地方政府事后監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建的經(jīng)驗(yàn)及啟示

辛昱辰+曹瑞彤

摘 要： 事后監(jiān)管機(jī)制又被稱為破產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制，盡管地方政府制定了各種事前監(jiān)控政策，但依然會(huì)因?yàn)楣芾聿簧苹蚝暧^經(jīng)濟(jì)政策影響而發(fā)生債務(wù)危機(jī)。因此還需要設(shè)立配套的事后監(jiān)管機(jī)制對(duì)事前監(jiān)控進(jìn)行相互補(bǔ)充，進(jìn)而加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范性。事后監(jiān)管機(jī)制主要是由申請(qǐng)程序，財(cái)政調(diào)整與債務(wù)整頓，債務(wù)重組與減免等關(guān)鍵要素構(gòu)成，其中包括對(duì)政府破產(chǎn)與公司企業(yè)破產(chǎn)的區(qū)分，如何實(shí)行財(cái)政硬預(yù)算約束，怎樣制定明確的破產(chǎn)規(guī)則和債務(wù)償還責(zé)任以及如何選擇破產(chǎn)程序的方式等具體內(nèi)容。了解和掌握事后監(jiān)管機(jī)制的設(shè)立和制定，能夠更好地解決和處理地方政府債務(wù)違約所帶來的后續(xù)問題。

關(guān)鍵詞： 地方政府； 債務(wù)危機(jī)； 破產(chǎn)監(jiān)管； 機(jī)制設(shè)定； 經(jīng)驗(yàn)啟示

中圖分類號(hào)： D73 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-9973（2014）03-0034-05

地方信貸市場(chǎng)的發(fā)展具有兩個(gè)鮮明的特點(diǎn)：一是地方政府債務(wù)融資已經(jīng)成為其重要的資金來源渠道；二是地方個(gè)體資本的興起在地方財(cái)政中開始扮演重要的角色，程度甚至超過了傳統(tǒng)的銀行借貸。然而，由于多方面的因素影響，地方信貸市場(chǎng)的發(fā)展仍處于薄弱狀態(tài)，其中最主要表現(xiàn)為地方債務(wù)及其債務(wù)違約問題。國外的地方政府或是新興市場(chǎng)也同樣存在這樣的問題，例如俄羅斯在1998至2012年間的89個(gè)區(qū)域政府中至少有57個(gè)區(qū)政府發(fā)生債務(wù)違約，導(dǎo)致俄羅斯整體經(jīng)濟(jì)的下滑；美國在經(jīng)濟(jì)大蕭條期間，全美4770個(gè)地方政府的違約金額總計(jì)達(dá)到了28.5億美元。直至2013年，美國的“汽車之都”底特律更是因?yàn)樨?fù)債185億美元而宣布破產(chǎn)。地方債務(wù)引起的地方破產(chǎn)會(huì)嚴(yán)重影響地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的供給，同時(shí)還會(huì)壓縮地方財(cái)政資金投入以及阻礙地方資本市場(chǎng)的發(fā)展，由此造成的損失是巨大的。雖然目前我國對(duì)于地方政府債務(wù)的事前借貸建立了相應(yīng)的監(jiān)控體系并且采取了諸多限制，例如設(shè)置了平衡預(yù)算、限制債務(wù)比例以及債務(wù)償清率比例等規(guī)定，但這些限制和規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須要建立配套的事后破產(chǎn)機(jī)制來作為相應(yīng)的補(bǔ)充。因?yàn)槭潞笃飘a(chǎn)機(jī)制建立的清晰規(guī)則有助于提高地方政府的信用度，恢復(fù)地方政府的財(cái)政可持續(xù)性并且促使無償債能力的地方政府回歸可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政路徑，從而確保公共服務(wù)的供應(yīng)。因此，對(duì)國外地方政府債務(wù)破產(chǎn)機(jī)制進(jìn)行評(píng)述和總結(jié)，有助于我國更好地面對(duì)和處理地方政府因債務(wù)違約所帶來的后續(xù)問題。

