能源央企的癥結是壟斷嗎

王敏

從2013年的中石油“窩案”，到2014年電力行業(yè)不斷曝出高管問題，社會將矛頭直指能源央企。其實，能源央企的問題一直層出不窮，例如，電力系統(tǒng)早期的“高嚴事件”，以及前幾年中石化的“陳同海事件”等等。從暴露出的問題來看，資產處置和項目招投標占重要成分，反映出資產管理問題是能源央企腐敗重災區(qū)。各界人士主要觀點為，壟斷是致使該現(xiàn)象出現(xiàn)的根本源頭，建議對能源領域進行拆分或者引入社會資本。本文認為，壟斷不是問題癥結，拆分無效且不符合行業(yè)特征，引入社會資本需要盡快完善政府職能及價格形成機制等，而改善資產管理體制是根本。

能源央企問題的癥結不是“壟斷”

1.國際能源領域具有合并趨勢。全球能源市場是一個巨大的有機整體，任何有條件、有能力的能源企業(yè)都應根據(jù)需要隨時調用、生產和銷售能源產品，在上、下游一體化的市場中開展資金、資源及技術的調配運營和優(yōu)化組合，并延伸到國家以及公司之間的戰(zhàn)略協(xié)作，這種趨勢符合能源行業(yè)“天然壟斷”的特征。全球有石油產業(yè)的國家大概有40個，最近5年，32個國家將本國原有的幾家并成了一家。而電網的跨國聯(lián)網趨勢也越來越顯著，大電網互聯(lián)正成為國際能源發(fā)展的新趨勢，世界范圍內的跨國互聯(lián)電網主要包括歐洲互聯(lián)電網、北美互聯(lián)電網、南部非洲電網、海灣互聯(lián)電網、中美洲互聯(lián)電網和南美洲電網。其中，歐洲互聯(lián)電網包括34個國家的41個輸電網運營商，北美互聯(lián)電網包括3個國家，南部非洲電網包括9個國家。

2.拆分無法解決根本問題。拆分只是將一個公司拆為幾個更小的公司，但是其所有權并未發(fā)生改變，從國際上多個國家的實踐來說，所有權高度集中的企業(yè)拆分后并不能實現(xiàn)真正的競爭。拆分同樣也不可能解決目前中國能源央企在資產上出現(xiàn)的問題。從中國石油領域由一個拆分為幾個企業(yè)的經營歷史來看，也沒有實現(xiàn)改革的初衷。成品油市場放開后，中石油煉油與銷售業(yè)務2001-2008年整體處于高額虧損狀態(tài)。近年來，由于中國油價逐步與國際接軌，成品油零售價格高得在國人都“望而生畏”的情況下，該領域業(yè)務才出現(xiàn)微利，2012年，銷售毛利率僅為3.4%。一個很重要的原因是，國企改革的初衷是為了通過形成市場競爭態(tài)勢提高經營管理水平，而在正常的市場競爭中，經營失敗的企業(yè)必然面臨破產或者被并購。同為國有資產的中石油和中石化不可能破產或被并購，因其目標都是要實現(xiàn)國有資產保值增值，并不是讓一家國有企業(yè)將另一家競爭下去，使其破產或被并購。所以，無論哪個企業(yè)經營狀況不佳，都是國家不愿意看到的現(xiàn)象，國家總會想辦法幫其實現(xiàn)正常經營，在有國家保障的條件下，其提高經營和管理水平的壓力就不會很大。

另外，許多國家意識到石油具有天然壟斷特征，逐漸將幾個石油企業(yè)合并成為一個。所以，無論從其國有資產性質還是行業(yè)性質來看，均不適合拆分。事實也說明，這種拆分并沒有帶來國有資產的保值增值，反而造成了實際操作中資產的不必要損失和經營管理困局。

