城市隔離的消極影響與政府激勵(lì)

魏卓

摘 要： 農(nóng)民工無(wú)法融入城市所導(dǎo)致的城市隔離現(xiàn)象產(chǎn)生了一定消極影響。在這些消極影響逐漸被各級(jí)政府感受到之后，將成為促進(jìn)農(nóng)民工融入城市的主要?jiǎng)恿?。基于這種動(dòng)力，又將形成未來(lái)各級(jí)、各地政府城市化政策的供給體系。但各級(jí)、各地政府關(guān)注的消極影響側(cè)重點(diǎn)并不一致，導(dǎo)致政策體系很可能存在矛盾。因此，對(duì)于不同層級(jí)、不同地域的政府而言，需要對(duì)其進(jìn)行詳細(xì)劃分，建立更加系統(tǒng)的農(nóng)民工融入城市的激勵(lì)調(diào)節(jié)機(jī)制。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)民工融入； 城市隔離； 政府激勵(lì)

中圖分類號(hào)： D422.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-9973（2014）03-0039-05

改革開放以來(lái)，農(nóng)民工為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但由于種種原因，生活在城市的農(nóng)民工與城市居民之間產(chǎn)生了城市隔離，成為漂在城市邊緣的群體，并沒有真正融入城市。黨的十八大以來(lái)，新一屆中央政府充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)民工無(wú)法融入城市帶來(lái)的消極影響，將推動(dòng)“人”的城市化作為未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ绾瓮苿?dòng)農(nóng)民工融入城市也成為了學(xué)界備受關(guān)注的課題。在推動(dòng)農(nóng)民工融入城市進(jìn)程中，政府扮演著重要角色，但不同層級(jí)、不同地區(qū)的政府在推動(dòng)農(nóng)民工融入城市、消除城市隔離的積極性上卻存在著很大差異，一些地區(qū)的政府部門甚至基于資源等原因的考量，缺乏消除城市隔離現(xiàn)象的激勵(lì)。因此，探討城市隔離中的政府激勵(lì)就顯得尤為重要。所謂的政府激勵(lì)是指：在有限的資源內(nèi)，為了政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，政府進(jìn)行政策供給（政策變革）的動(dòng)力。出于盡力避免消極影響的考量，政府可通過激勵(lì)來(lái)提出相應(yīng)的政策。筆者將對(duì)農(nóng)民工與城市社會(huì)隔離對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的消極影響進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上，探討如何面對(duì)這些消極影響與政府激勵(lì)問題。

一、農(nóng)民工與城市社會(huì)隔離對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的消極影響

農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工后，如果長(zhǎng)期不能融入城市卻又囿于生計(jì)需要在城市務(wù)工，最終將形成與城市居民隔離的人群。弱勢(shì)人群的種種問題都可能成為對(duì)社會(huì)和強(qiáng)勢(shì)人群產(chǎn)生消極行為的動(dòng)因，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)不利影響。這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）家庭不和諧影響社會(huì)穩(wěn)定

