深化省直管縣體制改革:困境與破解*

摘要：在省直管縣體制改革進(jìn)程中，存在著財(cái)權(quán)與事權(quán)下放不一致、權(quán)限下放與責(zé)任擔(dān)當(dāng)不對(duì)稱、政府公共支出責(zé)任不明確、對(duì)縣級(jí)政府的監(jiān)督不到位、公務(wù)員行政能力不匹配等問(wèn)題，主要原因在于思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、利益需求不一致、制度體制不完善等三個(gè)方面。需要著眼于優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)有效的政府治理，從統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、優(yōu)化政府執(zhí)行、健全運(yùn)行機(jī)制等方面深化省直管縣體制改革。

關(guān)鍵詞：省直管縣體制改革；問(wèn)題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D035.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751(2014)07-0018-05

省直管縣體制改革是行政體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容。2010年，中央編辦確定安徽、河北、河南、湖北、江蘇、黑龍江、寧夏、云南等八省區(qū)30個(gè)縣（市）進(jìn)行省直管縣體制改革試點(diǎn)。黨的十八大報(bào)告將“優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革”作為深化行政體制改革的重點(diǎn)之一。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）對(duì)省直管縣體制改革作了重申。近年來(lái)，學(xué)者們分別從省直管縣體制改革的背景及意義、改革的可行性、推進(jìn)路徑、政府間權(quán)力分配等方面展開了有價(jià)值的研究，但是對(duì)深化改革的具體舉措?yún)s探討較少。本文在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，著重梳理和分析當(dāng)前省直管縣體制改革進(jìn)程中存在的主要問(wèn)題和原因，提出深化改革的對(duì)策和建議。

一、當(dāng)前省直管縣體制改革面臨的主要問(wèn)題

省直管縣體制改革，主要圍繞著擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限、改變行政隸屬關(guān)系、調(diào)整干部管理和垂直部門管理體制等方面展開。盡管取得了一些進(jìn)展，但仍然存在著亟待解決的問(wèn)題，突出表現(xiàn)在五個(gè)方面。

1.財(cái)權(quán)與事權(quán)下放不一致

在權(quán)力下放過(guò)程中，一些事權(quán)沒有真正落實(shí)到位，事放了但權(quán)沒放，個(gè)別下放的事權(quán)缺乏充足的資源保障和法律依據(jù)，試點(diǎn)縣（市）政府沒有足夠的財(cái)力和法律依據(jù)履行相關(guān)事權(quán)。財(cái)政體制改革與行政體制改革不同步，導(dǎo)致行政權(quán)力分配與財(cái)政資源分配不對(duì)稱，市縣兩級(jí)矛盾抬頭。①盡管省、市、縣三級(jí)政府間調(diào)整了財(cái)政管理權(quán)和部分干部管理權(quán)，但是，試點(diǎn)縣（市）政府與原來(lái)所屬的地級(jí)市政府之間仍然有千絲萬(wàn)縷的工作聯(lián)系和人員聯(lián)絡(luò)，如維穩(wěn)、計(jì)劃生育等一些考核指標(biāo)還是以市為單位下達(dá)。地級(jí)市政府需要履行部分管理協(xié)調(diào)職能，但是卻面臨著管事與管人相脫節(jié)的尷尬境地。

2.權(quán)限下放與責(zé)任擔(dān)當(dāng)不對(duì)稱

按照權(quán)責(zé)一致的要求，試點(diǎn)縣（市）政府必須承擔(dān)與其管理權(quán)限相應(yīng)的責(zé)任。但是目前“放權(quán)力度大、責(zé)任不匹配”的現(xiàn)象比較普遍?，F(xiàn)有的制度規(guī)定偏重于強(qiáng)調(diào)權(quán)限下放的類別和數(shù)目，卻缺乏與之相對(duì)稱的責(zé)任約束。在改革實(shí)踐中，試點(diǎn)縣（市）政府在執(zhí)行中央和省級(jí)政府相關(guān)改革政策過(guò)程中，積極向上級(jí)政府呼吁和爭(zhēng)取管理權(quán)限下放、充分發(fā)揮自主權(quán)和自主性的行為居多，而作為改革先行先試者，對(duì)需要承擔(dān)的政治、經(jīng)濟(jì)、行政以及法律等方面的責(zé)任認(rèn)知不全面，責(zé)任擔(dān)當(dāng)不足。

