縣級市如何做好棚戶區(qū)改造工作

許琳

摘要：棚戶區(qū)是指城市建成區(qū)范圍內(nèi)、平房密度大、使用年限久、房屋質(zhì)量差、人均建筑面積小、基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差的區(qū)域及“城中村”。所謂“城中村”，是指城市建成區(qū)仍然存在的、在集體土地上建造的、屬于棚戶區(qū)性質(zhì)的區(qū)域。從面積上講，棚戶區(qū)一般拆遷面積在3萬平方米以上，占地面積一般至少在5萬平方米左右。本文就現(xiàn)階段我國發(fā)展現(xiàn)狀，以江蘇省邳州市為案例，從棚戶區(qū)現(xiàn)狀、存在的問題及相應(yīng)對策三個(gè)方面探討縣級市應(yīng)如何利用好棚戶區(qū)改造這個(gè)契機(jī)，改善民生，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐。

關(guān)鍵詞：縣級市；棚戶區(qū)

2012年9月25日，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理李克強(qiáng)在全國資源型城市與獨(dú)立工礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展及棚戶區(qū)改造工作座談會上強(qiáng)調(diào)，要加快資源型城市可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)獨(dú)立工礦區(qū)轉(zhuǎn)型，加大棚戶區(qū)改造力度，“三位一體”推進(jìn)，著力破解城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)難題，帶動(dòng)內(nèi)需擴(kuò)大和就業(yè)增加，走可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化道路。

一、當(dāng)前現(xiàn)狀初步統(tǒng)計(jì)，2006年至2011年底，全國累計(jì)開工改造各類棚戶區(qū)超過1000萬戶。2012年，全國還將改造各類棚戶區(qū)超過300萬戶。 棚戶區(qū)的存在是一個(gè)歷史遺留的欠賬問題，當(dāng)前已成為城市中“二元結(jié)構(gòu)”的一大表現(xiàn)，有必要加快改造的步伐。

黨中央、國務(wù)院高度重視城市、工礦（含煤礦）、林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)居民住房困難、居住環(huán)境差的問題，這幾年加大了對各類棚戶區(qū)改造的工作力度。2008年中央啟動(dòng)保障性安居工程，并將國有林區(qū)（場）棚戶區(qū)（危舊房）、國有墾區(qū)危房、中央下放地方煤礦棚戶區(qū)改造作為重要內(nèi)容，加快了改造步伐。2010年，中央全面啟動(dòng)城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作，并繼續(xù)推進(jìn)國有林區(qū)（場）棚戶區(qū)（危舊房）、國有墾區(qū)危房、中央下放地方煤礦棚戶區(qū)改造。經(jīng)過幾年的努力，各類棚戶區(qū)改造已經(jīng)取得積極成效。不過，各類棚戶區(qū)改造任務(wù)依然艱巨。據(jù)調(diào)查，截至目前我國仍有超過1200萬戶城鎮(zhèn)低收入和少量中等偏下收入家庭居住在棚戶區(qū)中。此外，各地還有不少“城中村”、城鎮(zhèn)危舊房。棚戶區(qū)房屋破舊擁擠，廚衛(wèi)設(shè)施不全，有的甚至存在安全隱患。幫助這些居民較快地解決住房困難，是黨和政府義不容辭的責(zé)任。對這一群體的住房給予保障或支持，也是很多國家和地區(qū)的通行做法。

江蘇省界定棚戶區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)是：一是主要以木板、土坯、240mm厚磚墻為承重結(jié)構(gòu)，以油氈或石棉瓦為屋面材料的簡易房屋和棚廈房屋；二是低洼易澇、基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊的小平房；三是按建設(shè)部《房屋等級評定標(biāo)準(zhǔn)》和《危險(xiǎn)房屋鑒定標(biāo)準(zhǔn)》評定為嚴(yán)重?fù)p壞房、危險(xiǎn)房的房屋；棚戶房建筑面積5萬平方米以上的為棚戶區(qū)。

目前我市的棚戶區(qū)主要集中在運(yùn)河街道辦事處西區(qū)，老舊企業(yè)共42家，均為破產(chǎn)、停產(chǎn)企業(yè)，職工均以下崗或再就業(yè)，整體生活水平較低，具體區(qū)域主要為沿奚仲路、天山路、青年西路、新港路兩側(cè)，涉及城北、城西、城關(guān)、青年四個(gè)社區(qū)。經(jīng)調(diào)查運(yùn)河街道以上四個(gè)社區(qū)共居住棚戶區(qū)居民4253戶，住房總面積約25000平方米（本次調(diào)查面積未進(jìn)行實(shí)測，故面積為約數(shù)），平均每戶61.1平方米。房屋均為老舊危房，結(jié)構(gòu)多為磚瓦或平房，使用年限久、房屋質(zhì)量差、人均居住面積小、基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大，環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差。