家庭是社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)，家庭的不和諧對(duì)社會(huì)穩(wěn)定存在潛在的沖擊。[1] 農(nóng)民工常年在城市打工和生活，大部分卻無(wú)法在城市安家，只能將眷屬留在農(nóng)村。因此，孩子留守農(nóng)村，夫婦長(zhǎng)期異地生活，夫妻雙方長(zhǎng)期缺乏溝通和精神慰藉，容易相互猜疑，生活方式又因?yàn)槌青l(xiāng)環(huán)境不同而出現(xiàn)差異，家庭處于實(shí)際的割裂狀態(tài)，這給家庭的和諧帶來(lái)嚴(yán)重的沖擊，同時(shí)也給社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展帶來(lái)消極影響：（1）家庭不和諧造成個(gè)人情緒不健康，由于長(zhǎng)期在外，導(dǎo)致一些家庭親情淡漠、婚姻關(guān)系不穩(wěn)定，這些都會(huì)嚴(yán)重影響個(gè)人情緒，再加上受教育和文化程度有限，心理承受能力相對(duì)較低，容易情緒失控，有些人可能因此走向極端，甚至做出違法犯罪行為；（2）家庭破裂導(dǎo)致個(gè)體經(jīng)濟(jì)能力下降，生活甚至生存受到影響，一些人特別是婦女迫于生存，也可能做出一些極端行為或者從事一些違法工作；（3）正常性生活長(zhǎng)期缺乏，容易引發(fā)一些身心疾病，特別是單獨(dú)在外打工的男性農(nóng)民工長(zhǎng)期處于性壓抑狀態(tài)，個(gè)別農(nóng)民工通過找“小姐”來(lái)滿足生理需求，還有個(gè)別年輕且文化程度較低的農(nóng)民工因?yàn)樽钥啬芰Σ?、精力旺盛，甚至涉及性犯罪；?）留守兒童因?yàn)橛蓡斡H或者隔代撫養(yǎng)，性格容易產(chǎn)生缺陷甚至發(fā)生心理障礙，有的學(xué)習(xí)成績(jī)不理想、輟學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重；有的由于缺乏家長(zhǎng)的管教，品行方面出現(xiàn)偏差，成為社會(huì)不良少年，這些問題兒童對(duì)社會(huì)的發(fā)展特別是農(nóng)村人力資本的增加存在著潛在不利影響。

（二）行為失范影響社會(huì)治安

農(nóng)民工長(zhǎng)期處于城市邊緣地位，各類需要被漠視和侵害，還要忍受城市居民對(duì)他們的歧視，引起了農(nóng)民工對(duì)社會(huì)特別是城市居民的不滿，甚至個(gè)別農(nóng)民工形成了對(duì)社會(huì)仇視心理。這容易導(dǎo)致行為脫離一般規(guī)范，筆者稱之為農(nóng)民工的行為失范。在農(nóng)民工面臨的各類問題中，牟新云（2007）[2] 通過對(duì)成都農(nóng)民工的實(shí)證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，生活條件得不到改善、生活支出較高、家庭親情缺乏、情緒消極等四類問題都將導(dǎo)致農(nóng)民工行為失范，甚至做出違法犯罪行為，影響社會(huì)治安。除此之外，農(nóng)民工因工資被拖欠而暴力討薪構(gòu)成犯罪的比例也較高。

（三）社會(huì)邊緣性導(dǎo)致社會(huì)沖突

農(nóng)民工的邊緣性地位將導(dǎo)致城市形成以身份區(qū)分的“核心群體”和“邊緣群體”。城市居民作為“核心群體”不但不認(rèn)同農(nóng)民工的社會(huì)貢獻(xiàn)，而且認(rèn)為他們與農(nóng)民工的差異是天經(jīng)地義的，偏見與歧視進(jìn)一步擴(kuò)大。而農(nóng)民工則因?yàn)樗鎸?duì)的不公平，容易對(duì)強(qiáng)勢(shì)的“核心群體”變得仇視。這兩種消極情緒導(dǎo)致的“摩擦性互動(dòng)”如果不加以協(xié)調(diào)，城市中將逐漸形成兩個(gè)分裂的群體，當(dāng)分裂到一定程度時(shí)，可能會(huì)變?yōu)槿后w性的對(duì)抗。

除了未來(lái)可能發(fā)生的農(nóng)民工與城市居民的沖突外，在現(xiàn)階段已經(jīng)出現(xiàn)得較多的是農(nóng)民工與企業(yè)、地方政府或具有政府性質(zhì)的組織之間的沖突，這種沖突帶有更大的政治沖突意涵。[3] 因?yàn)檗r(nóng)民工的政治意識(shí)較淡漠、政治效能感較低，很少會(huì)因?yàn)槿狈υ诔鞘械倪x舉權(quán)而發(fā)生政治沖突，故其缺乏組織化正規(guī)化的渠道來(lái)與政府或者企業(yè)協(xié)調(diào)。一旦發(fā)生實(shí)際的利益沖突，他們就容易考慮依靠政治沖突來(lái)解決問題，如罷工、集會(huì)甚至游行。其中，發(fā)生在農(nóng)民工中間最常見的政治沖突是集體罷工行為，這大部分是農(nóng)民工在勞工糾紛下的一種集體抗議行為。[4] 總之，農(nóng)民工在地方社會(huì)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中話語(yǔ)權(quán)的邊緣性，導(dǎo)致了其容易選擇一些更加激進(jìn)的行為來(lái)表達(dá)訴求。又由于這種話語(yǔ)權(quán)的邊緣性，使得其無(wú)法建立受到農(nóng)民工自己認(rèn)同的正式合法的組織，加之長(zhǎng)期被忽略，導(dǎo)致其對(duì)現(xiàn)有的正式組織如工會(huì)也不認(rèn)同，這又將進(jìn)一步導(dǎo)致激進(jìn)行為的失控和社會(huì)互信的被侵蝕，可能為更大的政治沖突埋下隱患。

