對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案設(shè)計(jì)的思考

周松格

加速推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，實(shí)現(xiàn)在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是當(dāng)前完善我國(guó)社會(huì)治理體系建設(shè)必不可少的重要組成部分。對(duì)于確保全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成具有重要的基礎(chǔ)性作用。它關(guān)系到現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展及其穩(wěn)定。由于雙軌制已實(shí)行了20多年，如何平穩(wěn)并軌是關(guān)鍵所在。對(duì)此，學(xué)界和社會(huì)上多有探討，筆者也談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

一、將機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老納入現(xiàn)行的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，同時(shí)注重做好“中人”養(yǎng)老待遇公平性的設(shè)計(jì)

現(xiàn)行的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是當(dāng)前比較完善、成熟的符合我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的制度。它從建立到完善經(jīng)歷了四個(gè)階段：1、改革探索階段（1991年至1996年）。以國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國(guó)發(fā)【1991】33號(hào)）為標(biāo)志；2、深化改革階段（1996年至1997年）。以國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》（國(guó)發(fā)【1995】6號(hào)）為標(biāo)志；3、統(tǒng)一企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度階段（1998年至2005年）。以國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)【1997】26號(hào)）為標(biāo)志；4、完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度階段（2006年至今）。以國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)【2005】38號(hào)）為標(biāo)志。這個(gè)制度在建立及完善的過(guò)程中，參保對(duì)象從國(guó)有企業(yè)逐步擴(kuò)大到集體企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)直至個(gè)體工商戶(hù)和城鎮(zhèn)自由職業(yè)者，其覆蓋了3億多就業(yè)人員，為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革提供了很好的經(jīng)驗(yàn)和一個(gè)很好的“樣本”。將機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)納入企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系就形成了全國(guó)統(tǒng)一的全面覆蓋就業(yè)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，同時(shí)也就打通了人力資源在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域之間的流通渠道。一方面可以實(shí)現(xiàn)人力資源自主的在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域之間自由流動(dòng)，另一方面也為機(jī)關(guān)事業(yè)單位中的人力資源提供能夠遵從內(nèi)心愿望自主選擇職業(yè)的制度保障。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老納入該保險(xiǎn)體系后，“中人”養(yǎng)老金待遇的確定是關(guān)系到并軌能否平穩(wěn)過(guò)渡的關(guān)鍵所在。它既關(guān)系到制度的落實(shí)，又關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定。這里講的“中人”是指并軌后仍然在機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作直至退休的工作人員。他們養(yǎng)老待遇的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵守并軌前的承諾。具體做法：退休前與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)按同一個(gè)制度參保繳費(fèi)并建立個(gè)人賬戶(hù)。退休時(shí)養(yǎng)老金待遇保持原政策計(jì)發(fā)辦法確定的標(biāo)準(zhǔn)不變。但是在組成上分為兩個(gè)部分。第一部分是按并軌后的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法計(jì)發(fā)的養(yǎng)老金，由基金支出；第二部分是原辦法與新辦法確定的計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的差額部分（簡(jiǎn)稱(chēng)新老計(jì)發(fā)辦法的差額部分）。這部分由原單位支付。這是基于如下的理由：1、建立了個(gè)人賬戶(hù)就為機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人力資源在退休前無(wú)后顧之憂(yōu)地向各領(lǐng)域流動(dòng)提供了保障。這是并軌的根本目的；2、堅(jiān)守法治，兌現(xiàn)單位和政府的承諾。并軌前機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休待遇都是按國(guó)發(fā)【1978】104號(hào)文件和其后的國(guó)發(fā)[2006]22號(hào)、國(guó)發(fā)[2006]56號(hào)文件規(guī)定的計(jì)發(fā)辦法執(zhí)行的。這些文件對(duì)進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作的人力資源來(lái)說(shuō)是在養(yǎng)老待遇上發(fā)出的要約和承諾。一旦形成了工作關(guān)系，無(wú)論是用人單位還是政府均必須履行這個(gè)要約和承諾。所以，差額部分應(yīng)由用人單位支付。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的底線(xiàn)也是不能降低之前對(duì)其承諾的養(yǎng)老待遇。

二、并軌后個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶(hù)的建立

賬戶(hù)的建立應(yīng)堅(jiān)持便于人力資源流動(dòng)的原則。這需要具備兩個(gè)條件：一是個(gè)人賬戶(hù)建立的政策統(tǒng)一，以消除在制度上的差別；二是關(guān)系到個(gè)人未來(lái)養(yǎng)老待遇的個(gè)人賬戶(hù)便于攜帶。機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人養(yǎng)老賬戶(hù)建立的起始時(shí)間應(yīng)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)建立的起始時(shí)間一致，個(gè)人基本養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶(hù)儲(chǔ)存額按當(dāng)?shù)仄髽I(yè)職工個(gè)人基本養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶(hù)儲(chǔ)存額建立的方式補(bǔ)建賬。在新的工資制度改革前，個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)存額均由職工所在單位支付補(bǔ)齊，個(gè)人不需支付。包括補(bǔ)建的個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶(hù)。