近年來，我市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展速度加快，城市建設(shè)日新月異。但是棚戶區(qū)的居民卻始終多年生活在惡劣的條件下，與絕大多數(shù)市民日益提高的生活水平特別是居住水平反差極大。同時(shí)棚戶區(qū)的存在，與城市整體形象、文明檔次極不協(xié)調(diào)，使大的城市人居環(huán)境大打折扣，并且也不利于發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)和招商引資。所以棚戶區(qū)改造勢在必行。

對于棚戶區(qū)改造，中央政府在財(cái)政投入、建設(shè)用地、稅費(fèi)和信貸等方面給予支持。2007年至2011年間，中央政府共安排補(bǔ)助資金730億元，其中，超過90%的補(bǔ)助資金投向了中西部財(cái)政困難地區(qū)。棚戶區(qū)改造按照“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作”的原則實(shí)施。政府除了鼓勵(lì)地方實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免、土地出讓收益返還等優(yōu)惠政策外，還允許在改造項(xiàng)目里，配套建設(shè)一定比例商業(yè)服務(wù)設(shè)施和商品住房，支持讓渡部分政府收益，吸引開發(fā)企業(yè)參與棚戶區(qū)改造，既使得原棚戶區(qū)居民能享受到更好的公共服務(wù)，還可以緩解政府籌資壓力，提高改造效率。 實(shí)施棚戶區(qū)改造的根本目的是改善群眾的居住條件，兼顧完善城市功能、改善城市環(huán)境。各地對棚戶區(qū)改造實(shí)行了“保底”安置，安置標(biāo)準(zhǔn)普遍達(dá)到了戶均45平方米以上，保證了實(shí)施改造后群眾居住水平都能明顯提高。棚戶區(qū)改造還要求加強(qiáng)改造建設(shè)和安置住房分配過程的公開透明，維護(hù)棚戶區(qū)群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，確保分配結(jié)果群眾滿意。從這幾年實(shí)踐來看，扎實(shí)推進(jìn)各類棚戶區(qū)改造，既能改善民生，又是擴(kuò)大內(nèi)需的一項(xiàng)重要舉措。棚戶區(qū)改造產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，帶動(dòng)力強(qiáng)，不僅能夠增加投資，而且能夠帶動(dòng)消費(fèi)，可以有效消化鋼鐵、建材、家電等上下游產(chǎn)能和產(chǎn)品。解決棚戶區(qū)居民住房問題，是密切黨和政府與人民群眾感情的重要舉措。棚戶區(qū)居民絕大多數(shù)都是低收入困難群體，低保戶和低保戶邊緣戶的非常高。他們面臨著就業(yè)、住房等多重困難，改善居住條件的愿望十分強(qiáng)烈。通過棚戶區(qū)改造，不僅解決了困難群眾的住房問題，使老百姓得到了實(shí)惠，而且密切了黨群和干群關(guān)系，增強(qiáng)了社會凝聚力，促進(jìn)了社會和諧穩(wěn)定，因此棚戶區(qū)改造是關(guān)系人民群眾切身利益的“民心工程”。

