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    簡政放權(quán),影響幾何?

    2014-09-10 07:22:44覃愛玲
    南風(fēng)窗 2014年6期
    關(guān)鍵詞:精簡中央政府簡政放權(quán)

    覃愛玲

    梳理最近幾屆中央政府的施政歷程可以發(fā)現(xiàn),每屆政府開始施政后,都會進(jìn)行一定的政府機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整,以便提高效率,實現(xiàn)自己的施政目標(biāo)。

    而“簡政放權(quán)”這個大家都爛熟于胸的政策詞匯,因其對新一屆中央政府的現(xiàn)實重要性,在過去一年和將來一段時間內(nèi),都具有關(guān)鍵性作用。國務(wù)院總理李克強(qiáng)的《政府工作報告》在回顧2013年工作時就談到,加快轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)是本屆政府的“開門第一件大事”。

    過去一年,中央政府的簡政放權(quán)取得了一定成效,但如何在此基礎(chǔ)上深入下去,以及地方政府如何在接過中央政府下放的職權(quán)后,不進(jìn)行截留,而是以適合當(dāng)?shù)氐姆绞揭婪ㄟ\用,成為接下來政府職能轉(zhuǎn)變的重點。

    2013年全國“兩會”期間,李克強(qiáng)總理在中外記者招待會上曾承諾,“現(xiàn)在國務(wù)院各部門行政審批事項還有1700多項,本屆政府下決心要再削減1/3以上”。

    據(jù)統(tǒng)計,一年來,國務(wù)院共分批取消和下放了416項行政審批等事項,并修訂了政府核準(zhǔn)的投資項目目錄,推動工商登記制度改革。在李克強(qiáng)總理的政府報告中,這些措施與營改增等減稅、減費手段一起,被認(rèn)為給市場松了綁,為企業(yè)添了活力,減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)1500多億元,并使得“全國新注冊企業(yè)增長27.6%,民間投資比重上升到63%”。而中央國家機(jī)關(guān)“三公”經(jīng)費減少35%,31個省份本級公務(wù)接待費減少26%。

    放權(quán),從對象上分,一是向社會放權(quán),即徹底取消不合理、不合法的管制;二是向下放權(quán),即將權(quán)力從以各部委為主體的中央政府下放到各省市地方政府。在這種自上而下推進(jìn)的改革中,一般認(rèn)為,作為主動者的中央政府的自我削權(quán)更為“真誠”,而下到地方一級政府,由于本身介入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域甚深,作為利益巨大的主體,可能通過各種方式截留。

    從內(nèi)容來看,一是在經(jīng)濟(jì)方面,針對市場進(jìn)行放開;二是針對科研、教育和醫(yī)療等社會領(lǐng)域的放開。由于列出了非常具體的數(shù)目清單,這種“簡政”方式較易在短期內(nèi)看出成果。

    此輪簡政放權(quán)的重點顯然主要集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。在市場進(jìn)入階段,包括被稱為“一塊錢可注冊公司”的登記制度改革,試圖從監(jiān)管理念上改事前審批為事中監(jiān)管和事后追責(zé)。而因其與政府直接相聯(lián)系,是政府直接控制經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)方式之一,國有企業(yè)某種程度上也可以算是“政”的一部分。過去一年,民資進(jìn)入壟斷行業(yè)的政策預(yù)期明顯加快。

    經(jīng)濟(jì)改革去行政化難,社會改革去行政化更難。比如十八屆三中全會出臺的改革方案要求大學(xué)進(jìn)行去行政化改革。在全國“兩會”過程中,全國政協(xié)委員、中國礦業(yè)大學(xué)副校長姜耀東說出了“中國只有一所大學(xué),就是教育部大學(xué),我們都是分院”這一引起廣泛共鳴的話語。他認(rèn)為,不去行政化,大學(xué)就沒法辦好,因為高校校長有級別,政府掌握了高校的人事權(quán)和財政權(quán),高校領(lǐng)導(dǎo)只能唯上。