從另一個角度來看，如果是民營資本，即便是處于壟斷地位，也不可能自己將自己的資產通過交易貶值處理，或者違規(guī)招投標讓利給關系戶而使自己受損。這說明所有權與經營權不一致易造成腐敗，而不是壟斷。但是，如果能源央企資產變?yōu)槊駹I控股，由于民營企業(yè)以實現(xiàn)利潤最大化為唯一目標，而許多能源領域的政策以維護國家整體能源安全為主，建設期長，甚至無法預計未來利潤，這與民營企業(yè)以利潤為唯一經營目標的理念相悖。從各國情況來看，能源多為國家掌控，而國家也應該具有保障能源安全的控制力。

能源領域對國家的重要性使其所有權和經營權不能分離的問題比其他國企改革更難解決，這也許才是能源央企改革的難點。另外，能源央企還承擔著多元化的經營目標，既要實現(xiàn)資產保值增值，又要承擔社會責任和政策性負擔，還要賺取利潤。

能源央企問題的癥結是資產管理體制不完善

1.能源央企經營管理目標與其他國企存在差異。如果國家使國有企業(yè)承擔經濟損失，比如降價或低于市場價，國家就要付出補貼，其就容易將自身管理不善問題也歸結為承擔的損失，所有權和經營權的分離易使國家沒有更好的信息渠道搞清楚真正的原因，于是就全部承擔，因此，其改善管理的積極性就不高。學術界提出取消這種政策性負擔，然后讓其參與市場競爭，能否生存只看利潤。這個建議對許多國企改革都值得參考。但是，能源央企作為關系國計民生的基礎行業(yè)，與一般國企有所不同，能源領域的有些建設和投資必須考慮長遠發(fā)展、國家能源安全及改善環(huán)境質量，不能以短期是否盈利去衡量，有些虧損必須承擔，有些補貼必須要有。例如，發(fā)展新能源產業(yè)，早期技術不成熟階段，必然要面臨虧損，如果沒有國家補貼政策引導，很難盡快發(fā)展起來。因此，能源央企的政策性負擔不能取消。

2.能源央企問題的癥結是資產管理體制不完善。1957年至1977年間，中國國企改革經歷了下放-上收-再下放-再上收的過程，形成“一放就亂、一亂就收、一收就死、一死又放”的惡性循環(huán)，其癥結是企業(yè)管理制度和方式不變，只是將權力在中央和地方之間來回轉移，沒有厘清哪些管理領域是可以下放給企業(yè)的，哪些是應該收回上級機構的。1979年開始經歷了利潤分成、承包經營、股份制改革，到目前為止，效果并不理想，都是個人取得了利潤的大部分，國家只得到利潤的小部分，并且出現(xiàn)了大量國有資產流失等問題。幾十年來，能源央企一直被“目標多元化”、“所有權和經營權分離”、“激勵機制”等問題所困擾?！澳繕硕嘣比菀讓е缕渲贫ń洜I方案針對性不強，無法兼顧既要賺錢，又要保證國家能源穩(wěn)定，同時還要承擔社會責任?！八袡嗯c經營權分離”導致所有者和經營者對利潤分配產生矛盾，在給國家上繳多少利潤才既能對企業(yè)產生激勵效應還能使國家收獲主要利益的問題上，多年困擾著國企改革。在“目標多元化”和“所有權與經營權分離”存在的條件下，“激勵機制”就很難發(fā)揮作用。

實際上，目前石油和電力領域暴露出的問題就是上述問題的表象。如果國家將大部分利潤收繳，肯定不會有目前能源央企如此大手筆的腐敗問題，但是，那樣卻影響到其經營管理的積極性。畢竟，哪個企業(yè)都不愿意努力賺取的利潤被全部平均分攤。與其他國家相比，中國能源央企上繳利潤比例較低。電力行業(yè)在2008年到2010年，參與試行的10家國有獨資企業(yè)上繳年度凈利潤的比例為5%或10%，從2011年開始，上繳比例分別提高到10%或15%，而國外多個國家為30%-50%。在目前管理體制下，能源央企并沒有管好自己的資產，從審計署審計出的某能源央企的固定資產投資及項目建設問題來看，不僅普遍存在工程建設未批先建，未招先建，開工前未取得相關許可證，以及招投標未招先建，應招不招，招標過程未使用清單招標而是采用概算招標，招標文件與合同內容不一致等建設前期問題，也普遍存在建設過程中多種費用使用不合規(guī)現(xiàn)象。例如，在建場費中虛列或列支不合理支出，設計變更不規(guī)范，結算資料不完整，非法轉包或分包，虛列投資金額等等。這說明，讓其掌握較大的資產支配權并不合適。所以，不僅要思考能源央企上繳利潤的合理性，還應該管管留在企業(yè)的錢花得值不值。只有錢花得值，資產才可能實現(xiàn)保值增值。