3.政府公共支出責(zé)任不明確

省直管縣體制改革賦予試點(diǎn)縣（市）政府較大的自主權(quán)，在現(xiàn)有的政績(jī)考核指標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，大多數(shù)縣級(jí)政府傾向于加大基本建設(shè)等生產(chǎn)性公共服務(wù)的投入，而科技、教育、衛(wèi)生和社保等服務(wù)性公共服務(wù)并沒有得到應(yīng)有重視和相應(yīng)改善。②同時(shí)，居高不下的行政成本又?jǐn)D占了有限的公共服務(wù)支出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年某試點(diǎn)縣政府一般公共服務(wù)支出占公共財(cái)政總支出的比重高達(dá)20.97%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于所在省份的平均水平，也超出該縣教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生支出所占的比重。可見，與重要民生領(lǐng)域的公共支出相比，保障機(jī)關(guān)事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)、支持其履行職能等占用的公共財(cái)政資源還是相當(dāng)多的。這就說(shuō)明，在省直管縣體制改革過(guò)程中，試點(diǎn)縣（市）政府的公共支出責(zé)任不明確，更重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，相對(duì)忽視與改善公民生存和發(fā)展條件密切相關(guān)的公共服務(wù)投入。

4.對(duì)縣級(jí)政府的監(jiān)督不到位

省直管縣體制改革在權(quán)力下放和權(quán)力監(jiān)督方面沒有實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的平衡，權(quán)力下放的力度和幅度大于監(jiān)督的延伸性和有效性。一方面，省直管縣體制改革解除了原有的地級(jí)市對(duì)試點(diǎn)縣（市）政府的行政指導(dǎo)和監(jiān)督，由于管理幅度的擴(kuò)大和地區(qū)之間的差異，省級(jí)政府面臨著巨大的行政指導(dǎo)和監(jiān)督的壓力。盡管現(xiàn)代交通和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)可以提供工具性的便利條件，但是省級(jí)政府掌握的監(jiān)督信息很不全面，很難實(shí)現(xiàn)對(duì)試點(diǎn)縣（市）政府的有效指導(dǎo)和監(jiān)督。另一方面，盡管一部分指導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)仍然由地級(jí)市政府履行，但是由于財(cái)權(quán)、事權(quán)和干部管理權(quán)限的調(diào)整，地級(jí)市政府對(duì)試點(diǎn)縣（市）政府的指導(dǎo)和監(jiān)督形同虛設(shè)，缺乏有力的指導(dǎo)和監(jiān)督手段，導(dǎo)致監(jiān)督的空洞化和低效能。上級(jí)政府指導(dǎo)和監(jiān)督的相對(duì)弱化、真空狀態(tài)和無(wú)序格局極易誘發(fā)部分試點(diǎn)縣（市）政府的短期化行為和執(zhí)行失范行為。

5.公務(wù)員行政能力不匹配

省直管縣體制改革對(duì)省、市、縣政府的職責(zé)進(jìn)行重新劃分和調(diào)整，相應(yīng)地對(duì)政府公務(wù)員的行政能力提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。而目前公務(wù)員行政能力卻面臨著不適應(yīng)改革形勢(shì)和要求的問(wèn)題，突出表現(xiàn)為：行政能力不能很好地適應(yīng)日益繁雜的行政任務(wù)，公共精神、責(zé)任意識(shí)、服務(wù)理念不足，缺乏工作的責(zé)任感和使命感，特別是創(chuàng)造性地執(zhí)行改革方案的開拓意識(shí)和克難攻堅(jiān)精神不夠。由于管理幅度擴(kuò)大、行政指導(dǎo)和監(jiān)管等管理工作量增加，部分省級(jí)政府公務(wù)員出現(xiàn)了政策理解、把握和執(zhí)行方面的能力不足，行政指導(dǎo)和協(xié)調(diào)等方面的本領(lǐng)恐慌。有些試點(diǎn)縣（市）政府公務(wù)員簡(jiǎn)單地認(rèn)為省直管后地位更加重要，卻忽視提升自身行政能力，缺乏必要的能力培訓(xùn)。個(gè)別試點(diǎn)縣（市）政府公務(wù)員在局部利益的驅(qū)動(dòng)下，甚至借改革之名濫用職權(quán)、違背職責(zé)，不能規(guī)范行使上級(jí)政府下放的權(quán)力，存在權(quán)力部門化、部門利益化、利益合法化的現(xiàn)象。