二、對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的消極影響

農(nóng)民工長(zhǎng)期與城市社會(huì)隔離，雖然看似只是影響了農(nóng)民工群體，但由于農(nóng)民工群體數(shù)量龐大，他們的邊緣性將嚴(yán)重影響社會(huì)的公平性。這種公平性的破壞從長(zhǎng)期看也會(huì)影響經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（一）邊緣地位限制勞動(dòng)力供應(yīng)

我國(guó)目前勞動(dòng)力市場(chǎng)的一大特點(diǎn)是勞動(dòng)力供求已趨偏緊，從結(jié)構(gòu)性短缺向全面性短缺轉(zhuǎn)變。但在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期，我國(guó)城市對(duì)勞動(dòng)力的需求仍然旺盛而且會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)。農(nóng)民工作為未來(lái)城市勞動(dòng)力的主要增加來(lái)源，他們?cè)诔鞘泄ぷ鞯姆€(wěn)定性至關(guān)重要，但農(nóng)民工群體的長(zhǎng)期邊緣地位，又在一定程度上沖擊著城市的勞動(dòng)力供給。

1. 邊緣性地位嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民工工作的效率。對(duì)于一些長(zhǎng)期在城市務(wù)工的農(nóng)民工來(lái)說，如果經(jīng)歷了很長(zhǎng)時(shí)間的奮斗，仍然無(wú)法真正融入城市，將會(huì)嚴(yán)重影響其有意愿融入城市的工作奮斗目標(biāo)，進(jìn)而影響工作的積極性。雖然這可能不會(huì)直接導(dǎo)致他們離開城市，但是卻可能降低工作效率，實(shí)質(zhì)上等于減少了勞動(dòng)力的供給。另外，有些農(nóng)民工因?yàn)槠溥吘壭缘匚唬诔鞘兄幸恍┗旧顔栴}長(zhǎng)期得不到解決，工作時(shí)無(wú)法集中精神，這也會(huì)影響工作效率，甚至?xí)?dǎo)致安全事故的發(fā)生。

2. 長(zhǎng)期無(wú)法融入城市導(dǎo)致部分農(nóng)民工直接返鄉(xiāng)。按照城市化的推拉理論，假設(shè)城市的拉力和農(nóng)村的推力之和超過了城市的推力和農(nóng)村的拉力之和，農(nóng)民工就會(huì)選擇到城市務(wù)工，如果相反的話，就會(huì)選擇回到農(nóng)村。如果農(nóng)民工覺得城市的打工生活還不如回老家農(nóng)村生活，且長(zhǎng)期看不到改變的希望，就很可能會(huì)返回農(nóng)村，這又將影響城市勞動(dòng)力的供給。