從東歐一些國家早期體制改革的經歷來看，把固定資產投資權限過多地下放到企業(yè)也出現(xiàn)了許多問題，就像中國目前的電力和石油企業(yè)一樣。這是因為，這些企業(yè)對投資沒有承擔全部風險，投資成功了，企業(yè)獲利，投資失敗，國家承擔，并且企業(yè)的許多相關利益者可以在交易中獲取好處。于是，企業(yè)總是傾向于過多投資。在中國能源央企目前掌握較大資產處置權且與所承擔風險不對等的情況下，出現(xiàn)固定資產投資和項目招投標等問題就不足為奇了。從國外國有企業(yè)管理效果來看，最好的國有企業(yè)，其管理目標在于資本使用效率，尤其是資本的回報。能否管理好資本是判斷國企管理效率的重要標志。實際上，在能源央企不能夠消除“目標多元化”、“所有權與經營權分離”、“政策性負擔”等的情況下，利潤不可能也無法成為其經營的唯一核心目標，因此，管理好資產必然成為國有資產實現(xiàn)保值增值的有效途徑。

能源央企引入社會資本存在障礙

伴隨著能源央企問題的不斷升級，引入社會資本被提上日程。引入社會資本從一定程度上可以緩解所有權和經營權分離的問題，增強所有者承擔風險的責任，加強對資產管理的監(jiān)督，但是，中國目前的社會環(huán)境和政策對其發(fā)展制造了一些障礙。

1.政府不能提供公平競爭的市場環(huán)境。從石油零售市場的經營情況來看，雖然國家早期就明確提出公平競爭，但地方政府仍然直接介入了石油經營和業(yè)務領域，甚至幫助一家石油企業(yè)打壓另一家，制定不平等市場管理辦法。受打壓方進入市場需高額購買私人手中的加油站及相關資產，多個加油站比市場高出30%-50%投資成本，致使大量國有資產貶值，大量資金通過交易流入私人手中，并沒有實現(xiàn)通過市場競爭促使國企提高效率的目的。當前，無論是政府，還是電力、石油企業(yè)，均表明了要引入社會資本的態(tài)度，但是，在國家對地方政府僅有態(tài)度而無監(jiān)督懲罰力度的狀況下，進入能源競爭領域的企業(yè)必然承擔高風險。

2.未形成市場化的價格體系。電網企業(yè)前不久宣布放開電動汽車充電市場，引入社會資本。從電動汽車充電市場電價來看，各地價格差距較大且由政府決定，價格多位于0.8元/度至2.5元/度之間。從電網企業(yè)電動汽車試點的經濟效益來看，投入產出比在1： 0.5至1： 0.7之間，處于嚴重虧損狀態(tài)，在該價格下引入社會資本實現(xiàn)盈利很困難。前幾年不斷曝出外資從電廠撤資事件，一個重要原因就是電煤價格不斷上漲而電價不動致使其損失慘重。而成品油領域在價格未放開前，許多民營資本也是虧損嚴重，紛紛破產或被收購。引入社會資本，無論在石油還是電力行業(yè)，根本不是新鮮事，多年前就不斷嘗試。之所以經營不善，其中價格未市場化是很重要的一個方面。當前，在電價未放開的情況下，僅呼吁引入社會資本，不能解決根本問題。