轉(zhuǎn)換機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)模式是為了完善市場(chǎng)體系，必須建立便于人力資源能夠隨身攜帶的個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶(hù)。個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶(hù)體現(xiàn)的是人力資源在以往職業(yè)生涯中為自己積累的養(yǎng)老資本。建立了這樣的賬戶(hù)，人力資源就可以方便地隨身攜帶、自由流動(dòng)。在企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過(guò)程中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)的建立與現(xiàn)代企業(yè)制度及其工資制度改革是同步對(duì)應(yīng)的。1995年政府提出建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)，并明確以1996年1月1日后的個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)存額作為計(jì)發(fā)個(gè)人養(yǎng)老金的基數(shù)（詳見(jiàn)國(guó)發(fā)【1995】6號(hào)）。在這之前我國(guó)對(duì)企業(yè)實(shí)行的現(xiàn)代企業(yè)制度改革也已基本完成。因此企業(yè)人力資源的工資組成中包含了其為自己繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的部分。時(shí)至今日，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老待遇仍然執(zhí)行的是國(guó)發(fā)【1978】104號(hào)文件，并由原單位承擔(dān)養(yǎng)老的義務(wù)。因此，歷次工資制度改革的設(shè)計(jì)在工資組成中均未包含個(gè)人為自己繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的部分。所以，補(bǔ)足個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)存額的義務(wù)應(yīng)由單位承擔(dān)，以換取單位養(yǎng)老模式向社會(huì)養(yǎng)老模式的轉(zhuǎn)換。

原勞動(dòng)和社會(huì)保障部為了解決部分職工在機(jī)關(guān)與企業(yè)之間流動(dòng)中養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)的問(wèn)題，曾于2001年出臺(tái)了《關(guān)于職工在機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間流動(dòng)時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系處理的意見(jiàn)的通知》（勞社部發(fā)【2001】13號(hào)文件）。這個(gè)文件明確規(guī)定，機(jī)關(guān)工作人員流動(dòng)到企業(yè)后，為其補(bǔ)建的在機(jī)關(guān)工作期間的個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)存額由同級(jí)的財(cái)政支付。這個(gè)意見(jiàn)十分值得參考和借鑒。它會(huì)是一個(gè)很好的“模板”。并且，對(duì)并軌前已經(jīng)從機(jī)關(guān)流動(dòng)到企業(yè)的人力資源是一種鼓勵(lì)，體現(xiàn)了制度上的公平。同時(shí)也強(qiáng)化了政府鼓勵(lì)人力資源積極參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的意圖和決心，提高了政府的公信力。

三、相關(guān)問(wèn)題解決方案的建議

1、職業(yè)年金

職業(yè)年金和企業(yè)年金均屬于補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。它是用人單位在履行法定義務(wù)為職工繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)后由單位根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)效益為他們建立的一種輔助型保險(xiǎn)，屬于養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的多支柱范疇，與人力資源的職業(yè)崗位和職業(yè)生涯緊密相關(guān)。無(wú)論是在企業(yè)還是在機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作，都屬于個(gè)人的職業(yè)生涯，這種輔助型保險(xiǎn)是對(duì)不同的職業(yè)崗位報(bào)酬的補(bǔ)充調(diào)整。所以沒(méi)有劃分企業(yè)年金和職業(yè)年金的必要。并軌后統(tǒng)一稱(chēng)為職業(yè)年金較為合適。

職業(yè)年金的設(shè)立。從資金渠道上看，對(duì)于企業(yè)它來(lái)源于自身，與經(jīng)濟(jì)效益密切相關(guān)；對(duì)于財(cái)政供給的單位，來(lái)源于政府財(cái)政。所以，民營(yíng)企業(yè)由其自主決定，股份制企業(yè)由股東大會(huì)決定，國(guó)有控股企業(yè)和政府財(cái)政支付的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職業(yè)年金的設(shè)立及方案報(bào)相對(duì)應(yīng)的人大審批。國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)民所有，財(cái)政來(lái)源于稅收?，F(xiàn)在業(yè)界有種觀點(diǎn)：他們?cè)O(shè)想在機(jī)關(guān)事業(yè)單位用建立職業(yè)年金的辦法來(lái)解決“中人”待遇不下降的問(wèn)題。我們從職業(yè)年金的資金渠道去考察會(huì)發(fā)現(xiàn)這樣做沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的并軌，是不合適、不公平的。它形成了一種新的雙軌制。