3. 教育培訓(xùn)的邊緣性嚴(yán)重影響了人力資本的積累。農(nóng)民工培訓(xùn)的缺乏嚴(yán)重影響了農(nóng)民工的人力資本積累，導(dǎo)致了我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)過程因長(zhǎng)期缺乏中高級(jí)技能人才而放緩。更重要的是，由于農(nóng)民工子女將對(duì)未來(lái)“劉易斯拐點(diǎn)”之后的勞動(dòng)力供給起到關(guān)鍵作用，農(nóng)民工子女的人力資本積累問題相比農(nóng)民工的人力資本積累來(lái)說，對(duì)我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有更為重大的意義。[5] 顯然，農(nóng)民工子女在城市受教育的邊緣性地位將沖擊到農(nóng)民工子女的人力資本增值，這將使得城市居民子女與農(nóng)民工子女的差距比起父輩更大，農(nóng)民工子女繼續(xù)從事低層次工作的可能性也會(huì)更大。隨著產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，即便是最簡(jiǎn)單的工作也將對(duì)人力資源有較高的要求，農(nóng)民工子女因?yàn)槭芙逃龝r(shí)期缺乏人力資本積累機(jī)會(huì)或者積累得不夠，可能連未來(lái)最簡(jiǎn)單工作的要求都無(wú)法達(dá)到。農(nóng)民工及其子女的人力資本積累不足將嚴(yán)重影響現(xiàn)在和未來(lái)的勞動(dòng)力供給質(zhì)量，即實(shí)質(zhì)降低了勞動(dòng)力供給水平。

（二）消費(fèi)邊緣影響擴(kuò)大內(nèi)需

根據(jù)邊際消費(fèi)遞減規(guī)律，消費(fèi)雖然隨著收入的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，但在所增加的收入中用于增加消費(fèi)的部分會(huì)越來(lái)越少，即富人的邊際消費(fèi)傾向小于窮人。因此，在同樣數(shù)量的收入分配給窮人時(shí)，會(huì)有比富人更高的比例用來(lái)消費(fèi)，故擴(kuò)大內(nèi)需與提高窮人的收入密切正相關(guān)。在我國(guó)低收入群體中，農(nóng)民工正是邊際消費(fèi)傾向較高和較有潛力的群體，但其消費(fèi)潛力并沒有完全發(fā)揮出來(lái)。這主要是因?yàn)榫蜆I(yè)市場(chǎng)存在收入瓶頸限制、農(nóng)民工財(cái)產(chǎn)性收入較少、收入增長(zhǎng)有限、缺乏社會(huì)保障、在子女教育上要花費(fèi)額外成本較多。[6] 農(nóng)民工不得不加強(qiáng)儲(chǔ)蓄，無(wú)法發(fā)揮消費(fèi)潛力，處于消費(fèi)的邊緣地帶。另外，雖然新生代農(nóng)民工消費(fèi)意愿更強(qiáng)，但由于工作屬性，新生代農(nóng)民工收入一般比第一代農(nóng)民工更低，新生代農(nóng)民工的消費(fèi)潛力也很難發(fā)揮出來(lái)?；谵r(nóng)民工數(shù)量的龐大，這種消費(fèi)邊緣性嚴(yán)重影響了內(nèi)需的擴(kuò)大。

（三）居住邊緣影響城市發(fā)展

除個(gè)別企業(yè)有能力解決農(nóng)民工住宿外，大量的農(nóng)民工則聚居在租房?jī)r(jià)格便宜的城中村。這些城中村散布于城市中心和邊緣地帶。城中村原村民出于經(jīng)濟(jì)利益考慮，在土地的集體所有制和宅基地的個(gè)人所有制保護(hù)下，在有限的土地上大量蓋房。樓房密度極高，城中村的治安安全、消防安全性、衛(wèi)生環(huán)境、空氣質(zhì)量也都非常差，而且由于管理困難、環(huán)境雜亂，有的城中村還滋生出黃賭毒等隱秘交易點(diǎn)，這些都嚴(yán)重破壞了城市風(fēng)貌，也因此限制了城中村周邊地區(qū)的發(fā)展。大部分城市對(duì)城中村的解決辦法是徹底改造和拆遷，但是由于城中村中房屋密集，加上已經(jīng)處于城市內(nèi)部，拆遷成本非常之高。有些地區(qū)甚至因?yàn)椴疬w成本太高導(dǎo)致企業(yè)投資無(wú)法收回利潤(rùn)，從而商業(yè)改造動(dòng)力缺乏，而政府也受財(cái)政限制，承受不了過高的拆遷成本，最終導(dǎo)致一些城中村改造成為“死結(jié)”，嚴(yán)重阻礙了城市的規(guī)劃發(fā)展。即便是成功地徹底拆除，沒有根本解決農(nóng)民工和其他流動(dòng)人口的住房問題，他們只是繼續(xù)在離城市更遠(yuǎn)的地方聚居。如北京北部的唐家?guī)X地區(qū)和南部的大紅門地區(qū)，都曾經(jīng)聚居了幾萬(wàn)甚至十幾萬(wàn)人，這些人在城中村改造后，不過是搬到了更遠(yuǎn)的地方繼續(xù)聚居，隨著城市的擴(kuò)張，這些地區(qū)又會(huì)成為新的唐家?guī)X、大紅門。[7] 周而復(fù)始，政府始終面臨城中村拆遷問題，持續(xù)受到財(cái)政壓力，成為財(cái)政的“無(wú)底洞”。總之，如果不從根本上解決以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口的廉價(jià)居住問題，城中村對(duì)城市風(fēng)貌、城市規(guī)劃和城市財(cái)政帶來(lái)的壓力將會(huì)持續(xù)下去。