鑒于以上情況，市委、市政府高度重視，決定對我街道西區(qū)棚戶區(qū)居民進(jìn)行實(shí)地調(diào)查研究，用三年時(shí)間徹底改善上述居民居住條件，完成西片棚戶區(qū)改造任務(wù)。優(yōu)先實(shí)施征收肉聯(lián)廠、化肥廠、農(nóng)機(jī)二廠（東方耐磨材料廠）、軸承廠四個(gè)廠區(qū)棚戶區(qū)居民住房，征收面積約79000平方米，征收戶數(shù)約1511戶，以上征收區(qū)域均為安置房建設(shè)區(qū)域。根據(jù)規(guī)劃，我市此次棚戶區(qū)改造計(jì)劃設(shè)置三個(gè)安置點(diǎn)，分別為：1、農(nóng)機(jī)二廠（東方耐磨材料廠）安置點(diǎn)：總占地面積117.5畝，規(guī)劃建筑總面積18.11萬平方米，去除公共配套服務(wù)設(shè)施及部分商品房，擬安置北酒廠、工業(yè)公司、農(nóng)機(jī)二廠、電影公司、制藥廠、獸醫(yī)站、果品公司、儲運(yùn)公司、雜品公司、生資公司、土產(chǎn)公司、飲食公司、百貨公司、蔬菜公司、建筑公司、煙酒公司、鐵路公司、化輕、銀杏公司、運(yùn)輸公司、電扇廠等棚戶區(qū)居民1231戶8.65萬平方米；2、軸承廠地塊安置點(diǎn)：總占地面積73.9畝，規(guī)劃建筑總面積11.19萬平方米，去除公共配套服務(wù)設(shè)施及部分商品房，擬安置軸承廠西院、東院、北院宿舍、港務(wù)局宿舍、生產(chǎn)資料公司北宿舍棚戶區(qū)居民767戶4.43萬平方米；3、肉聯(lián)廠地塊安置點(diǎn)：總占地面積243.5畝，規(guī)劃建筑總面積36.84萬平方米，去除公共配套服務(wù)設(shè)施及部分商品房，繅絲廠、億斤庫、面粉廠、糧庫、油廠、糧店、木材公司、建材公司、南酒廠、物資公司、燃料廠、水利儲運(yùn)站、拔絲廠、肉聯(lián)廠、化肥廠棚戶區(qū)居民2255戶11.88萬平方米。以上三個(gè)安置點(diǎn)總占地434.9畝，去除公共配套服務(wù)設(shè)施及部分商品房，擬安置棚戶區(qū)企業(yè)40余家，安置居民4253戶，約25萬平米。

二、存在的問題 客觀上講，實(shí)施棚戶區(qū)改造的難度越來越大，主要原因是商業(yè)價(jià)值高、容易改造的已基本改造完畢，剩下的大多改造成本高。從2012年情況看，棚戶區(qū)改造存在的突出問題包括：一是征地拆遷工作難度大，供地計(jì)劃落實(shí)受到影響，一些納入計(jì)劃的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目無法按期實(shí)施。拆遷工作是城市改造的開始，是城市化進(jìn)程中必不可少的環(huán)節(jié)之一，它是一項(xiàng)政策性、社會性、群眾性很強(qiáng)的工作，事關(guān)城區(qū)居民的切身利益和社會穩(wěn)定，是當(dāng)前各級政府和人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展步伐的加快，拆遷工作量越來越大，各單位、各有關(guān)部門為此做了大量艱苦細(xì)致的工作，拆遷工作總體上依法有序進(jìn)行。但是，也存在一些突出問題，主要是：一些單位和部門在拆遷工作中程序不規(guī)范、補(bǔ)償不到位、安置不落實(shí)、方法不得當(dāng)；一些拆遷單位違法違規(guī)拆遷，甚至野蠻拆遷；一些拆遷評估機(jī)構(gòu)弄虛作假、不實(shí)評估，等等，由此引發(fā)了一些矛盾和糾紛。中心城區(qū)的快速發(fā)展使得拆遷工作中的各種矛盾日益顯現(xiàn)，問題也隨之而來。主要有以下幾方面：一是拆遷安置量大，歷史欠帳多，拆遷安置所需的資金缺口也不小。二是企業(yè)及開發(fā)商比公益性事業(yè)拆遷補(bǔ)償高，拆遷戶形成對比落差，被拆遷戶普遍反映文件規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，給拆遷工作帶來不利因素。三是對“一戶一宅”辨別的尺度并不明確，導(dǎo)致百姓在申報(bào)“一戶一宅”過程中出現(xiàn)頻繁錯(cuò)報(bào)亂報(bào)現(xiàn)象，拖滯拆遷工作進(jìn)行。四是房屋權(quán)屬情況復(fù)雜，直接影響補(bǔ)償利益。五是農(nóng)村小團(tuán)體合力較強(qiáng)，主要是拆遷戶間關(guān)系較為緊密，相互間沾親帶故，而且抱有僥幸心理。六是易發(fā)生群體性糾紛和暴力對抗事件。二是不少地方改造建設(shè)資金籌措壓力較大，尤其配套設(shè)施建設(shè)資金難以落實(shí)，影響到已建成棚戶區(qū)安置住房的交付使用。三是少數(shù)項(xiàng)目存在質(zhì)量問題，包括參建單位質(zhì)量責(zé)任不落實(shí)，部分構(gòu)件的尺寸偏差較大，存在一些質(zhì)量通病等。

三、存在問題所產(chǎn)生的原因主要是地方財(cái)政底子??；安置房建設(shè)滯后，沒有做到妥善保障；供地要求急，拆遷不規(guī)范；企業(yè)及開發(fā)商與公益性事業(yè)拆遷補(bǔ)償水平差異過大，矛盾突出；部分群眾對相關(guān)補(bǔ)償政策理解認(rèn)識有誤區(qū)，不合理期望和要求越來越高。