二、當(dāng)前省直管縣體制改革存在問(wèn)題的原因分析

造成省直管縣體制改革實(shí)踐中存在問(wèn)題的原因是多方面的，既有主觀因素，也有客觀因素，主要可以歸納為思想認(rèn)識(shí)、利益需求和制度體制三個(gè)方面。

1.思想認(rèn)識(shí)方面原因

在省直管縣體制改革進(jìn)程中，不同層級(jí)的政府和行政官員思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，改革共識(shí)不足。一般認(rèn)為，選擇縣級(jí)而非更高層級(jí)作為行政層級(jí)改革的突破口，是因?yàn)榭h級(jí)沖擊較小，有利于避免高層意見分歧，容易形成改革共識(shí)。③但是，從試點(diǎn)縣（市）改革進(jìn)展情況來(lái)看，并沒有形成預(yù)期的改革共識(shí)。中央政府和高層力推改革，明確部署了改革進(jìn)程；省級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)大力支持和鼓勵(lì)省直管縣改革，而省級(jí)職能部門出于管理幅度增加、管理業(yè)務(wù)增多和管理能力不足等方面的考慮，擔(dān)憂可能出現(xiàn)的管理失靈和管理不到位的問(wèn)題；地級(jí)市政府作為利益流出方，對(duì)省直管縣體制改革回避的多，回應(yīng)的少，被動(dòng)響應(yīng)的多，主動(dòng)承擔(dān)的少；縣（市）政府則積極支持省直管縣體制改革，以獲取更大的發(fā)展空間和創(chuàng)造更多的發(fā)展條件。但是，由于干部管理體制的變化和調(diào)整，試點(diǎn)縣（市）的行政官員原來(lái)可以在地級(jí)市范圍內(nèi)交流和提拔，而實(shí)行省直管之后，干部調(diào)整的范圍反而相對(duì)縮小了，他們普遍對(duì)個(gè)人職務(wù)的升遷存有擔(dān)心和困惑。加之省直管縣體制改革難度大、牽涉面廣、利益主體多，一些政府官員患上了“改革疲勞癥”，改革的擔(dān)當(dāng)精神、犧牲精神、主動(dòng)性和道義感不足，容易在改革困難面前望而生畏、縮手縮腳，更不愿為改革承擔(dān)責(zé)任和代價(jià)。

2.利益需求方面原因

在省直管縣體制改革進(jìn)程中，各級(jí)政府的利益需求不一致，特別是試點(diǎn)縣（市）政府的特殊利益需求對(duì)改革進(jìn)程和實(shí)效的影響最為明顯，主要表現(xiàn)在三個(gè)層面。

一是較大的管理權(quán)和自主權(quán)使試點(diǎn)縣（市）政府具有以權(quán)力謀取利益的內(nèi)在沖動(dòng)。在我國(guó)市場(chǎng)化的改革進(jìn)程中，地方政府管理事務(wù)、發(fā)展創(chuàng)新等方面的權(quán)限不斷擴(kuò)大，逐漸成為有特殊利益結(jié)構(gòu)和行為偏好的主體。在行使地方自主權(quán)的過(guò)程中，地方政府常常會(huì)經(jīng)意或不經(jīng)意地超越這些權(quán)限，自主地獲取中央政府并沒有賦予的權(quán)限，不但可以根據(jù)自身的行為偏好選擇性地執(zhí)行中央政府的政策和制度規(guī)定，而且還能基于對(duì)自身利益的考量，分配社會(huì)公共資源。④如果試點(diǎn)縣（市）政府將可以自主支配的財(cái)政資源有效地分配在縣域發(fā)展和民生領(lǐng)域，就可以更好地結(jié)合本地的實(shí)際情況，逐步提高公共服務(wù)能力和治理水平。但假如為了謀取更多的部門或個(gè)人私利，則可能產(chǎn)生濫用、挪用財(cái)政資源的現(xiàn)象。可見，大規(guī)模、大力度的權(quán)力下放會(huì)放大政府權(quán)力與自身利益的緊密聯(lián)系，導(dǎo)致縣級(jí)政府在行政審批、行政收費(fèi)、行政處罰、招標(biāo)采購(gòu)、土地補(bǔ)償?shù)裙芾硇袨橹?，可能出現(xiàn)以公共權(quán)力謀取私利的情況。