（四）人口反復(fù)遷徙導(dǎo)致社會(huì)資源浪費(fèi)

由于農(nóng)民工沒有真正融入城市，使得他們不得不在城鄉(xiāng)之間反復(fù)遷徙，嚴(yán)重浪費(fèi)了社會(huì)資源。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）多年來(lái)農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間反復(fù)流動(dòng)，給交通資源帶來(lái)很大的壓力；（2）農(nóng)民工在就業(yè)城鎮(zhèn)難以定居，只好在老家投資蓋房，又由于我國(guó)農(nóng)村房屋是最為重要的攀比指標(biāo)，農(nóng)民工特別舍得將自己在城市掙得的資金大量地投入到農(nóng)村蓋房一事上。[8] 而這些房子又由于農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工而大量閑置，一方面浪費(fèi)了土地資源和建設(shè)資源，另一方面還為可能的土地征用增加了潛在成本。

（五）農(nóng)村空心化導(dǎo)致糧食生產(chǎn)受限

一般情況下，農(nóng)民工外出后將無(wú)法耕種的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他留在鄉(xiāng)村務(wù)農(nóng)的人耕種，但是并不是所有農(nóng)民工都轉(zhuǎn)讓了經(jīng)營(yíng)權(quán)，有部分直接將土地撂荒，這主要基于以下幾個(gè)原因：（1）農(nóng)民現(xiàn)在無(wú)需繳納糧食，撂荒不會(huì)產(chǎn)生費(fèi)用；（2）有些農(nóng)民工承包的土地較為貧瘠或者人均承包數(shù)量過小，即便讓給他人種植也沒有什么收益，農(nóng)民工自己懶得轉(zhuǎn)租，也很少有人愿意承租；（3）農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力都已經(jīng)出外打工，村里已無(wú)有精力承租的勞動(dòng)力；（4）土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系不完善，流轉(zhuǎn)信息獲得困難，流轉(zhuǎn)主體無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)接；（5）因?yàn)檗r(nóng)民工對(duì)在城市生活的穩(wěn)定性預(yù)期較差，隨時(shí)都有可能回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，不愿意簽訂長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)合同。最后一點(diǎn)尤為值得注意，土地即便不撂荒也并沒有通過長(zhǎng)期合同流轉(zhuǎn)出去，而只是每年臨時(shí)性地給周邊老鄉(xiāng)耕種，這些新的土地耕種人因?yàn)閷?duì)長(zhǎng)久耕種缺乏預(yù)期，有的不敢投入更多資金和精力進(jìn)行土地規(guī)劃和機(jī)械化生產(chǎn)，這嚴(yán)重限制了農(nóng)村土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的規(guī)?；?，限制了農(nóng)業(yè)效率的提升和糧食的增產(chǎn)。[9] 另外，因?yàn)檗r(nóng)民工無(wú)法融入城市，導(dǎo)致其直系親屬無(wú)法全部進(jìn)城，農(nóng)村老人、孩童和婦女比例大幅提升，中青年男勞動(dòng)力比例大幅下降，這就是所謂的農(nóng)村空心化。這些留在農(nóng)村的老人、婦女仍需種植一些糧食作物供自己食用，但是因?yàn)椴⒉豢看俗鳛榻?jīng)濟(jì)來(lái)源，加上老人和婦女的種植能力有限，畝產(chǎn)量也相應(yīng)有所下降?？傊?，大量農(nóng)民在城市務(wù)工導(dǎo)致的農(nóng)村空心化問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了農(nóng)村的糧食生產(chǎn)效率和生產(chǎn)總量。