    但是,目前在社會領(lǐng)域內(nèi)的簡政放權(quán)改革顯然仍處于初步甚至尚未起步階段。一度被寄予中國大學(xué)改革希望的南方科技大學(xué),新上任的校黨委書記出乎意料,并非來自學(xué)術(shù)界或教育界資深人士,而是來自長期與教育毫無關(guān)系的行政部門,一時輿論嘩然。

    官僚系統(tǒng)的不斷自我膨脹和低效率,是現(xiàn)代國家治理過程中深感頭疼的問題。這決定了,為使整個體制有效運作,必須進(jìn)行周期性的人員機(jī)構(gòu)精簡和權(quán)力運行結(jié)構(gòu)調(diào)整。

    對政府機(jī)構(gòu)的精簡,或減人,或減錢,或減職能。在朱镕基擔(dān)任國務(wù)院總理的時候,中央政府曾進(jìn)行了大規(guī)模的人員精簡。而新一屆中央政府選擇的是,首先對職能進(jìn)行精簡,并未觸動人員的職位問題,但中央政府設(shè)置了底線,即“約法三章”中的“財政供養(yǎng)人員總量只減不增”。

    還有一個細(xì)節(jié)很重要,即眾所周知,負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)編制工作的中央機(jī)構(gòu)編制委員會自1988年成立以來,一直是總理擔(dān)任主任,李克強(qiáng)這屆中央政府也不例外。2013年6月,國務(wù)院明確行政審批制度改革工作牽頭單位由監(jiān)察部調(diào)整為中央編辦,國務(wù)院審改辦設(shè)在中央編辦。編制問題和審批制度改革直接捆綁在一個機(jī)構(gòu),對控制政府機(jī)構(gòu)人員膨脹作用更大。

    改革路徑的選擇和改革目標(biāo)是緊密相關(guān)的。這一屆政府簡政放權(quán)的關(guān)注點并非放在精簡本身,而是在市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代政治文化的背景下,經(jīng)濟(jì)上讓市場起決定性作用,社會領(lǐng)域讓民間力量發(fā)揮更大作用,站在“政府與市場關(guān)系”、“政府與社會關(guān)系”的高度,對政府進(jìn)行限權(quán),通過加大市場力量和社會力量,減小政府存在,激發(fā)市場和社會活力。

    的確,中國社會目前面臨的主要問題是政府對市場干涉過多,官僚系統(tǒng)對整個社會干涉過多,嚴(yán)重壓制了社會活力和創(chuàng)造力。過去幾年,政府并沒有在市場經(jīng)濟(jì)的道路上進(jìn)一步前進(jìn),而是隨著經(jīng)濟(jì)能力的加強(qiáng),加大了對經(jīng)濟(jì)和社會的介入。

    例如,政府權(quán)力對經(jīng)濟(jì)的大規(guī)模介入,使得地方政府成為大規(guī)模投資主體,國有企業(yè)大步發(fā)展,這種以“政績”而非“效率”為驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)模式,導(dǎo)致了目前中國經(jīng)濟(jì)存在的最主要問題:發(fā)展粗放,大量產(chǎn)能過剩,高額而不透明的地方債,與土地財政相關(guān)的高房價等等。

    還比如,政府在科研領(lǐng)域投入大量財政資金,試圖建立一個“創(chuàng)新型國家”。結(jié)果是,大量的科研經(jīng)費被濫用和浪費,中國的科研水平和轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)升級所需的技術(shù)創(chuàng)新能力,并無大的起色,而由財政分配資金的模式,卻導(dǎo)致了更多科研機(jī)構(gòu)和人員對權(quán)力的依附。

    除了以上這種“高度”性的原因,簡政放權(quán)還有一些很具體的原因。比如,隨著經(jīng)濟(jì)下行,財政收入緊張,在財政豐盛年代一度占用大量社會資源的與政府相關(guān)的奢靡消費變得難以持續(xù)下去。