四、方法和措施針對上述問題，應(yīng)做好以下四個(gè)方面：一是對規(guī)定的自行搬遷期內(nèi)，積極配合拆遷工作主動(dòng)搬遷的被拆遷戶給予獎(jiǎng)勵(lì)；對超期仍超越政策、漫天要價(jià)的被拆遷戶經(jīng)多次說服無效、拒不配合拆遷工作的被拆遷戶依法強(qiáng)拆。另外對拆遷過程中相應(yīng)的措施給予幾點(diǎn)建議：一是深入宣傳，方法到位。采用多種形式的宣傳方法，對拆遷項(xiàng)目的意義和拆遷補(bǔ)償政策進(jìn)行廣泛深入的宣傳，深入農(nóng)戶、田間地頭，耐心細(xì)致的給群眾講政策，講好處，充分尊重被拆遷人的知情權(quán)，使廣大被拆遷戶了解拆遷政策、理解拆遷意義、自覺支持并配合拆遷工作。二是排查摸底，掌握戶情。同時(shí)，要進(jìn)一步做好有號召力的重點(diǎn)人員的思想工作，如村干部、黨員、老干部等，使這類重點(diǎn)人員帶頭支持配合拆遷工作，達(dá)到以點(diǎn)帶面的效果。三是依法推進(jìn)，程序規(guī)范。四是關(guān)注民生，文明執(zhí)法。被拆遷人是犧牲了“小我”成全“大我”，我們在拆遷特別是啟動(dòng)行政司法程序過程中，堅(jiān)持做到以人為本，文明執(zhí)法，努力達(dá)到法律效果和社會效果的統(tǒng)一。實(shí)踐證明，通過啟動(dòng)行政司法程序能有力助推拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的簽訂。五是統(tǒng)籌兼顧，形成合力。六是提高效率，搞好服務(wù)。我們要求每一位參與拆遷的工作人員，改變以往生硬的照章辦事，務(wù)必為群眾提供暖心服務(wù)。七是維穩(wěn)防控，解決矛盾。把各種社會矛盾和問題解決在基層、解決在內(nèi)部、解決在萌芽狀態(tài)，切實(shí)做到發(fā)現(xiàn)得早、控制得住、處置得好，特別是每一次維穩(wěn)行動(dòng)或行政強(qiáng)拆、司法強(qiáng)拆都認(rèn)真研究，制定周密方案，做到萬無一失，使拆遷工作和諧、順利、有序進(jìn)行。政府在整個(gè)征收和拆遷過程中，既應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持主導(dǎo)和核心的地位，又應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“中立化”和“公正”、“透明”的原則，將依法作出的評估結(jié)果作為唯一的依據(jù)，給予被征收人以充分的補(bǔ)償。當(dāng)然，對于不要求安置而要求等額貨幣補(bǔ)償如何操作的問題，尚有待具體深入研究和制定相應(yīng)辦法。二是繼續(xù)研究拓寬保障性安居工程資金渠道，積極創(chuàng)新融資方式。三是督促各地全面落實(shí)工程質(zhì)量責(zé)任制，在保證質(zhì)量基礎(chǔ)上，努力加快改造進(jìn)度。四是加快已建成項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收和配套設(shè)施建設(shè)，做好交付使用準(zhǔn)備。

各地方政府應(yīng)該根據(jù)中央、省、市的規(guī)劃為指引，加大投入力度，完善政策措施，加快推進(jìn)棚戶區(qū)改造，使棚戶區(qū)居民能夠住上符合文明、健康標(biāo)準(zhǔn)的成套住房。各地要力爭基本完成集中成片各類棚戶區(qū)的改造，同時(shí)加快推進(jìn)非成片棚戶區(qū)、零星危舊房改造，穩(wěn)步實(shí)施“城中村”改造，逐步開展基礎(chǔ)設(shè)施簡陋、建筑密度大、集中連片城鎮(zhèn)舊住宅區(qū)的綜合整治，使其中的群眾與其他群眾同步改善居住條件。

［參考文獻(xiàn)］

［1］《破解城市二元結(jié)構(gòu)難題 走新型城鎮(zhèn)化道路》—李克強(qiáng)

［2］《物權(quán)法》

［3］《城市房地產(chǎn)管理法》

［4］《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》

［5］《2013年度政府工作報(bào)告》—邳州市人民政府

（作者單位：中共邳州市委黨校，江蘇 邳州 221300）