全面提升依法行政水平研究

中共石家莊市委黨校課題組

近年來，石家莊市實施優(yōu)化發(fā)展環(huán)境戰(zhàn)略，在提高行政效能方面多措并舉，取得了長足進(jìn)步，公務(wù)員依法行政的意識和能力普遍提高，行政審批制度改革進(jìn)一步推進(jìn)，行政效能大幅度提升。近期課題組深入到石家莊市法制辦、贊皇縣、元氏縣等部門調(diào)研，與行政執(zhí)法部門同志進(jìn)行了廣泛座談。本文總結(jié)梳理了該市近年來依法行政制度建設(shè)的探索與實踐，針對當(dāng)前面臨的突出問題提出相關(guān)對策。

一、石家莊市依法行政制度建設(shè)的探索與實踐

（一）建立了領(lǐng)導(dǎo)學(xué)法和執(zhí)法人員培訓(xùn)制度。一是建立了領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度。市政府領(lǐng)導(dǎo)在政府常務(wù)會前集中統(tǒng)一學(xué)習(xí)政策和法律法規(guī)；不定期邀請法律專家學(xué)者為領(lǐng)導(dǎo)干部講授依法行政知識專題講座。二是市法制辦定期對全市執(zhí)法人員進(jìn)行行政執(zhí)法專項培訓(xùn)。如，2013年市法制辦以行政執(zhí)法資格年檢為契機(jī)，組織了對市直各部門8663名行政執(zhí)法人員的法律知識考試。

（二）實施了依法行政評議考核制度。2004年8月14日發(fā)布實施了《石家莊市行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政評議考核實施辦法》，明確了評議考核的范圍及原則，評議考核的內(nèi)容和計分標(biāo)準(zhǔn)，評議考核的方法及程序。每年度確定具體時間進(jìn)行考核評議，由市政府對考核前10名的優(yōu)秀單位給予精神和物質(zhì)獎勵，對后5名的單位給予通報批評。

（三）實施了重大處罰備案等剛性制度。根據(jù)《行政處罰法》和《河北省行政執(zhí)法和行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定》，2009年9月出臺《石家莊市重大行政處罰備案規(guī)定（試行）》，明確了重大行政處罰的范圍、備案的機(jī)關(guān)、程序，進(jìn)一步加強(qiáng)了重大行政處罰備案制度的落實。目前，該市已建立相對集中處罰權(quán)、行政處罰自由裁量權(quán)、重大行政處罰備案、嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法責(zé)任制；建立了進(jìn)入企業(yè)檢查（評比）的審核備案、“首違不罰”、“說理式執(zhí)法”等鋼性制度。

（四）加強(qiáng)了行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。如該市細(xì)化了自由裁量權(quán)，壓縮了實體法的“彈性空間”。組織執(zhí)法部門，特別是重點領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位和基層站所，進(jìn)一步梳理執(zhí)法依據(jù)、規(guī)范執(zhí)法程序、細(xì)化處罰標(biāo)準(zhǔn)。2013年進(jìn)一步落實自由裁量基準(zhǔn)制度，印發(fā)了《關(guān)于健全和完善行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度的通知》，各執(zhí)法部門結(jié)合執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，修訂完善了本部門自由裁量基準(zhǔn)制度的有關(guān)內(nèi)容。

（五）推進(jìn)了行政決策民主化建設(shè)。一是針對重大決策、重大行政行為和涉及相對人重大利益的立法行為，采取集體研究方式和主動聽取社會公眾和法制機(jī)構(gòu)意見建議，體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)集體依法辦事和依法決策理念。二是重視發(fā)揮法律顧問的作用并日益規(guī)范化。據(jù)調(diào)查，市公安局、市規(guī)劃局、農(nóng)業(yè)局、房管局、辛集市、鹿泉市、藁城市等單位規(guī)定，在開展各項涉及公眾利益的工作之前都必須充分征求法律顧問的意見和建議。

（六）完善了行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。一是市政府印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督檢查提高執(zhí)法水平的八項措施》，由市監(jiān)察局、市法制辦牽頭，成立了“行政執(zhí)法監(jiān)督檢查辦公室”，進(jìn)一步完善了執(zhí)法資格管理、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、執(zhí)法全程錄像、執(zhí)法評議考核和執(zhí)法責(zé)任追究等制度規(guī)范。二是借助信息化手段，依托市政府電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立了覆蓋市政府各執(zhí)法部門和所有行政執(zhí)法人員的行政執(zhí)法監(jiān)督信息平臺。三是認(rèn)真組織開展案卷評查工作。由市法制辦牽頭，組織對全市已辦結(jié)的一般程序的行政處罰案卷進(jìn)行了抽查，對行政處罰中法律適用不當(dāng)、處罰程序不完善和文書制作不規(guī)范等問題進(jìn)行了通報。