三、城市隔離的消極影響與政府激勵(lì)

農(nóng)民工的城市社會(huì)隔離問題對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)造成了不同程度的消極影響，這些消極影響如不加以重視，將嚴(yán)重影響全面小康社會(huì)的建成和社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。[10] 當(dāng)然，如果各級(jí)各地政府對(duì)以上這些問題有所關(guān)注，這種消極影響將成為政府在公共政策制定過程中的外部推動(dòng)力，讓政府更加主動(dòng)地推動(dòng)農(nóng)民工更快更好地融入城市。[11] 如果將政府進(jìn)行細(xì)分的話，中央政府和地方政府（包括流入地政府和流出地的政府）在對(duì)消極影響的關(guān)注點(diǎn)上將存在差異，會(huì)產(chǎn)生不同的激勵(lì)維度。

從中央政府的角度來(lái)看，社會(huì)穩(wěn)定，因其是執(zhí)政黨非常關(guān)注的問題而受到高度重視，但真正能沖擊政權(quán)穩(wěn)定的是政治沖突，而非家庭問題導(dǎo)致的社會(huì)不穩(wěn)定以及社會(huì)治安問題。在經(jīng)濟(jì)方面，勞動(dòng)力供應(yīng)以及相關(guān)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)、擴(kuò)大內(nèi)需和糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)安全保障的重大全局性問題，因而中央政府必將高度關(guān)注和解決這些問題。

從農(nóng)民工流入地政府的角度來(lái)看，因?yàn)樯鐣?huì)治安直接關(guān)系到城市的健康發(fā)展和居民的評(píng)價(jià)，而社會(huì)沖突特別是各種群體性事件將直接影響上級(jí)對(duì)本級(jí)政府的評(píng)價(jià)，所以地方政府會(huì)充分關(guān)注這兩方面的社會(huì)問題。在經(jīng)濟(jì)方面，對(duì)地方政府來(lái)說本地的勞動(dòng)力供應(yīng)和城市發(fā)展問題直接關(guān)系到本地的企業(yè)發(fā)展和城市化進(jìn)程，也直接影響著城市的財(cái)政收支，故政府也會(huì)有相當(dāng)大的推動(dòng)力來(lái)解決這些問題。

從農(nóng)民工流出地政府的角度來(lái)看，農(nóng)民工與城市社會(huì)隔離的問題基本不會(huì)直接導(dǎo)致農(nóng)村的社會(huì)治安和社會(huì)沖突問題，而糧食的生產(chǎn)問題和農(nóng)村土地?zé)o法規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)又會(huì)影響農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，流入地政府有動(dòng)力鼓勵(lì)農(nóng)民工進(jìn)城后將農(nóng)村原有土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

除此之外，家庭問題和住房投資資源浪費(fèi)多是個(gè)體性問題，中央和地方政府并不會(huì)給予太多關(guān)注。而交通資源的浪費(fèi)因其暫時(shí)性，而且可以作為推動(dòng)交通資源投入的理由，也很難成為政府解決農(nóng)民工與城市社會(huì)隔離問題的激勵(lì)因素。

明確了農(nóng)民工城市隔離的消極影響后，在不同的激勵(lì)維度下，中央與地方政府、流入地與流出地政府對(duì)解決農(nóng)民工與城市社會(huì)隔離的問題將選擇和設(shè)定不同的政策思路，這將構(gòu)成政府實(shí)際上的政策供給體系，具體有如下幾個(gè)方面：

1. 家庭穩(wěn)定。由于家庭穩(wěn)定對(duì)社會(huì)影響的間接性，各級(jí)政府都缺乏促進(jìn)農(nóng)民工與城市的融合的激勵(lì)因素，很難建立相應(yīng)的臨時(shí)住房租賃制度、促進(jìn)農(nóng)民工家庭和諧的社會(huì)力量發(fā)展等相應(yīng)解決方案。