2、逐步縮小機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間養(yǎng)老金的差距

這里講的差距是指這樣一種情況：假設(shè)同一個(gè)人在獲得同等勞動(dòng)報(bào)酬額的前提下，其在機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作到退休時(shí)享受的養(yǎng)老金待遇與他在企業(yè)工作到退休時(shí)享受的養(yǎng)老金待遇之間會(huì)有一個(gè)差距。前面已說(shuō)過(guò)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度向企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌后應(yīng)確保并軌前已在機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作直至退休的“中人”退休時(shí)待遇不能降低。

如何消除這種差距呢？可以設(shè)想通過(guò)有節(jié)奏的調(diào)整養(yǎng)老金計(jì)發(fā)系數(shù)，逐步消除這個(gè)差距。在現(xiàn)行的企業(yè)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法中，“中人”的基本養(yǎng)老金由以下三部分組成：基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金、過(guò)渡性養(yǎng)老金。這里基礎(chǔ)養(yǎng)老金有一個(gè)1%的計(jì)發(fā)系數(shù)，全國(guó)統(tǒng)一；過(guò)渡性養(yǎng)老金也有一個(gè)計(jì)發(fā)系數(shù)，由各省、自治區(qū)、直轄市統(tǒng)一確定?？梢赃m時(shí)地通過(guò)調(diào)整這兩個(gè)系數(shù)逐步提高基本養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)消除差距的目標(biāo)。另外，在消除這個(gè)差距的同時(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位“中人”養(yǎng)老金組成中的“新老計(jì)發(fā)辦法的差額部分”也就會(huì)隨之消失。這種逐步消除差距的辦法從總體思路上看與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革與完善異曲同工。

并軌促成了全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)體系的形成，進(jìn)一步完善了市場(chǎng)治理體系的建設(shè)。20年改革的經(jīng)驗(yàn)證明，并軌必然會(huì)進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體和人力資源的活力，釋放出更加強(qiáng)大的創(chuàng)造財(cái)富的動(dòng)力。政府的財(cái)政收入和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力必然會(huì)有一個(gè)大幅度的提高。這就為計(jì)發(fā)系數(shù)的調(diào)整提供了可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。而我國(guó)公有制的本質(zhì)屬性為計(jì)發(fā)系數(shù)的調(diào)整提供了根本性的制度保障。“中人”是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，政府應(yīng)該義不容辭地承擔(dān)解決這個(gè)問(wèn)題的最終責(zé)任。

3、關(guān)于實(shí)現(xiàn)個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)存額的補(bǔ)建

并軌后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)存額補(bǔ)建起始時(shí)間與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)建立個(gè)人賬戶(hù)時(shí)間一致。以個(gè)人繳費(fèi)年度的平均工資作為平均繳費(fèi)工資預(yù)算出個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)存額，將預(yù)算的個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)存額在本單位內(nèi)進(jìn)行公示并由個(gè)人確認(rèn)；繳費(fèi)結(jié)算年度的平均工資根據(jù)本人工資標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出來(lái)，這個(gè)工資標(biāo)準(zhǔn)有三個(gè)途徑可以獲取。一是本人人事檔案；二是單位工資發(fā)放存檔材料；三是缺少的材料可以根據(jù)文件推算出來(lái)。

在技術(shù)及操作層面上，現(xiàn)在全國(guó)已經(jīng)有一支經(jīng)驗(yàn)豐富技術(shù)嫻熟的經(jīng)辦隊(duì)伍，他們多次經(jīng)歷了擴(kuò)面工作，所以為4000多萬(wàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員補(bǔ)建個(gè)人賬戶(hù)，相對(duì)于為3億多人的服務(wù)來(lái)說(shuō)在具體操作上是沒(méi)有大的障礙的。

加速推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌是當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中確保人力資源自由流動(dòng)的必然要求?，F(xiàn)行的企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一個(gè)具有廣泛基礎(chǔ)、比較成熟的制度。為“中人”建立與企業(yè)相一致的個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶(hù)就實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)需要的真正意義上的統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度——就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由用人單位補(bǔ)足新老計(jì)發(fā)辦法的差額部分，以確保在機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休的“中人”養(yǎng)老待遇不降，遵守了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平的原則，確保了單位、政府的信用。做到上述兩點(diǎn)，兩種制度的平穩(wěn)并軌就能實(shí)現(xiàn)。□

（作者單位：合肥市機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理中心）

責(zé)編：周蕾