二是權(quán)限下放改變了試點(diǎn)縣（市）政府職能部門之間原有的利益格局。在我國(guó)現(xiàn)行的縱向政府職能配置結(jié)構(gòu)中，下放給試點(diǎn)縣（市）政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限會(huì)按照不同部門的職責(zé)范圍進(jìn)行對(duì)口轉(zhuǎn)接，在試點(diǎn)縣（市）政府部門職能轉(zhuǎn)變不到位的情況下，更容易出現(xiàn)職能部門之間的爭(zhēng)權(quán)奪利和推諉扯皮現(xiàn)象。

三是省直管縣體制改革給試點(diǎn)縣（市）政府公務(wù)員創(chuàng)設(shè)了“謀利”空間。試點(diǎn)縣（市）政府正職領(lǐng)導(dǎo)高配為副廳級(jí)，形成了正職與副處級(jí)副職之間更為懸殊的行政級(jí)別，進(jìn)一步加大了正職在縣域發(fā)展策略選擇、招商引資、人事任免、行政工作部署等一系列工作中的話語(yǔ)權(quán)和決定權(quán)，也為正職以職位權(quán)力謀取個(gè)人私利提供了溫床。副職則可能為了引起正職和省管部門的重視，讓自己的職務(wù)升遷駛?cè)肟旖萃ǖ?，利用分管工作之便，?chuàng)造更多、更大的政績(jī)工程和面子工程。

3.制度體制方面原因

制度體制因素對(duì)省直管縣改革的影響和制約具體體現(xiàn)為三個(gè)方面。

一是省直管縣體制改革難以逾越地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)配置的體制性障礙。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)地方政府間的事權(quán)配置一直缺乏明確的法律規(guī)范和制度規(guī)定，制度創(chuàng)新和制度供給明顯不足。憲法和法律只是籠統(tǒng)地規(guī)定了省、市、縣三級(jí)政府的工作職責(zé)范圍，而沒有明確劃分各級(jí)地方政府職責(zé)權(quán)限，這就造成了事權(quán)配置的模糊性和變動(dòng)的任意性。省直管縣體制改革主要以政府文件的形式調(diào)整省、市、縣三級(jí)政府事權(quán)配置，盡管可能在短期內(nèi)推行力度較大，但是并沒有從根本上觸動(dòng)和改變政府間事權(quán)配置的方式和結(jié)構(gòu)，而且更多受制于事權(quán)下放力度和范圍、官員任期調(diào)整、主要領(lǐng)導(dǎo)重視程度等人為因素，反而影響省直管縣體制改革向縱深推進(jìn)。在財(cái)權(quán)調(diào)整方面，省直管縣體制改革只是通過(guò)提高轉(zhuǎn)移支付力度和效率適度增強(qiáng)了縣級(jí)政府的財(cái)力狀況，卻無(wú)法從根本上解決基于稅種劃分的地方收入自主權(quán)問(wèn)題。

二是組織機(jī)構(gòu)改革和運(yùn)作管理改革失衡導(dǎo)致制度體系不完善。新形勢(shì)下深化行政改革的一個(gè)重大議題是，如何實(shí)現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)改革與運(yùn)作管理改革雙管齊下、合理平衡。⑤但是，在省直管縣體制改革中，調(diào)整政府間行政隸屬關(guān)系和管理權(quán)限的組織機(jī)構(gòu)改革備受重視，而如何實(shí)現(xiàn)事權(quán)下放與承接的有效銜接、如何提高組織績(jī)效、改進(jìn)地方政府履職方式等運(yùn)作管理制度和機(jī)制的設(shè)計(jì)卻沒有得到應(yīng)有的關(guān)注。這就造成改革的宏觀部署與具體制度設(shè)計(jì)不配套?？h級(jí)政府的改革探索停留在行政層級(jí)、隸屬關(guān)系改革層面，無(wú)法在有效的制度規(guī)范、指導(dǎo)和約束下全面展開。