2. 社會(huì)治安。流入地的地方政府對(duì)社會(huì)治安保障的關(guān)注和重視將促使其制定針對(duì)農(nóng)民工更為嚴(yán)格的社會(huì)治安政策。但是這種政策卻有兩種不同的方向，一是從根本上解決農(nóng)民工的矛盾，包括穩(wěn)定就業(yè)、增加農(nóng)民工收入、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)管理；另一個(gè)則是強(qiáng)力的控制，盡力瓦解農(nóng)民工的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)防止其形成犯罪團(tuán)伙，對(duì)于那些容易犯罪的農(nóng)民工個(gè)體進(jìn)行甄別、將其強(qiáng)制遣返或者實(shí)施軟性預(yù)防措施。

3. 社會(huì)沖突。中央和地方政府都非常重視避免農(nóng)民工因融入城市而產(chǎn)生的尖銳矛盾，但由于中央政府并不與地方用人企業(yè)存在利益關(guān)系，更多地會(huì)采取柔性的方法，如加大保障農(nóng)民工的基本勞動(dòng)權(quán)益的力度、提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，加大工會(huì)對(duì)農(nóng)民工的吸收和服務(wù)等；而地方政府則因?yàn)榕c用人企業(yè)的密切關(guān)系，會(huì)制定更加靈活和針對(duì)性的對(duì)策來(lái)解決農(nóng)民工與企業(yè)之間矛盾。

4. 勞動(dòng)力供應(yīng)。各級(jí)政府都希望保證勞動(dòng)力的充足供應(yīng)，但從中央層面看，能夠推動(dòng)勞動(dòng)力供應(yīng)總量提高的政策并不多，仍主要集中在保證勞動(dòng)的合法權(quán)益問題上；地方政府由于存在各地爭(zhēng)搶勞動(dòng)力的現(xiàn)象，因而將更加努力制定各種政策以拉動(dòng)勞動(dòng)力來(lái)本地就業(yè)。短期看這種政策包括提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，組織管理好農(nóng)民工招聘市場(chǎng)，甚至主動(dòng)到農(nóng)民工流出地招聘所需勞動(dòng)力；中期看地方政府將不斷改善農(nóng)民工在城市各方面的條件以穩(wěn)住農(nóng)民工的供應(yīng)；長(zhǎng)期看則有兩種可能，一是為了持續(xù)性地保證農(nóng)民工供給的穩(wěn)定，將逐漸放開戶籍限制或者減小農(nóng)民工與城市居民的差別，二是加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)，減少對(duì)勞動(dòng)力的依賴。而對(duì)于那些產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)高端而農(nóng)民工已經(jīng)飽和或產(chǎn)業(yè)升級(jí)可能性較大的城市，解決城市隔離問題的政府激勵(lì)就有可能不足。

5. 消費(fèi)補(bǔ)貼。中央政府會(huì)給農(nóng)民以消費(fèi)補(bǔ)貼，如現(xiàn)電器下鄉(xiāng)補(bǔ)貼等。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，中央政府將逐漸縮小城鄉(xiāng)之間的差距，而由于農(nóng)民工的工資性收入是這種差距縮小最主要的方法，中央政府可能會(huì)加大收入改革分配的力度，努力實(shí)現(xiàn)同工同酬，提高勞動(dòng)要素投入的分配比重。地方政府雖然也會(huì)重視擴(kuò)大內(nèi)需對(duì)本地經(jīng)濟(jì)的影響，但是因?yàn)檗r(nóng)民工收入的提高并不一定把錢花在城市，所以地方政府可能并不會(huì)特別關(guān)注農(nóng)民工的收入增長(zhǎng)。當(dāng)然，隨著愿意在城市消費(fèi)的新生代農(nóng)民工的增多，地方政府推出增加農(nóng)民工收入政策的可能性也可能增大。

