“底層設(shè)計(jì)”拖延不得

李北方

群眾路線的落實(shí)要解決一個(gè)操作層面的問題：群眾在哪，或者，群眾是誰？

經(jīng)過數(shù)年的討論，改革需要“頂層設(shè)計(jì)”的思想終于一步步從引起重視到得以實(shí)現(xiàn)，十八大及三中全會(huì)、四中全會(huì)做出的關(guān)于深化改革和全面推進(jìn)依法治國的部署，可以視為中央做出的“頂層設(shè)計(jì)”。這一“頂層設(shè)計(jì)”的最終目標(biāo)是“推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”。

一段時(shí)間以來，有論者開始提出“底層設(shè)計(jì)”的問題，即基層社會(huì)的組織化問題。這個(gè)討論還沒有引起足夠的關(guān)注，但其重要性要求我們認(rèn)真對(duì)待它了。

從自上而下的角度，提出這一問題至少有兩方面的重要性：第一，“國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”的實(shí)現(xiàn)不能光靠“頂層設(shè)計(jì)”，“頂層設(shè)計(jì)”無論多么完美，也得落實(shí)到社會(huì)的各個(gè)角落才行，“底層設(shè)計(jì)”是對(duì)“頂層設(shè)計(jì)”的必要銜接;第二，“推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”關(guān)鍵靠黨，十八大再次重申黨的工作方針是群眾路線，這就要求黨要找得到群眾，即把群眾納入組織化的機(jī)制。

從自下而上的角度，“底層設(shè)計(jì)”的意義在于，社會(huì)需要自我保護(hù)機(jī)制，以免于權(quán)力和資本的侵蝕和傷害。

群眾，就其概念而言，指的是社會(huì)上的絕大部分人—政治資本、社會(huì)資本、文化資本都相對(duì)短缺的處于社會(huì)金字塔基座部分的大多數(shù)。

群眾路線要求黨在決策和施政的過程中堅(jiān)持“從群眾中來，到群眾中去”，將群眾的分散的不成系統(tǒng)的意見轉(zhuǎn)化為集中的系統(tǒng)的意見，然后到群眾中宣傳解釋，化為群眾的意見，見諸群眾的行動(dòng)。這個(gè)過程是循環(huán)往復(fù)的，一步步提升，臻于完善。

如果將已制定的關(guān)于深化改革的“頂層設(shè)計(jì)”視為群眾路線的一個(gè)階段，那么接下來還有驗(yàn)證該設(shè)計(jì)是否正確、是否需要調(diào)整的問題。這就要借助于群眾的反饋，聽取群眾在落實(shí)中遇到的新情況和由此產(chǎn)生的新需求。

就群眾路線的運(yùn)作邏輯而言，群眾路線的落實(shí)要解決一個(gè)操作層面的問題：群眾在哪，或者，群眾是誰？之所以強(qiáng)調(diào)操作層面，是因?yàn)檫@個(gè)問題在本質(zhì)上是不存在疑問的：群眾是一個(gè)個(gè)分散的普通人的總和。但正是因?yàn)槿罕姷姆稚⑿?，群眾的需要又是難以把握的，群眾的意見是不易厘清的。

于是，黨主動(dòng)地改變?nèi)罕姷摹耙槐P散沙”的局面，把群眾組織起來，便是內(nèi)在于群眾路線的基本要求。毛澤東在論述群眾路線時(shí)曾經(jīng)批評(píng)“只靠少數(shù)人冷冷清清地做工作”的情況，明確要求黨的干部，“每到一地，就和那里的群眾打成一片，不是高踞于群眾之上，而是深入于群眾之中;根據(jù)群眾的覺悟程度，去啟發(fā)和提高群眾的覺悟，在群眾出于內(nèi)心自愿的原則之下，幫助群眾逐步地組織起來，逐步地展開為當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)貎?nèi)外環(huán)境所許可的一切必要的斗爭”。

組織起來的群眾既可以凝聚起更大的力量，也便于總結(jié)形成更集中的意見。從執(zhí)政黨的角度看，把群眾組織起來既利于動(dòng)員群眾貫徹黨的路線方針，也在聽取群眾意見時(shí)更容易找到群眾，得到更貼近實(shí)際的群眾意見，節(jié)省溝通成本。

黨在長期的革命和建設(shè)中一直是堅(jiān)持這樣做的。比如在1930年代的中央蘇區(qū)，黨在鄉(xiāng)蘇維埃政權(quán)的周邊建立了十多個(gè)各式各樣的委員會(huì)，吸納民眾中的積極分子參與，此外還領(lǐng)導(dǎo)成立了工會(huì)、貧農(nóng)團(tuán)、婦女會(huì)、兒童團(tuán)、互濟(jì)會(huì)等群眾組織，幾乎把每個(gè)人都包納到了“組織”之中。

美國學(xué)者喬爾·米格代爾評(píng)論說，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命成功是因?yàn)椤鞍讶罕娊M織起來，創(chuàng)造出比他們敵人更強(qiáng)大的系統(tǒng)性的體制”。這個(gè)觀察和黨當(dāng)下“推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”的努力方向是有相通之處的，其對(duì)我們的啟發(fā)是，執(zhí)政黨在當(dāng)前條件下實(shí)現(xiàn)新的目標(biāo)仍然離不開把群眾組織起來，建立“強(qiáng)大的系統(tǒng)性的體制”。

