完善農(nóng)民工社會(huì)保障的可行政策思考

曾云燕

摘 要： 保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，有利于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，鞏固和擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。完善農(nóng)民工社會(huì)保障應(yīng)從不斷完善政策入手，改革現(xiàn)行戶籍制度，逐步消除身份認(rèn)同差異；實(shí)行分類管理與層次分明的保障體系；積極籌措，擴(kuò)大社會(huì)保障資金來源渠道；制定和完善社會(huì)保障相關(guān)立法，充分發(fā)揮工會(huì)在維權(quán)中的作用；建立涵蓋農(nóng)民工的社會(huì)救助、最低生活保障、社會(huì)福利制度。妥善解決農(nóng)民工的社會(huì)保障問題，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的應(yīng)有之策。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)民工； 社會(huì)保障； 政策

中圖分類號(hào)： C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-9973（2014）03-0058-03

我國(guó)的社會(huì)保障體系由養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大險(xiǎn)種組成。[1] 近幾年，各地勞動(dòng)保障部門始終在不遺余力地抓“擴(kuò)面”，但進(jìn)展并不順利。妥善解決農(nóng)民工的社會(huì)保障問題，才能保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益、鞏固和擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的政治任務(wù)。在完善農(nóng)民工作社會(huì)保障問題上，應(yīng)從可行性政策入手。

一、改革現(xiàn)行戶籍制度，逐步消除身份認(rèn)同差異

長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行以戶為單位的戶籍人口管理政策，其特點(diǎn)是根據(jù)地域和家庭成員關(guān)系將戶籍屬性劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口。[2] 這種做法在建國(guó)初期曾起到積極作用，但隨著近來城鄉(xiāng)交流的日益廣泛，該制度已引起愈來愈廣泛的爭(zhēng)議與指責(zé)。[3] 戶籍制度的取消是世界的普遍現(xiàn)象，是公民平等權(quán)利和國(guó)民待遇的體現(xiàn)，是現(xiàn)代社會(huì)的重要表現(xiàn)，是歷史發(fā)展的必然。深化戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，積極調(diào)整戶口遷移政策，參照國(guó)際慣例建立起統(tǒng)一的動(dòng)態(tài)戶籍制度，這是解決進(jìn)城農(nóng)民工社會(huì)保障問題的關(guān)鍵所在。2013年遼寧省大連市出臺(tái)了《大連市戶籍準(zhǔn)入規(guī)定》，放寬農(nóng)民工進(jìn)城落戶大連的門檻。同時(shí)實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記辦法。但在此規(guī)定中把原來的“購(gòu)房款”作為落戶條件改為“購(gòu)房面積”，購(gòu)買70平商品房并且還清房貸才能辦理落戶手續(xù)，這一規(guī)定又把很多外來農(nóng)民工拒之門外。如果不能真正拆除城鄉(xiāng)壁壘，打破束縛勞動(dòng)力自由流動(dòng)的身份認(rèn)同，形成公平競(jìng)爭(zhēng)，平等就業(yè)的環(huán)境，進(jìn)城的農(nóng)民工就能難真正融入其所在就業(yè)的城市。

《勞動(dòng)合同法》等一系列新法從法律意義上明確了農(nóng)民工與城市職工同工同酬同福利的企業(yè)勞動(dòng)合同制職工待遇。要在現(xiàn)實(shí)生活中充分體現(xiàn)出來，還有許多工作要做。為提高農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工職業(yè)技能，促進(jìn)農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)，緩解當(dāng)前用工短缺問題，2011年遼寧省沈陽(yáng)市工會(huì)開展“暖春援助行動(dòng)”活動(dòng)，陸續(xù)舉辦了鋼筋工、砌筑工、木工、電工和廚師等培訓(xùn)班。但這類培訓(xùn)往往是短期行為，沒有使培訓(xùn)和就業(yè)有機(jī)結(jié)合，現(xiàn)有職工教育基金管理制度并沒有有效惠及農(nóng)民工。各個(gè)企業(yè)、社會(huì)各方面都要加大主要對(duì)象是進(jìn)城農(nóng)民工的職業(yè)教育和繼續(xù)教育，教育內(nèi)容將突出技能實(shí)訓(xùn)和職業(yè)素質(zhì)培養(yǎng)。同時(shí)也要保障農(nóng)民工在入黨、提干、晉級(jí)、晉職等方面與城市居民一視同仁。