一、國外地方政府事后監(jiān)管機(jī)制的設(shè)立

（一）美國

美國自19世紀(jì)40年代發(fā)生第一次地方債務(wù)危機(jī)后，便對(duì)地方政府借貸制定了一系列的監(jiān)管改革。《市政破產(chǎn)法》是其制定的重要法律制度，雖然同期實(shí)施的還包括基礎(chǔ)設(shè)施融資法以及取消無稅融資等規(guī)定，但《市政破產(chǎn)法》至今依然是美國政府實(shí)施破產(chǎn)機(jī)制的主要法律制度。即當(dāng)債務(wù)出現(xiàn)違約后面對(duì)債務(wù)償還的問題，美國的做法是由法院發(fā)布“訓(xùn)令書”來征收新稅?！坝?xùn)令書”類似于一種法院命令，要求公共部門采取某種行動(dòng)的通知，“訓(xùn)令書”會(huì)要求通過立法機(jī)構(gòu)對(duì)市政機(jī)構(gòu)權(quán)限內(nèi)的所有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征稅來用作對(duì)債務(wù)進(jìn)行償還。[1]但在實(shí)際中，增加新的稅收通常會(huì)導(dǎo)致高稅收者或是企業(yè)的外逃反而使稅收降低。在此情況下，假如地方政府整體對(duì)債務(wù)無力償還，那么市政官員便會(huì)采取各種行動(dòng)來逃避債務(wù)償還的責(zé)任，極端情況下還會(huì)導(dǎo)致當(dāng)屆政府的集體辭職，此時(shí)“訓(xùn)令書”便失去其效用。因此，美國政府在為了制約這種債務(wù)逃避無法鉗制的情況下制定了《市政破產(chǎn)法》，又稱為《美國破產(chǎn)法》。該法律是專門針對(duì)美國各州下屬地方政府債務(wù)破產(chǎn)機(jī)制而設(shè)立的，它規(guī)定了一種程序化的處理方式，使得債務(wù)在違約的狀況下依然可以進(jìn)行債務(wù)重組程序，進(jìn)而解決地方政府債務(wù)破產(chǎn)問題。《美國破產(chǎn)法》為美國各州地方政府在制定或選擇破產(chǎn)程序時(shí)提供了一個(gè)參考框架，依據(jù)此框架美國各州地方政府設(shè)立了相應(yīng)的事后監(jiān)管機(jī)制。美國50個(gè)州中有21個(gè)州采納了《美國破產(chǎn)法》，3個(gè)州在采用的同時(shí)附加了重要條件，另外21個(gè)州是根據(jù)其框架結(jié)合地方自身的狀況制定的。美國市政破產(chǎn)機(jī)制建立的成功之處在于美國擁有成熟的政府間財(cái)政體系，以及基于以市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)橹鞯慕鹑隗w系關(guān)系，其建立的主要目的也是為了解決債務(wù)鉗制的問題。但相對(duì)于政府間財(cái)政體系仍在發(fā)展和完善的國家，采用美國地方破產(chǎn)機(jī)制還需考慮其政治和經(jīng)濟(jì)因素的相關(guān)影響。

（二）南非

南非制定地方政府破產(chǎn)機(jī)制的動(dòng)機(jī)不同于美國，美國的破產(chǎn)機(jī)制主要是基于處理政府間財(cái)政體系以及在金融體系背景下市場(chǎng)導(dǎo)向的鉗制問題，而南非則是基于國家政治結(jié)構(gòu)和市政體系發(fā)生變化的背景下制定的地方破產(chǎn)機(jī)制。南非在種族隔離時(shí)期，白人區(qū)政府和黑人區(qū)政府是各自獨(dú)立治理的，相比之下白人區(qū)政府不論是在信用可靠度還是債務(wù)違約率上都要強(qiáng)于黑人區(qū)政府治理。但在廢除種族隔離后，新的市政邊界劃分使原來富有的白人區(qū)與貧困的黑人區(qū)合并在一起，由于存在不同的治理理念和管理方式，使得新合并的地方政府增加了財(cái)政困境和債務(wù)違約的不確定性，其中包括在種族隔離時(shí)期遺留下的債務(wù)問題。這在很大程度上影響了南非的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，致使南非金融市場(chǎng)上私人資本市場(chǎng)發(fā)生萎縮停滯，地方融資只能依靠公共部門的貸款，從而使地方政府的債務(wù)不斷增加。在此狀況下，南非政府致力于建立一個(gè)統(tǒng)一的框架來治理合并后的地方政府經(jīng)濟(jì)，經(jīng)過反復(fù)辯論和修改最終頒布了新的《市政財(cái)政和管理法》。其中破產(chǎn)程序便是該框架中核心部分，包括處理債務(wù)及財(cái)政調(diào)整。南非制定的破產(chǎn)政策明確了債權(quán)人及債務(wù)人的權(quán)利義務(wù)和補(bǔ)救方式，這對(duì)于地方政府建立具有競(jìng)爭性的私人資本融資市場(chǎng)具有保障作用，同時(shí)對(duì)于擴(kuò)寬多樣化的金融市場(chǎng)也具有重要意義。