6. 城市發(fā)展。地方政府雖然有較強(qiáng)動(dòng)力解決城中村問題，但由于城市化進(jìn)程不會(huì)一蹴而就，從短期看，流入地政府面臨需要解決的城中村數(shù)量是有限的，面臨的改造成本也是相對(duì)有限的。城中村改造和解決農(nóng)民工廉租房、公共租賃房問題，政府如能綜合考量，那么改造成本將進(jìn)一步增大，故對(duì)此缺乏足夠動(dòng)力。但從長(zhǎng)期看，如果政府財(cái)政相對(duì)寬裕，為了解決農(nóng)民工不斷聚居在新城中村而導(dǎo)致城中村改造成本“無(wú)底洞”的問題，有可能會(huì)逐漸轉(zhuǎn)為農(nóng)民工等流動(dòng)人口的福利保障房建設(shè)。

7. 糧食生產(chǎn)。中央政府和地方政府對(duì)糧食安全的重視將推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)制度試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大，直到建立符合國(guó)情的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。但對(duì)于勞動(dòng)力流入地政府來(lái)說，這將使得農(nóng)民土地保障的重要性下降，給流入地城市帶來(lái)更大的壓力，有可能成為土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策的反對(duì)者。

四、基于政府激勵(lì)的政策建議

基于以上分析，中央和地方政府、流入地與流出地政府面對(duì)農(nóng)民工無(wú)法融入城市社會(huì)所帶來(lái)的消極影響，有著不同方面和不同程度的激勵(lì)，政策重心各不一樣，甚至可能存在政策沖突和博弈。有的會(huì)在某些問題上支持有利于農(nóng)民工融入城市的變革，有的則會(huì)成為反對(duì)者。因此，必須建立一個(gè)更加系統(tǒng)的激勵(lì)體系，讓各級(jí)、各地政府都愿意更多地承擔(dān)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)變革。具體來(lái)說包括以下幾點(diǎn)：

1. 對(duì)于中央與地方都存在激勵(lì)的政策，如解決農(nóng)民工治安問題、社會(huì)沖突問題的相關(guān)政策，可以交由地方承擔(dān)主要責(zé)任，中央通過建立政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系來(lái)加強(qiáng)地方政府的激勵(lì)。

2. 對(duì)于中央和地方都缺乏激勵(lì)的政策，如促進(jìn)農(nóng)民工家庭穩(wěn)定的相關(guān)政策，要由中央立法，強(qiáng)制規(guī)范。

3. 對(duì)于中央存在激勵(lì)，地方缺乏激勵(lì)的政策，中央政府應(yīng)該成為地方政府激勵(lì)的補(bǔ)償者。對(duì)于那些地方政府沒有激勵(lì)實(shí)現(xiàn)的變革，中央政府應(yīng)該通過財(cái)政補(bǔ)貼和官員考核的方式，努力促成地方政府從負(fù)面激勵(lì)向正面激勵(lì)的轉(zhuǎn)變。如前面提到的擴(kuò)大農(nóng)民工消費(fèi)的問題，中央要給予地方一定的財(cái)政支持，再比如解決城市發(fā)展中土地征收侵犯農(nóng)民權(quán)益的問題，中央政府應(yīng)該降低地方政府在土地征收中的激勵(lì)，并給予相應(yīng)的補(bǔ)償。

4. 對(duì)于流入地和流出地政府而言，有激勵(lì)變革的地方政府應(yīng)該給予沒有激勵(lì)變革的地方政府一定的補(bǔ)償，而中央政府在其中就應(yīng)該扮演激勵(lì)調(diào)節(jié)者的角色，將那些因?yàn)樽兏锒芤娴牡胤降牟糠肢@益向受損地方轉(zhuǎn)移，最終通過完善的激勵(lì)體系，讓各級(jí)政府、不同地方政府都愿意改革相關(guān)制度、改善軟環(huán)境，大力推進(jìn)農(nóng)民工融入城市。如前面提到在解決糧食生產(chǎn)問題而改革土地流轉(zhuǎn)制度時(shí)，流入地政府可能成為反對(duì)者，中央政府應(yīng)該給予流入地政府以適當(dāng)?shù)霓r(nóng)民工安家補(bǔ)償專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。

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[責(zé)任編輯：任山慶；校對(duì)：黨 婷]