二、實(shí)行分類管理與層次分明的農(nóng)民工保障體系

在農(nóng)民工社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)上，要根據(jù)農(nóng)民工群體的特點(diǎn)及其分化狀況，按照分層分類的制度設(shè)計(jì)思路。當(dāng)前的農(nóng)民工群體至少可以分為三大類型： 第一類是有穩(wěn)定工作和收入的新生代農(nóng)民工，長(zhǎng)期固定生活在城市，基本與家鄉(xiāng)的土地脫鉤，可將其納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，參加養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷等社會(huì)保險(xiǎn)，[4] 按照國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，為較長(zhǎng)工作期限的農(nóng)民合同制工人辦理各種社會(huì)保險(xiǎn)，農(nóng)民合同制工人在符合條件時(shí)，有權(quán)享受相應(yīng)的待遇；第二類是農(nóng)閑時(shí)外出打工的傳統(tǒng)農(nóng)民工，讓其加入農(nóng)村社會(huì)保障體系，同時(shí)建立特殊的救助機(jī)制以緩解其特殊困難；第三類是長(zhǎng)期處于流動(dòng)狀態(tài)的農(nóng)民工，這是農(nóng)民工中的最大群體，主要的特征是不穩(wěn)定性， 這一群體進(jìn)入第一類人群的人數(shù)在持續(xù)上升。

前兩類農(nóng)民工在總?cè)藬?shù)中占小頭，歸屬明顯。第三類流動(dòng)性較大的農(nóng)民工是社會(huì)保障構(gòu)建的重點(diǎn)與難點(diǎn)。對(duì)于第三類群體，建議建立多層次、 供選擇、 利于統(tǒng)一、靈活多樣的社會(huì)保險(xiǎn)制度，注重其流動(dòng)性大，工資收入有限的特點(diǎn)，在繳納水平上， 改變統(tǒng)一的繳納水平，實(shí)行以實(shí)際工資作為繳費(fèi)基數(shù)。

落實(shí)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2013年遼寧外出農(nóng)民工調(diào)查報(bào)告》顯示，遼寧外出農(nóng)民工主要從事第二和第三產(chǎn)業(yè)。其中，在第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)的占50.6%，在第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的占47.2%，從事第二和第三產(chǎn)農(nóng)民工較易發(fā)生工傷事故，也可能患上各種職業(yè)病，工傷保險(xiǎn)應(yīng)作為農(nóng)民工最基本的、最迫切的社會(huì)保障項(xiàng)目。《遼寧省農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)試行辦法》（遼勞社發(fā)[2008]37號(hào)）的出臺(tái)是保障農(nóng)民工權(quán)益的重要舉措之一，省行政區(qū)域內(nèi)的各類用工單位要積極為形成勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)，而按照規(guī)定農(nóng)民工本人不繳費(fèi)。一旦發(fā)生事故傷害，在參保地勞動(dòng)保障行政部門進(jìn)行工傷認(rèn)定和勞動(dòng)能力鑒定。一切旨在保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益的這一規(guī)定，由于費(fèi)用全部由企業(yè)扣除，對(duì)農(nóng)民工來說沒有絲毫經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，一定程度上對(duì)企業(yè)也是有利的，同時(shí)，不存在賬戶積累和保險(xiǎn)關(guān)系接轉(zhuǎn)等復(fù)雜問題。目前，遼寧省相對(duì)集中的高危行業(yè)參保率非常高，但部分行業(yè)如餐飲服務(wù)農(nóng)民工參保率不盡如人意。農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)具有強(qiáng)制性，應(yīng)組織相關(guān)部門大力開展農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)專項(xiàng)行動(dòng)，所有用人單位都必須按照規(guī)定及時(shí)為農(nóng)民工按時(shí)足額繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。

完善農(nóng)民工醫(yī)療保障體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年進(jìn)入遼寧省城鎮(zhèn)的農(nóng)民工約有120萬(wàn)人，目前參加醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)大約為30萬(wàn)，參保率較低。職業(yè)固定、城市化程度高農(nóng)民工應(yīng)參加當(dāng)?shù)爻鞘新毠せ踞t(yī)療保險(xiǎn)，即實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度。流動(dòng)性強(qiáng)、收入水平低的第三類農(nóng)民工，根據(jù)遼寧省《關(guān)于農(nóng)民工參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》應(yīng)重點(diǎn)解決其務(wù)工期間的住院或大病醫(yī)療費(fèi)用。具體的繳費(fèi)比例按照“低費(fèi)率、保當(dāng)期、保大病”的原則，由各統(tǒng)籌地區(qū)根據(jù)情況自行確定，個(gè)人少繳費(fèi)或不繳費(fèi)，用工單位負(fù)責(zé)繳納保險(xiǎn)費(fèi)用，醫(yī)保只進(jìn)行社會(huì)統(tǒng)籌，不設(shè)置個(gè)人賬戶部分，日常的醫(yī)療開支由個(gè)人或家庭承擔(dān)。[5] 但為切實(shí)降低用人單位的負(fù)擔(dān)，繳費(fèi)率要控制在低水平，最好不超過工資的3%，同時(shí)這部分農(nóng)民工原則上不再參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。