二、石家莊市依法行政制度建設(shè)面臨的主要問題

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政意識尚需加強(qiáng)。據(jù)調(diào)查，目前該市一些領(lǐng)導(dǎo)干部抓日常中心工作時，較多地注重業(yè)務(wù)性工作和職能范圍內(nèi)的工作，未真正將政府依法行政工作列為長期的基礎(chǔ)性工作來抓。一些部門正是由于領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識欠缺，行政執(zhí)法出了問題。如干涉具體的行政執(zhí)法行為、集體決策意識薄弱、集體研究機(jī)制落實不好、學(xué)法走形式，并且對行政執(zhí)法工作的重視程度不夠。個別地區(qū)和部門尚沒有把行政執(zhí)法工作作為推進(jìn)依法行政的核心和關(guān)鍵來抓，認(rèn)識不高、思路不清、措施不力、效果不好的情況還在一定范圍內(nèi)存在。

（二）基層執(zhí)法人員法律素質(zhì)有待提高。從該市行政評議考核結(jié)果看，有很大一部分問題是由于基層執(zhí)法人員法律素質(zhì)不高、法制觀念不強(qiáng)所致。舊的執(zhí)法觀念的影響仍然存在，“權(quán)大于法”和“人情執(zhí)法”仍然有市場，不作為、慢作為和亂作為，吃拿卡要報現(xiàn)象仍然存在。一些單位在管理基層執(zhí)法人員上沒有形成良性的機(jī)制制度，偏松偏軟，對于執(zhí)法過程中存在的問題不敢較真，影響了政府形象。

（三）基層行政執(zhí)法行為尚需規(guī)范。一是個別部門不具備行政主體資格。如對“治超”的處罰主體是交通局，但一些地方對“治超”的處罰以運管站的名義實施。二是一些案卷不規(guī)范。作出行政處罰的依據(jù)必須是現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章；法律、法規(guī)、規(guī)章的名稱應(yīng)使用全稱，并準(zhǔn)確引用到條、款、項、目；行政處罰的種類和幅度要符合法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。在該市法制辦執(zhí)法監(jiān)督中一些案卷沒有體現(xiàn)或不符合法律法規(guī)規(guī)定。還有一些機(jī)關(guān)對否定性行政許可行為不予立卷，導(dǎo)致行政許可申請人在主張權(quán)利救濟(jì)時，直接面臨舉證不能的風(fēng)險，嚴(yán)重侵害了行政許可申請人的合法權(quán)益。三是違反法定程序的現(xiàn)象還在一定程度上存在。行政許可公示內(nèi)容要件缺失；對“一站式”提供行政許可服務(wù)的法定義務(wù)履行不力，名不副實；聽證程序大部分缺失等等，這些執(zhí)行不規(guī)范問題，在一些單位存在較多。

（四）基層法制機(jī)構(gòu)及隊伍建設(shè)有待加強(qiáng)。一些基層法制機(jī)構(gòu)建設(shè)突出問題是力量薄弱，特別是一些縣（市）區(qū)的法制機(jī)構(gòu)在編制和人員設(shè)置上依然沒有得到根本解決。一些執(zhí)法部門和個別縣（市）區(qū)，多年來一直沒有配備法制工作機(jī)構(gòu)，有的地方法制部門法制工作人員不足，導(dǎo)致其身兼數(shù)職、疲于應(yīng)付日常工作，無法正常開展法制工作。有的地方法制部門經(jīng)費短缺，職責(zé)不明確，一些相應(yīng)的權(quán)力沒有賦予政府法制部門。

三、推進(jìn)石家莊市依法行政制度建設(shè)的幾點對策

（一）完善基層領(lǐng)導(dǎo)學(xué)法制度，提升依法行政領(lǐng)導(dǎo)能力。領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法不僅僅是了解和掌握法律的內(nèi)容，更重要的是要樹立依法治國、依法行政、執(zhí)政為民的觀念，并把這種觀念貫徹到基層工作的所有方面。針對基層違法行政問題突出現(xiàn)象當(dāng)前重點，一是各縣（市）、區(qū)法制辦要爭取領(lǐng)導(dǎo)的支持，積極謀劃組織好各縣（市）、區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)干部各法律專題的學(xué)習(xí)。二是市法制辦要督導(dǎo)縣（市）、區(qū)政府開展法律專題講座，把領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法情況作為年度依法行政考核的重點內(nèi)容，推動領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法。