各級(jí)政府機(jī)關(guān)（包括中南海）經(jīng)常會(huì)邀請(qǐng)社會(huì)人士前往討論經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢，為政府決策作參考，這是群眾路線的具體體現(xiàn)。但不難發(fā)現(xiàn)，被請(qǐng)進(jìn)去的多是學(xué)者、企業(yè)家，普通群眾數(shù)量并不算多，并且其政治需求的表達(dá)也不是很突出。這不能不說與“找不到群眾”有關(guān)—即便隨機(jī)選擇若干群眾，那他們也只是群眾中的幾個(gè)人，而不是群眾的代表。相反，企業(yè)家則有精密的自組織機(jī)制，通過經(jīng)常性的溝通交流，單個(gè)的企業(yè)家就可以向政府傳達(dá)一個(gè)階層的訴求。

改革開放以后，舊有的社會(huì)機(jī)制相繼解體，農(nóng)村集體化組織被廢除，城市里隨著以國企改革為主要內(nèi)容的改制，作為生產(chǎn)生活空間的單位不復(fù)存在。這一變遷一方面擴(kuò)展了個(gè)人的自由空間，減少了組織化對(duì)個(gè)人的壓抑，但另一方面也將個(gè)人拋向了無可依靠的境地。

在城市，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢良好，下崗職工的問題逐步被消化，并逐步形成了以財(cái)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的新的市民社會(huì)組織形態(tài)（如業(yè)主委員會(huì)），加上國家管理機(jī)制的配套（如警力和城管的擴(kuò)展），城市基本秩序得以維持。但這不能等同于市民的利益訴求得到了足夠關(guān)照。

在農(nóng)村，政府希望以村民自治替代集體化，形成新的秩序。村民自治的組織形式主要是“海選”村委會(huì)，但村民選舉的負(fù)面問題已經(jīng)暴露得很充分了，由于賄選等情況的普遍存在，被“選舉”出來的很少是能適應(yīng)農(nóng)民治理需要的人，而多是有勢力的家族的代表?！昂＿x”造成農(nóng)村的“派系”分裂，“小官巨貪”現(xiàn)象正是這一治理模式遭遇危機(jī)的反映。

從日漸凋敝的農(nóng)村中分化出了超過2億的進(jìn)城農(nóng)民工，他們是中國經(jīng)濟(jì)騰飛的基石，可是他們的權(quán)利是缺乏保障的，他們的無組織狀態(tài)要比農(nóng)民更加嚴(yán)重。雖然近年來出臺(tái)了《勞動(dòng)合同法》等法規(guī)，但農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同的比率仍然極低，以至于一旦有工傷、欠薪、養(yǎng)老等糾紛發(fā)生，他們首先要面對(duì)的是如何證明勞動(dòng)關(guān)系的存在，這是獲得法律保護(hù)的前提。國家也推動(dòng)了在私營企業(yè)建立黨組織、工會(huì)等機(jī)制，但這些行動(dòng)主要是依托企業(yè)也就是依托資本開展的，農(nóng)民工想要獲得庇護(hù)，仍然難比登天。

占人口絕大多數(shù)的工農(nóng)目前在國家的政治代表機(jī)關(guān)里幾乎消失了。幾年前，全國人大吸收了幾名農(nóng)民工代表，但在農(nóng)民工群體完全原子化的現(xiàn)狀下，他們雖然是有農(nóng)民工身份的人大代表，但很難在人大議事中真正體現(xiàn)農(nóng)民工群體的力量。

群眾路線要落到實(shí)處，是不能不了解廣大工農(nóng)的訴求，代表他們的利益的，而要做到這一點(diǎn)，就必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下將工農(nóng)重新組織起來。

如何將工農(nóng)重新組織起來，使他們進(jìn)入群眾路線的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，便是我們應(yīng)該關(guān)注的“底層設(shè)計(jì)”。根據(jù)我們的討論可知，這里所謂的“底層設(shè)計(jì)”不是跟“頂層設(shè)計(jì)”直接對(duì)應(yīng)的概念，事實(shí)上它應(yīng)該首先成為“頂層設(shè)計(jì)”的一部分，然后再根據(jù)各個(gè)地方的具體情況推出有針對(duì)性的措施。

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，組織群眾的工作必須由執(zhí)政黨來做，而不能放任其他社會(huì)力量。歷史上，中國社會(huì)不能說沒有組織化，但問題在于，填補(bǔ)國家權(quán)力空白、擔(dān)負(fù)社會(huì)組織化功能的士紳階層畢竟有自身的特殊利益，在國家整合能力缺位的時(shí)代背景下，相當(dāng)部分變異成了壓榨社會(huì)的自利集團(tuán)。黨的歷史功績之一便是“剔除”了這個(gè)變異的特殊階層，將其榨取的剩余一部分還給社會(huì)，一部分用于國家政權(quán)建設(shè)，這才奠定了革命勝利的基礎(chǔ)。

當(dāng)下，有一種很強(qiáng)的傾向是讓社會(huì)自行組織，黨和政府完全撒手。問題是，組織起來的群眾，不僅要和權(quán)力博弈，也要和資本博弈，還要經(jīng)常性面對(duì)“官商勾結(jié)”。如果沒有完善的法治和適當(dāng)?shù)恼撸_立社會(huì)組織的邊界，結(jié)果更可能是全社會(huì)呈現(xiàn)“劣紳化”，各路“豪強(qiáng)”紛起，欺壓原子化的“群眾”，上演各種綁架改革，或者轉(zhuǎn)嫁改革成本的戲碼。今天，我們不能再重復(fù)歷史上的錯(cuò)誤。