建立農(nóng)民工過渡性養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。對(duì)于職業(yè)穩(wěn)定、市民化程度高的第一類，由單位與其共同繳費(fèi)，并建立個(gè)人賬戶。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查報(bào)告顯示2013年遼寧外出農(nóng)民工人均實(shí)際得到收入30433元，半數(shù)人月過3000元。應(yīng)積極引導(dǎo)這過半的農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，當(dāng)農(nóng)民工達(dá)到法定退休年齡且繳費(fèi)年限累計(jì)達(dá)到15年以上，可按規(guī)定辦理退休，像城里人一樣享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。

對(duì)于無固定職業(yè)且流動(dòng)性較大的第三類農(nóng)民工，應(yīng)實(shí)行過渡性的適合農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。實(shí)行低費(fèi)率、 低保障待遇，繳費(fèi)由用人單位和農(nóng)民工雙方負(fù)擔(dān)，不參與社會(huì)統(tǒng)籌的儲(chǔ)備積累型保險(xiǎn)。對(duì)于回農(nóng)村的，可以轉(zhuǎn)移到個(gè)人賬戶，進(jìn)入農(nóng)村保險(xiǎn)體系。異地就業(yè)的應(yīng)建立接續(xù)機(jī)制， 真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的自由轉(zhuǎn)移。無論采取上述的哪種模式，都要考慮到制度的互相銜接，以保持制度的完整性和統(tǒng)一性。

三、積極籌措，擴(kuò)大社會(huì)保障資金來源渠道

目前，國(guó)家社會(huì)保障基金正處于改革階段，應(yīng)積極探尋農(nóng)民工靈活多樣的社會(huì)保障資金籌資方式。各級(jí)財(cái)政要轉(zhuǎn)變職能，調(diào)整預(yù)算支出，建立公正財(cái)政，對(duì)于農(nóng)民工的工傷、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)福利承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。同時(shí)， 國(guó)家要以稅前列支和對(duì)各方所繳的保險(xiǎn)費(fèi)不收稅等形式予以分擔(dān)， 從而鼓勵(lì)用人單位更加關(guān)注農(nóng)民工的社會(huì)保障。[6]

遼寧省各地已相繼出臺(tái)了農(nóng)民工參加社會(huì)保障的各項(xiàng)政策措施。具體來講，工傷、生育、大病主要由用人單位承擔(dān)。這些制度設(shè)計(jì)，減輕了農(nóng)民工的負(fù)擔(dān)，增加了他們社會(huì)保障的支持力度。但農(nóng)民工在工傷和失業(yè)這兩方面的保障缺乏，參加工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的比重比較低，尤其是失業(yè)保險(xiǎn)的參加率是在各類保險(xiǎn)當(dāng)中最低。要考慮到不同收入的層次，設(shè)定不同檔次各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，用人單位和農(nóng)民工個(gè)人的費(fèi)率比例要合適。

要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障的宣傳與學(xué)習(xí)，使農(nóng)民工對(duì)社會(huì)保障制度、體系、內(nèi)容等方面有一定的認(rèn)識(shí)和了解，提升農(nóng)民工的參保意愿和參保積極性。在資金籌措上可適當(dāng)考慮部分農(nóng)民工承包土地的轉(zhuǎn)讓收入，如果這能折合成一定比例的社會(huì)保障金，不但能促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，而且可以緩解國(guó)家在建立農(nóng)民工社會(huì)保障制度上的資金缺口問題。

四、制定和完善社會(huì)保障相關(guān)立法，充分發(fā)揮工會(huì)在維權(quán)中的作用

東北首個(gè)保障農(nóng)民工權(quán)益的政府規(guī)章《遼寧省農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)規(guī)定》早在2009年5月實(shí)施，明確保障農(nóng)民工合法權(quán)益，對(duì)農(nóng)民工維權(quán)的舉證、工資糾紛處理、勞動(dòng)合同、社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)等方面進(jìn)行了細(xì)化。但到目前為止，農(nóng)民工在就業(yè)、工資支付、繳納各種保險(xiǎn)、簽訂勞動(dòng)合同、子女教育等方面，還存在很多不盡如人意的地方。建筑業(yè)、制造業(yè)里面的農(nóng)民工勞動(dòng)時(shí)間九個(gè)小時(shí)以上是很正常的。在批發(fā)業(yè)、餐飲業(yè)里面，農(nóng)民工的工作時(shí)間甚至達(dá)到了12個(gè)小時(shí)以上，一個(gè)月可能只休息兩三天。勞動(dòng)保障部門要加大勞動(dòng)執(zhí)法力度，嚴(yán)厲查處侵害農(nóng)民工權(quán)益的用人單位。司法部門開展針對(duì)農(nóng)民工的法律援助打擊非法職業(yè)中介，在農(nóng)民工聚集地提供便捷的法律援助服務(wù)。政府加大對(duì)就業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、社保補(bǔ)貼等大小政策的宣傳力度，提高農(nóng)民在城市打工時(shí)的競(jìng)爭(zhēng)力以及自我保護(hù)意識(shí)。