（三）匈牙利

匈牙利構(gòu)建地方政府破產(chǎn)機(jī)制的動(dòng)機(jī)主要是出于對(duì)債務(wù)借貸的約束以及預(yù)防地方政府財(cái)政惡化這兩個(gè)目的。匈牙利政府在20世紀(jì)90年代中期為了促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)的增長而頒布法案批準(zhǔn)地方政府擁有獨(dú)立于中央的財(cái)政管理權(quán)，這一制度意味著匈牙利地方政府在財(cái)政管理方面具有完全自由化而不受中央財(cái)政管轄的權(quán)力，之后地方政府開始利用長期貸款為短期經(jīng)營赤字融資，同時(shí)加大對(duì)商業(yè)活動(dòng)的借貸融資。這在短期內(nèi)造就了地方政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)的繁榮，同時(shí)也加大了債務(wù)違約破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。直至1995年宏觀經(jīng)濟(jì)的衰落致使地方政府在經(jīng)濟(jì)上發(fā)生惡化導(dǎo)致陷入嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)，大量資產(chǎn)變成壞賬，巨大的地方債務(wù)壓力迫使匈牙利地方政府面臨解體的局面。在此情況下匈牙利中央政府一方面緊急限制借貸并且加強(qiáng)債務(wù)的監(jiān)督；另一方面促使金融機(jī)構(gòu)與地方政府進(jìn)行債務(wù)重組談判。盡管這種非正式談判能夠引起債務(wù)調(diào)整，但卻不能規(guī)范債務(wù)重整的程序。因此，匈牙利政府于1996年制定了《市政債務(wù)調(diào)整法》來解決地方政府因債務(wù)違約帶來的財(cái)政危機(jī)。這部法律制度的核心在于其制定了具有創(chuàng)新性的地方破產(chǎn)機(jī)制，其中包含了地方政府在申請(qǐng)地方破產(chǎn)后維持基本公共服務(wù)的范圍、保護(hù)債務(wù)方和債權(quán)方的權(quán)力、地方預(yù)算制定的規(guī)則以及明確債務(wù)借貸限制和違約后果等規(guī)定，是一部具有財(cái)政透明度和可預(yù)測(cè)性的債務(wù)調(diào)整法律。

（四）巴西

巴西在地方破產(chǎn)機(jī)制的設(shè)定上略有不同。美國、南非和匈牙利的地方破產(chǎn)機(jī)制設(shè)定偏重于司法作用，而巴西則傾向于運(yùn)用行政程序。自20世紀(jì)80年代以來，巴西先后經(jīng)歷過三次大的債務(wù)危機(jī)。第一次是發(fā)生于20世紀(jì)80年代的國際債務(wù)危機(jī)，負(fù)債資金高達(dá)190億美元。此次危機(jī)致使巴西州政府與聯(lián)邦政府無力對(duì)債務(wù)進(jìn)行償還，最終以聯(lián)邦政府出面與債權(quán)人協(xié)調(diào)后將累計(jì)的州、市債務(wù)以及剩余本金一起合并作為國家債務(wù)進(jìn)行償還。第二次危機(jī)發(fā)生于1993年，此次債務(wù)危機(jī)規(guī)模超過第一次債務(wù)危機(jī)但解決辦法依舊是聯(lián)邦政府進(jìn)行集中償還。第三次也是最大一次危機(jī)發(fā)生于1997年，這次債務(wù)危機(jī)致使聯(lián)邦政府重組了相當(dāng)于本國GDP的11.5%的州債務(wù)進(jìn)行集中賠付。至此之后，聯(lián)邦政府對(duì)各州政府提出了財(cái)政改革意見，要求加強(qiáng)對(duì)各州政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，并要求各州政府遵守財(cái)政改革方案，其目的是逐步引入財(cái)政透明度并最終制定一套適合財(cái)政和債務(wù)調(diào)整的詳細(xì)方案。在此要求下聯(lián)邦政府與25個(gè)州政府達(dá)成一致，最終頒布了“9496號(hào)法令”。此法令明確規(guī)定了債務(wù)借貸與收入之比、基礎(chǔ)財(cái)政收支、資金投資上限以及企業(yè)私有化轉(zhuǎn)讓等規(guī)定。其中最重要的是債務(wù)調(diào)整協(xié)議中規(guī)定了各種債務(wù)償還的抵押品，一旦州政府出現(xiàn)債務(wù)違約，中央政府有權(quán)扣留并處理。[2]之后巴西政府又進(jìn)一步對(duì)決議進(jìn)行修改，重新為債務(wù)借款、償還及債務(wù)存量設(shè)置了固定的上限，并最終制定了《財(cái)政責(zé)任法》，將債務(wù)的限制與監(jiān)管結(jié)合到一個(gè)統(tǒng)一的框架中，解決了債務(wù)破產(chǎn)的深層原因。

二、地方政府事后監(jiān)管機(jī)制設(shè)立的核心要素

國外地方政府會(huì)基于不同的國情而制定不同的破產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制，但相同的是都會(huì)具有幾個(gè)相對(duì)核心的構(gòu)成要素，這些要素是設(shè)立地方政府破產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制的核心。