三是單中心、單一回路轉(zhuǎn)換機(jī)制造成改革動(dòng)力不足。⑥省直管縣體制改革的目標(biāo)和部署由中央政府逐級(jí)明確和下達(dá)，目前改革的實(shí)踐探索仍然是以政府層級(jí)改革為中心，相對(duì)封閉于縱向的政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部，缺乏政府與外部主體間的職能調(diào)整和權(quán)力重新配置的有效整合。試點(diǎn)縣（市）政府的改革成效主要是向上級(jí)政府匯報(bào)、對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，相對(duì)缺乏回應(yīng)公民需求、對(duì)公民負(fù)責(zé)和對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)有效結(jié)合的激勵(lì)機(jī)制和考核機(jī)制。在現(xiàn)有的“以行政逐級(jí)發(fā)包和政治錦標(biāo)賽”為特征的地方政府行政體制中⑦，更容易造成有些地方政府和行政官員過(guò)于計(jì)較個(gè)人得失和局部利益，缺乏改革的擔(dān)當(dāng)精神、責(zé)任意識(shí)和創(chuàng)新動(dòng)力。

三、深化省直管縣體制改革的思路對(duì)策

深化省直管縣體制改革，必須服從和服務(wù)于“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個(gè)總目標(biāo)，從全面深化改革的需要出發(fā)，著眼于優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，以更大的勇氣、智慧和共識(shí)，破解改革難題，渡過(guò)“深水區(qū)”。

1.統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)

應(yīng)從三個(gè)層面統(tǒng)一地方政府和行政官員的思想認(rèn)識(shí)。

一是在政治層面上，堅(jiān)持“以民為本、執(zhí)政為民”。試點(diǎn)縣（市）政府應(yīng)當(dāng)加大地方公共服務(wù)投入。在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)保證縣域內(nèi)公民的各項(xiàng)合法權(quán)益，更加注重民意，保障公民實(shí)現(xiàn)有序的和有效的參與，逐步提高決策的科學(xué)化、民主化水平，使決策更加體現(xiàn)民意、切合縣情。

二是在管理層面上，提升治理能力。試點(diǎn)縣（市）政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)更多的責(zé)任，提高公共服務(wù)水平，提高政府機(jī)關(guān)效能，提升政府治理能力，實(shí)現(xiàn)從權(quán)力本位向權(quán)利本位轉(zhuǎn)變，從政府單中心治理向多中心治理轉(zhuǎn)變。

三是在倫理層面上，勇于擔(dān)當(dāng)責(zé)任。試點(diǎn)縣（市）政府和公務(wù)員需要調(diào)整和優(yōu)化責(zé)任認(rèn)知結(jié)構(gòu)，改變責(zé)任認(rèn)知的碎片化現(xiàn)象，全面、客觀地認(rèn)識(shí)應(yīng)承擔(dān)的主要責(zé)任。

2.協(xié)調(diào)利益關(guān)系

協(xié)調(diào)省、市、縣三級(jí)政府的利益關(guān)系是深化省直管縣體制改革的必由之路，為此，要做好五個(gè)方面的工作。

一是轉(zhuǎn)變職能。省、市、縣三級(jí)政府都應(yīng)當(dāng)以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，突出管理和服?wù)職能，加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，把不該由政府管理的事項(xiàng)真正轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，全面正確履行政府職能，實(shí)現(xiàn)有效的政府治理。

二是明確定位。在省直管縣體制改革進(jìn)程中，省、市、縣三級(jí)政府應(yīng)當(dāng)明確自身定位、各司其職。省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在中央改革精神和宏觀部署的指導(dǎo)下，承擔(dān)和履行制定本省改革規(guī)劃、敦促地級(jí)市政府及時(shí)放權(quán)到位、監(jiān)督縣級(jí)政府順利承接和正確履行職權(quán)等責(zé)任。地級(jí)市政府應(yīng)當(dāng)正確看待改革過(guò)程中的利益流出，在事權(quán)、財(cái)權(quán)和人事權(quán)的調(diào)整中重新定位，及時(shí)下放權(quán)限，打破傳統(tǒng)的行政隸屬觀念，與直管縣建立合作關(guān)系。試點(diǎn)縣（市）政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)政府政策，確保改革方向不偏離、改革措施不走樣，積極與省、市政府溝通和協(xié)調(diào)，順利承接下放的權(quán)限，發(fā)揮體制機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，在探索縣域治理方面有所創(chuàng)新。