政府和企業(yè)要幫助農(nóng)民工組建自己的工會(huì)組織， 提高農(nóng)民工的參會(huì)率，聚合單個(gè)、零散的工人，提升農(nóng)民工自我維權(quán)能力的作用。工會(huì)組織維權(quán)是一個(gè)農(nóng)民工維權(quán)的經(jīng)濟(jì)選擇，有利于讓農(nóng)民工更快地認(rèn)識(shí)到如何保障自身利益。通過工會(huì)在表達(dá)和爭(zhēng)取更大的社會(huì)保障權(quán)益，提高他們的社會(huì)身份地位。

五、建立涵蓋農(nóng)民工社會(huì)救助、最低生活保障、社會(huì)福利的制度

社會(huì)救助是保障農(nóng)民工生存權(quán)利的最后一道防線，是農(nóng)民工享有在困難時(shí)期獲得國(guó)家無償救助的權(quán)利。政府應(yīng)建立相應(yīng)的多種靈活的救助形式，救助方式應(yīng)根據(jù)救助對(duì)象的不同有所區(qū)別，如失業(yè)救助、社區(qū)互助、再教育扶持等。政府可以加大的免費(fèi)再教育培訓(xùn)，鼓勵(lì)企業(yè)自身的培訓(xùn)，針對(duì)特定行業(yè)，專門培養(yǎng)技術(shù)性人才；政府可以農(nóng)民工合法權(quán)益受到損害時(shí)，給予法律幫助；政府應(yīng)積極提供“公共服務(wù)勞動(dòng)” 性質(zhì)工作崗位，使困難農(nóng)民工通過勞動(dòng)取得報(bào)酬維持生活。

建立以政府為主導(dǎo)，企業(yè)、農(nóng)民工、社會(huì)互補(bǔ)互動(dòng)的失業(yè)保障機(jī)制。[7]農(nóng)民工從進(jìn)入城市開始就要進(jìn)行登記，繳納較低的保險(xiǎn)。有雇主且職業(yè)穩(wěn)定、有固定收入的農(nóng)民工可以別參加城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險(xiǎn)，對(duì)參加城鎮(zhèn)社會(huì)保障的農(nóng)民工按城市居民的最低生活標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給失業(yè)補(bǔ)貼。為流動(dòng)性比較強(qiáng)的農(nóng)民工為設(shè)立專門的失業(yè)保險(xiǎn)金基金，農(nóng)民工失業(yè)后在保險(xiǎn)期間可以領(lǐng)取按月失業(yè)保險(xiǎn)金。愿意回歸農(nóng)村的農(nóng)民工，可以一次性返還一定數(shù)額保險(xiǎn)金。如果農(nóng)民工不愿意結(jié)清，以后回城就業(yè)還可以繼續(xù)繳納，根據(jù)積累的基金總額享受相應(yīng)待遇。[7]

我國(guó)已實(shí)現(xiàn)了最低生活保障制度的城鄉(xiāng)全覆蓋，但農(nóng)村低保水平明顯低于城鎮(zhèn)。農(nóng)民工在進(jìn)城務(wù)工期間若生活發(fā)生困難， 將被排斥在城鎮(zhèn)低保制度之外。流入地政府為所有外來農(nóng)民工提供城市最低生活保障的待遇還不現(xiàn)實(shí)，所以政府應(yīng)在考慮農(nóng)民工的基本生活狀況和增收等問題的基礎(chǔ)上， 明確規(guī)定農(nóng)民工的最低收入水平， 讓農(nóng)民工的基本權(quán)益有所保障，逐步地把在城市工作一定年限的農(nóng)民工納入城市最低生活保障。

在社會(huì)福利方面，政府在打破戶籍壁壘，實(shí)行同工同權(quán)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的均等化享受。未來制約農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)的最大障礙將是住房問題，政府應(yīng)指導(dǎo)為其建設(shè)廉租住房，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)為農(nóng)民工建立住房公積金制度。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：楊栓保]