    在與強(qiáng)力反腐相結(jié)合的背景下,以整治“四風(fēng)”為口號的公務(wù)人員節(jié)儉活動取得了令人意外的較大成功。過去一年中,對政府工作人員行為和心理影響最大的,是由紀(jì)委系統(tǒng)推進(jìn)的反腐敗和節(jié)儉之風(fēng)。社會上甚至出現(xiàn)了久違的“公務(wù)員要不要辭職”的小規(guī)模討論。就是全國“兩會”本身,與會議相關(guān)的各種消費也大幅降低規(guī)格。

    新一屆政府將簡政放權(quán)作為頭號改革任務(wù),從其成效中,某種意義上也可觀察執(zhí)政者的改革決心和能力。

    改革本身的執(zhí)行力是關(guān)鍵問題。以數(shù)量為成效對審批權(quán)下放和取消進(jìn)行考評,有一定現(xiàn)實性,但可能面臨的一個問題是,保留下來的都是關(guān)鍵性的,或者將一些職能轉(zhuǎn)移到行業(yè)協(xié)會等機(jī)構(gòu)繼續(xù)存在。另一個擔(dān)心是,中央政府將權(quán)力下放到地方政府后,地方政府成為新的“審批中心”,且由于不像中央政府受到各方關(guān)注,更容易濫用權(quán)力。

    李克強(qiáng)總理在“兩會”前夕的國務(wù)院第二次廉政工作會議上就再次批評了“中梗阻”現(xiàn)象,直指“少數(shù)地方和部門搞上有政策、下有對策,各取所需,有利的就辦,沒利的就拖”。

    現(xiàn)實中,大量的增加交易成本、容易滋生腐敗的行政審批仍然存在,審批制度改革仍需要深入進(jìn)行。比如,作為全國政協(xié)委員的許家印在“兩會”上就表示,總理提到建立權(quán)力清單制度,清單之外的,一律不得實施審批,房地產(chǎn)行業(yè)的確有很多多余的審批,而且有一些是雁過拔毛的。他提議,住建部進(jìn)行規(guī)范統(tǒng)一和全面清理,哪些是該審批的,哪些是多余的審批。有意思的是,當(dāng)許家印“吐槽”的時候,住建部副部長仇保興也在審議現(xiàn)場,但沒有回應(yīng)。

    在前述廉政工作會議上,李克強(qiáng)提出,取消下放審批事項,不僅要看數(shù)量,還要重質(zhì)量,要把那些含金量高的、管用的,真正能夠激發(fā)市場活力的直接放給市場、放給企業(yè)。對那些反映多、意見大、又不利于激發(fā)市場活力的,還是要繼續(xù)取消下放。在《政府工作報告》中,他提出了2014年的目標(biāo),再取消和下放行政審批事項200項以上。如果順利完成,李克強(qiáng)在2013年的承諾就得到了實現(xiàn)。

    簡政放權(quán)面臨的另一個重要問題是,如果真的簡了政后,即使控制住總量,但財政供養(yǎng)人員的存量仍是龐大的,人怎么辦?雖然在某些部門和地區(qū)的公務(wù)人員人手緊張,但一個普遍性的現(xiàn)實是,許多地方公務(wù)人員人浮于事。精簡職能但不主動減人,不僅財政負(fù)擔(dān)持續(xù)加大,大量的政府雇員繼續(xù)存在,必然會自動增添或需要或不需要的各種政府職能,容易陷入長久以來中國控制裁減公務(wù)員和政府職能的膨脹-精簡-再膨脹-再精簡循環(huán)中。

    因此,中央政府對改革路徑的選擇是比較務(wù)實的,就是從編制、審批、財政等源頭上把政府的活動管住,倒逼政府內(nèi)部積極變化的發(fā)生。當(dāng)然,也只有從源頭上管住,“財政供養(yǎng)人員只減不增”這樣自動化解公務(wù)人員過多問題的“突圍”辦法,才不會在實踐中落空。

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