三是市縣分治。在省直管縣體制改革進(jìn)程中，進(jìn)一步明確市縣分治的改革思路和設(shè)計(jì)，地級(jí)市作為城市型行政建制，主要負(fù)責(zé)本市的城區(qū)和郊區(qū)管理，縣作為廣域型的行政建制，主要管理農(nóng)村地區(qū)的事務(wù)，將市縣之間原有的行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槭聶?quán)明晰、地位平等的平行關(guān)系，在行政上統(tǒng)一由省直接管轄。⑧

四是劃分事權(quán)。合理劃分事權(quán)是協(xié)調(diào)省、市、縣三級(jí)政府利益關(guān)系的基礎(chǔ)，也是各級(jí)政府規(guī)范行政行為、配置公共財(cái)政資源的依據(jù)。要以業(yè)務(wù)同類、職責(zé)權(quán)相稱和受惠規(guī)模效益為原則，合理界定各級(jí)地方政府在行政體系中的地位和作用，盡可能對(duì)權(quán)限作出整體性的區(qū)分，使其擁有相對(duì)專門的管理領(lǐng)域和專屬的管理權(quán)力，改變目前的職權(quán)對(duì)等分配、總量分割的簡(jiǎn)單劃分方式，避免職責(zé)同構(gòu)問(wèn)題。⑨

五是完善制度。由于縣級(jí)政府的特殊利益需求對(duì)省直管縣體制改革進(jìn)程的影響比較明顯，中央和省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)出臺(tái)相關(guān)制度，既要正視、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)縣（市）政府正當(dāng)?shù)睦嫘枨?，更要引?dǎo)其正確處理改革中的利益關(guān)系，自覺維護(hù)和增進(jìn)公共利益，避免政府自利性的消極影響，限制政府自身的逐利化行為。要建立和完善定期審計(jì)的制度，規(guī)范財(cái)政資金的使用范圍和程序。要完善因公共利益需要的征地和拆遷等工作制度，嚴(yán)格相關(guān)工作規(guī)則和程序。要健全和完善環(huán)評(píng)制度，避免和防止破壞環(huán)境行為。要完善績(jī)效評(píng)價(jià)制度，進(jìn)一步突出和加強(qiáng)與民生相關(guān)的公共財(cái)政投入、改善民生的實(shí)際效果、政府治理能力和水平、公民對(duì)政府的滿意度等評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重。

3.優(yōu)化政府執(zhí)行

縣級(jí)政府的執(zhí)行力在很大程度上決定了省直管縣體制改革的成效和經(jīng)驗(yàn)的可推廣性，因此，優(yōu)化政府執(zhí)行行為是深化改革的重要途徑。

一要加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)。試點(diǎn)縣（市）政府應(yīng)當(dāng)充分利用省直管縣體制改革提供的有利條件，進(jìn)一步優(yōu)化人力資源結(jié)構(gòu)和部門人員配置。例如，可以在核定的人員編制總數(shù)內(nèi)，適當(dāng)增加市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)部門的人員編制，加強(qiáng)公安、司法、法院、檢察院等機(jī)構(gòu)的人員配備。在提高執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)的過(guò)程中，應(yīng)將執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中，整合執(zhí)法主體，推進(jìn)綜合執(zhí)法，理順城管執(zhí)法體制，提高城市綜合治理水平和能力。

二要將改革政策執(zhí)行“到位”。試點(diǎn)縣（市）政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)政府改革政策。在保證執(zhí)行到位的前提下，試點(diǎn)縣（市）政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合區(qū)域發(fā)展的實(shí)際，充分利用體制機(jī)制和先行先試的優(yōu)勢(shì)，在承接管理權(quán)限下放、公開政府權(quán)力清單以及加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管等方面積極探索、大膽創(chuàng)新。

三要完善獎(jiǎng)懲機(jī)制。一方面，當(dāng)試點(diǎn)縣（市）政府“有效執(zhí)行”上級(jí)政府政策，特別是創(chuàng)造性地執(zhí)行上級(jí)政策并取得良好效果后，應(yīng)得到相應(yīng)的物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)。另一方面，在執(zhí)行上級(jí)政府政策“失效”或“無(wú)效”后應(yīng)受到相應(yīng)懲罰，這樣可以有效懲戒、避免和減少“執(zhí)行后果可以忽略不計(jì)”的現(xiàn)象。因執(zhí)行行為不規(guī)范而造成不良影響和嚴(yán)重?fù)p失的試點(diǎn)縣（市）政府主要領(lǐng)導(dǎo)，除受行政處分之外，還應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)賠償。