3.社會資本進入能源領域面臨障礙。從國內外來看，許多能源領域項目投資需要巨額資金，多個項目超過百萬億美元。例如，哈薩克斯坦卡沙干油田投資為1160億美元，而作為中國最大投資項目之一的三峽大壩投資為280億美元，不到前者的1/3。截至2013年，中國特高壓項目已累計投資1087.7億元，未來8年計劃投資1.2萬億元。這些項目投資周期長且投資額巨大，許多項目的建設意義是節(jié)能減排。因此，該類項目并不適合民營等社會資本介入，或者說，社會資本在無法預見較好收益的情況下不會介入。另一方面，根據(jù)多個國家的經驗，涉及國家能源安全的項目嚴控外資介入。例如，俄羅斯通過法律嚴格限制外資進入關鍵領域，包括石油、天然氣等，入資超過一定比例需要相關部門審批。

改革建議

1.改革相關領域，為引入社會資本并健康發(fā)展打下基礎。

政府職能急需轉變。由于中國能源央企和政府傳統(tǒng)上有著千絲萬縷的聯(lián)系，且從目前來看，無論是石油還是電力，市場經營等許多方面仍受控于政府，主要是地方政府。地方政府對企業(yè)干預過多，必將直接影響企業(yè)正常發(fā)展。因此，政府應盡快將職能轉變?yōu)樘峁┕礁偁幍氖袌霏h(huán)境。

放開競爭領域的價格。價格直接決定利潤，中國目前油價基本實現(xiàn)了與國際接軌，而電價卻仍被國家調控，且保持較低價位。隨著電動汽車充電市場等電力領域的放開，電價必將成為社會資本是否愿意入資的重要因素。

社會資本入資能源領域需要分情況對待。由于能源央企經營目標具有復雜性，因此，在其改革過程中，必須分清哪些領域適合引入競爭，哪些領域不適合開展市場競爭，不適合社會資本介入，而不是有了“允許引入社會資本”的許可證，所有領域都放開。

2.加強資產全過程處置權的管控及風險責任承擔。加強資產處置權的管控屬于事前管理，而風險責任承擔屬于事后算賬，要把兩者結合起來進行管理。相比之下，加強事前管理更能保障資產投資的安全性，而承擔風險責任有利于加強投資者的責任意識，提高資產處置效率。進入市場競爭領域的業(yè)務，由于增加了其他社會資本的監(jiān)督，將會減少投資風險，而未進入市場競爭的領域由國家投資，更應加強項目投資及運營階段的審批。近期審計出能源央企的項目招投標及資產管理問題，證實了資產管理的薄弱，加強管理勢在必行。加強管理并不僅指加強監(jiān)督，從目前看，能源央企自身有監(jiān)督機構，國家還有派駐企業(yè)的監(jiān)督機構，但問題仍層出不窮，且很多問題的暴露并不是這些監(jiān)督機構發(fā)現(xiàn)的，說明監(jiān)督已形同虛設。監(jiān)督機構之所以未起到應有的效果，其中最重要的一個原因就是沒有問責制，監(jiān)督與不監(jiān)督都不承擔責任。

鑒于上述問題，提兩點建議：一是資產管理和運營增設審批權或弱化投資權。增設資產審批環(huán)節(jié)應由獨立于能源央企之外的部門承擔，并應承擔一定項目投資的風險責任，同時，應加強項目整體建設階段的管理。許多發(fā)達國家在多年經營國有企業(yè)的過程中，也出現(xiàn)了類似問題。例如，美國聯(lián)邦政府和州政府對能源領域建設和運營實行行政審批制。1982年，東歐專家在中國體改委組織的“蘇聯(lián)、東歐經濟體制改革座談會”上曾提出建議，根據(jù)東歐國家體制改革中出現(xiàn)的問題來看，不適合將固定資產投資權過多地下放給企業(yè)。二是強化對資產使用效率的考核。應加重對能源央企資產使用效率的考核占比，有利于及時發(fā)現(xiàn)易導致腐敗問題的重災區(qū)，而不是等到審計部門若干年后進行一次大型審計時才發(fā)現(xiàn)諸多問題。