（二）堅持集中培訓(xùn)制度化，提高行政執(zhí)法培訓(xùn)實效。該市一些單位和人員對行政執(zhí)法培訓(xùn)尚存在模糊認(rèn)識，培訓(xùn)中出現(xiàn)了考試走形式等一些錯誤的做法。政府法制部門要明確培訓(xùn)的性質(zhì)。行政執(zhí)法培訓(xùn)是一項法定培訓(xùn)，也是一項資格培訓(xùn)，這在國務(wù)院制定出臺的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》中有明確規(guī)定。因此，行政執(zhí)法培訓(xùn)必須依法依規(guī)開展。政府法制部門要加強(qiáng)培訓(xùn)管理，確保培訓(xùn)質(zhì)量。在培訓(xùn)組織、培訓(xùn)教材、培訓(xùn)師資、培訓(xùn)考試、培訓(xùn)時間等方面，要嚴(yán)格遵守各項規(guī)定，確保培訓(xùn)工作取得應(yīng)有效果。

（三）強(qiáng)化機(jī)構(gòu)及人員配置，完善法制機(jī)構(gòu)組織建設(shè)。一是盡快健全縣級政府法制機(jī)構(gòu)。明確縣級政府法制機(jī)構(gòu)的職能定位、規(guī)格及職能范圍，科學(xué)設(shè)置其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。二是對從事政府法制工作的人員實行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，可以借鑒我國司法考試的成功做法，明確規(guī)定對從事政府法制工作的人員必須取得《法律職業(yè)資格證書》及具有大學(xué)法律專業(yè)本科以上學(xué)歷和一定的行政管理能力等。

（四）加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度，推動行政執(zhí)法規(guī)范化。一是是政府法制部門要更好發(fā)揮政府“參謀”、“助手”作用，展開經(jīng)常性行政執(zhí)法檢查，從縣（市）級政府實際出發(fā)，把行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制和行政給付等當(dāng)前社會關(guān)注的熱點和焦點問題作為執(zhí)法監(jiān)督重點，加大監(jiān)督力度。二是在完善監(jiān)督方式。明查與暗訪相結(jié)合、定期檢查與不定期抽查相結(jié)合、自查與互查相結(jié)合、現(xiàn)場檢查與調(diào)閱案卷相結(jié)合、檢查執(zhí)法主體與走訪管理相對人相結(jié)合、法制部門開展執(zhí)法檢查與有關(guān)部門聯(lián)合檢查相結(jié)合。不僅要重視事后監(jiān)督，更要強(qiáng)化事前、事中監(jiān)督。

（五）加大過錯責(zé)任追究力度，完善執(zhí)法責(zé)任制。河北省及石家莊市在全國較早制訂和實施了行政執(zhí)法責(zé)任制，但監(jiān)督手段還比較單一。一要把依法行政考核工作列入對各級政府及其部門責(zé)任目標(biāo)考核范圍。可把考核結(jié)果作為評定各級政府及其部門領(lǐng)導(dǎo)干部政績的重要依據(jù)，以提高各級領(lǐng)導(dǎo)對法制工作的重視。二是對在違法行政中負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部要根據(jù)《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》和《公務(wù)員法》給予問責(zé)和處分。三是對普通執(zhí)法人員的違法行政行為加大查處力度，堅決做到那有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法需擔(dān)責(zé)、侵權(quán)要賠償。

（六）提高規(guī)范性文件質(zhì)量，推進(jìn)依法行政法制建設(shè)。一要對目前全市的一些文件及時進(jìn)行梳理，提高立法水平，及時淘汰不符合上位法要求的規(guī)范性文件。二是健全全市現(xiàn)有的各項行政法律制度，如，修改和完善行政執(zhí)法責(zé)任制、自由裁量權(quán)制度、責(zé)任追究制度、依法行政評議考核制度、重大處罰案件備案制度、案卷評查制度等，并使上述制度的貫徹和落實成為日常執(zhí)法行為中的常態(tài)機(jī)制。

（該文為2013年度石家莊市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題，立項編號為ZH1307。課題負(fù)責(zé)人：孫晉康；成員：申玉蘭、郝文忠、劉麗敏、鄭穎、張杰英。作者單位：中共石家莊市委黨校）■