4.健全運(yùn)行機(jī)制

運(yùn)行管理是深化省直管縣體制改革的重要內(nèi)容，應(yīng)著力加快三個(gè)方面的運(yùn)行機(jī)制建設(shè)。

一是信息共享機(jī)制。省直管縣體制改革既賦予縣級(jí)政府較大的自主權(quán)，也使原有的政府縱向信息流動(dòng)機(jī)制發(fā)生變化，這就必然引發(fā)各層級(jí)政府間信息互動(dòng)關(guān)系結(jié)構(gòu)的變化，對(duì)政府政務(wù)公開、信息整合等方面提出了新的要求。構(gòu)建信息共享機(jī)制不僅有利于推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，更有利于緩解不同治理主體由于信息不對(duì)稱而引發(fā)的不平等地位，使資源共享、合作治理成為可能。這種新的信息共享機(jī)制既包含不同層級(jí)的政府之間，也包含黨政部門、群團(tuán)組織間、政府與市場(chǎng)、社會(huì)等不同權(quán)力主體之間的信息共享。

二是協(xié)調(diào)機(jī)制。省直管縣體制改革在地方政府行政權(quán)力重新配置的過(guò)程中，必然要對(duì)省、市、縣三級(jí)政府的責(zé)任和利益關(guān)系進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。要根據(jù)地方政府責(zé)任、權(quán)力和利益關(guān)系變化的現(xiàn)實(shí)需求，構(gòu)建法治化的協(xié)調(diào)機(jī)制。以法律的形式規(guī)定和限定各級(jí)地方政府及其職能部門的責(zé)任、權(quán)力和利益界限及其沖突解決方式，明確省、市、縣三級(jí)地方政府享有權(quán)力、職責(zé)范圍、履職規(guī)則、責(zé)任分擔(dān)等，逐步實(shí)現(xiàn)政府間關(guān)系的制度化、規(guī)范化和科學(xué)化。

三是監(jiān)督機(jī)制。必須健全省直管縣體制改革進(jìn)程中的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)逐漸加大的縣級(jí)政府自主權(quán)力的有效監(jiān)督和制約。既要加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)政府決策和執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，更要強(qiáng)化、整合行政系統(tǒng)外部監(jiān)督，構(gòu)建起以人大為中心的體制性監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察專門監(jiān)督、審計(jì)等特種監(jiān)督相結(jié)合，層級(jí)監(jiān)督與法律監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督相結(jié)合的復(fù)合型監(jiān)督體系。⑩

注釋

①高傳勇：《省直管縣（市）體制改革的內(nèi)在邏輯與當(dāng)下操作》，《改革》2013年第11期。②劉佳、吳建南、吳佳順：《省直管縣改革對(duì)縣域公共物品供給的影響》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2012年第1期。③李學(xué)迎：《將縣作為行政層級(jí)改革的突破口》，《行政改革內(nèi)參》2012年第12期。④何顯明：《市場(chǎng)化進(jìn)程中的地方政府角色及其行為——基于地方政府自主性的視角》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2007年第6期。⑤周志忍：《深化行政改革需要深入思考的三個(gè)問(wèn)題》，《中國(guó)行政管理》2010年第1期。⑥周志忍：《論改革動(dòng)力機(jī)制的創(chuàng)新》，《行政論壇》2010年第2期。⑦周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》，上海人民出版社，2008年，第311頁(yè)。⑧陶希東：《“省直管縣市”：我國(guó)深化行政體制改革的路徑選擇》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第4期。⑨潘曉娟、呂芳：《攻堅(jiān)：聚焦省直管縣體制改革》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2013年，第165頁(yè)。⑩徐曉林、朱國(guó)偉：《大部制治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的推進(jìn)策略與支持機(jī)制》，《公共管理與政策評(píng)論》2013年第3期。

責(zé)任編輯：浩淼

收稿日期：2014-02-10

*基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《城鄉(xiāng)文化一體化發(fā)展研究》（12BKS038）、河南省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃決策咨詢項(xiàng)目《省直管縣體制改革運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題及對(duì)策研究》（2014D029）、河南省軟科學(xué)項(xiàng)目《河南地方政府公共服務(wù)市場(chǎng)化問(wèn)題研究》（142400410841）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：賈博，女，中共河南省委黨校公共管理教研部副主任，副教授，管理學(xué)博士（鄭州451000）。