淺析我國地方債務(wù)風險點、成因及化解對策

張新

摘 要：當前，我國地方債務(wù)出現(xiàn)了規(guī)模大、增速快的現(xiàn)象，在銀行貸款、BT、發(fā)行債券等主要資金來源及償還能力方面存在一系列問題。本文試從地方政府財權(quán)事權(quán)、制度方面約束、政績考核機制等三方面成因進行分析，并根據(jù)成因相應的提出控制和化解地方債務(wù)風險的解決對策。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；債務(wù)風險；政績考核機制；財稅體制；政府發(fā)債合法化

1 地方債務(wù)風險點剖析

在規(guī)模上，截至2013年6月，地方債已經(jīng)達到17.9萬億元，相對于兩年前的規(guī)模增長了70%。同時，2013年上半年，中國GDP增長了7.6%，全國公共財政收入增幅了7.5%。通過以上數(shù)據(jù)分析，地方債務(wù)呈現(xiàn)出"規(guī)模大、增速快"的特點。地方債在GDP的比重有擴大之勢，增速遠高于經(jīng)濟和財政收入增速，且其加速增長勢頭并沒有得到有效控制潛藏著很大的風險。

從資金用途上，地方債務(wù)主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性支出。在政府負有償還責任的債務(wù)十萬多億元中，用于市政、住房、文衛(wèi)、水利等基礎(chǔ)性建設(shè)、公益性項目的支出為八萬八千多億元，所占比例近九成。針對地方債務(wù)眾多資金流向，應當分門別類，重點關(guān)注存在重大風險點的項目。例如，對于中長期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，地方債存在顯著的期限錯配，存在投資回報率與債務(wù)成本的問題，進行管控時應當重點關(guān)注。

地方政府性債務(wù)目前主要償還方式是土地出讓收入償還。下面用數(shù)據(jù)說明，截至2012年底，11個省及相關(guān)市縣政府債務(wù)余額中承諾以土地出讓收入償還的金額達到34865億元，占該三級政府總的債務(wù)余額比重的 37.23%。地方債務(wù)存在對土地出讓收入的依賴程度較高的現(xiàn)象，而土地出讓收入也是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來源，土地出讓收入真正用于償還債務(wù)也是捉襟見肘。綜上，地方政府償還能力也是不容樂觀，確實存在到期無法償還的風險隱患。

2 地方債務(wù)風險成因探究

（1）地方政府財權(quán)事權(quán)不相匹配

地方債務(wù)問題一個至關(guān)重要的成因在于1994年的分稅制改革，在財權(quán)上，中央政府的財權(quán)更為集中而地方政府的財權(quán)相對減少；在事權(quán)上，中央政府的事權(quán)相對下降，則地方政府的不斷加大。具體來說，在財權(quán)上，中央政府擁有稅收立法權(quán)，劃歸中央的稅種稅源廣、易征收，地方政府保留的只是一些稅源相對狹窄、不易征收的小稅種。同時，在事權(quán)上，中央政府負責國防、研究開發(fā)等預算性質(zhì)的開支，而地方政府則負責提供科教文衛(wèi)當中一系列純粹的公共服務(wù)支出。綜上分析，分稅制體制下地方政府龐大的事權(quán)與有限財權(quán)之間的矛盾使得財政支出增長速度大大超過收入增長速度，支撐經(jīng)濟運行的財力匱乏，而當前我國中央的轉(zhuǎn)移支付體系并未充分建立，地方政府在面對財政資金缺口時，被迫通過舉債來尋找資金來源，進而引入了諸多地方債務(wù)風險。

（2）缺乏制度約束地方政府債務(wù)

缺乏制度約束力是加劇地方政府債務(wù)的快速發(fā)展的根本原因。在政府主導的發(fā)展經(jīng)濟模式下，債務(wù)資金的籌集缺乏計劃性、統(tǒng)一性和規(guī)范性，舉債主體多頭，責、權(quán)、利不統(tǒng)一。而相關(guān)監(jiān)管部門對地方政府籌措資金沒有實施有效監(jiān)督。例如：無法做到準確計量、債務(wù)監(jiān)管數(shù)據(jù)不透明、缺少債務(wù)風險預警與控制機制。分析得出，缺乏制度約束地方政府債務(wù)加劇地方政府債務(wù)的快速膨脹，增加了債務(wù)危機爆發(fā)的可能性。

（3）不完善的官員考核機制

目前，在我國將GDP的增長率作為考核地方領(lǐng)導干部政績的關(guān)鍵型指標的前提下，某些地方領(lǐng)導干部為追求其政績而進行不計成本地盲目投資，但畢竟地方財政資金來源有限，只能通過舉借債務(wù)來彌補籌集建設(shè)上的資金缺口。與之形成鮮明對比的是，效益評價、債務(wù)考核無人問津。地方政府在片面追求GDP數(shù)字上的激增過程中，不關(guān)注數(shù)字增長的背后資金使用質(zhì)量和效率問題，這無疑進一步增加了地方債務(wù)的潛在風險。

3 地方債務(wù)風險解決對策

（1）促使地方政府擁有更多的財權(quán)

首先，應當明確各地方政府的事權(quán)與財權(quán)，確保地方政府提供公共服務(wù)的持續(xù)性與穩(wěn)定性，進而從資金支出方面緩解地方政府資金困難。其次，逐步推進地方自主稅源建設(shè)，拓寬地方政府在與地方民生、地方特性相關(guān)稅種方面的管理權(quán)限并同時提高其分攤比例，隨同國家的宏觀經(jīng)濟政策探尋營改增、房產(chǎn)稅、資源稅等稅制改革中可以增加地方財政的空間，進而從資金來源方面緩解地方政府資金困難。

（2）完善地方政府債務(wù)制度

通過市場調(diào)節(jié)增加地方債務(wù)融資方面的透明度，以更加充分反映可能發(fā)生的違約風險，改變償還期限避免債務(wù)償還集中化，通過拓寬籌資渠道，避免風險過度集中于銀行。同時，通過市場化的權(quán)威評級機構(gòu)對地方政府的債信進行評級，使政府性債務(wù)風險顯性化。進一步地，加強有關(guān)信用評級規(guī)范化的法律法規(guī)，拓寬信息披露的途徑，落實其獨立性和公正性。

（3）完善官員考核機制

以GDP的增長率作為衡量地方干部政績考核指標的方式應當?shù)玫竭M一步弱化，地方官員的考核應隨經(jīng)濟發(fā)展情況適當調(diào)整，把效益評價、債務(wù)考核的指標納入考核指標體系之中，使得考核指標同經(jīng)濟增長、財政增長之間的關(guān)系更趨于合理化。對于債務(wù)率較高的地區(qū)，可以通過指標的導向作用加以調(diào)節(jié)。結(jié)合地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展水平、債務(wù)償還能力等因素，出臺明確的負債比率和債務(wù)償還指標，結(jié)合具體情況，給予具體的達標期限，并輔助獎懲制度，使得其債務(wù)規(guī)模逐漸縮小。

參考文獻：

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