（一）申請(qǐng)破產(chǎn)程序

地方政府財(cái)政困境可以由各種指標(biāo)來衡量，如財(cái)政收支平衡、財(cái)政占總支出占比等，而償債能力也可以用地方政府財(cái)政赤字以及債務(wù)償還占總收入比重大小來衡量是否具有債務(wù)償還能力。地方政府可能會(huì)因?yàn)樘颖軅鶆?wù)償還或是避免責(zé)任而對(duì)外宣布破產(chǎn)，因?yàn)椴徽摰胤秸欠裨敢庵Ц秱鶆?wù)償還或是確實(shí)沒有能力償還，申請(qǐng)破產(chǎn)程序都可以使其解除債務(wù)償還權(quán)力，致使其債務(wù)進(jìn)行重組或是減免。所以，對(duì)于地方政府破產(chǎn)的申請(qǐng)具有嚴(yán)格的程序，絕非申請(qǐng)就能獲得通過。美國的破產(chǎn)申請(qǐng)條件是債務(wù)人在債務(wù)期限到期內(nèi)由專業(yè)人員對(duì)債務(wù)進(jìn)行審核查驗(yàn)，如果確認(rèn)債務(wù)人實(shí)屬無力償還才能申請(qǐng)破產(chǎn)。南非對(duì)地方破產(chǎn)的申請(qǐng)則分為“嚴(yán)重財(cái)政問題”和“持續(xù)性財(cái)政債務(wù)”兩階段。當(dāng)?shù)胤秸|及第一階段“嚴(yán)重財(cái)政問題”時(shí)，省一級(jí)政府可直接對(duì)地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干涉。當(dāng)?shù)胤截?cái)政涉及第二階段“持續(xù)性財(cái)政債務(wù)”時(shí)，則由國家政府出面進(jìn)行干涉。[3] 因此，地方政府的破產(chǎn)申請(qǐng)不論是美國、匈牙利還是南非，都具有嚴(yán)格的申請(qǐng)審批程序，其共同點(diǎn)都是要求在法律規(guī)定下符合破產(chǎn)申請(qǐng)條件才能夠申請(qǐng)實(shí)施。同時(shí)，為了規(guī)避地方政府的惡意申請(qǐng)，法律還規(guī)定了如果地方政府在申請(qǐng)破產(chǎn)程序中具有償還債務(wù)的能力，那么對(duì)地方政府破產(chǎn)后的債務(wù)不能采取債務(wù)減免措施，這就避免了地方政府出于逃避債務(wù)而申請(qǐng)地方破產(chǎn)的意圖。

（二）財(cái)政調(diào)整與債務(wù)整頓

地方政府的財(cái)政管理不善往往是其破產(chǎn)的根本原因。如果地方政府在處理財(cái)政問題上不能發(fā)現(xiàn)產(chǎn)生危機(jī)的原因并且及時(shí)解決，那么即使債務(wù)通過重組或是減免也不能從根本上解決問題，地方政府依然會(huì)再次陷入另一輪財(cái)政困境和債務(wù)危機(jī)，所以財(cái)政調(diào)整和債務(wù)整頓是解決財(cái)政問題并且實(shí)現(xiàn)財(cái)政恢復(fù)的先決條件。美國紐約市1975年的財(cái)政危機(jī)就是由于政府財(cái)政管理不善，導(dǎo)致財(cái)政赤字不斷上升最終引起地方政府破產(chǎn)。地方政府債務(wù)的可持續(xù)性在地方經(jīng)濟(jì)增長和地方基礎(chǔ)財(cái)政收支的影響下，會(huì)使得地方財(cái)政調(diào)整變得相對(duì)復(fù)雜，加之地方政府的財(cái)政調(diào)整不同于中央政府，由于地方政府無權(quán)自行發(fā)債，這就使地方政府無法通過自行發(fā)放地方債券進(jìn)行融資來解決債務(wù)問題，同時(shí)地方財(cái)政調(diào)整還依賴于中央政府的轉(zhuǎn)移支付，從而導(dǎo)致財(cái)政調(diào)整的困難，所以只能加大對(duì)債務(wù)的依賴卻反而使債務(wù)增加。另外地方政府的財(cái)政收入主要來自于對(duì)金融市場(chǎng)的借貸，而銀行對(duì)地方政府的信貸通常超過地方政府財(cái)政收入的可控范圍，加之還存在預(yù)算軟約束和缺乏透明的財(cái)政審計(jì)制度，進(jìn)而造成地方債務(wù)的不可控性。因此，對(duì)地方政府財(cái)政進(jìn)行調(diào)整和整頓的目的并不是要改變其財(cái)政職能而是要幫助地方政府恢復(fù)其財(cái)政健康，為重新進(jìn)入金融市場(chǎng)做好準(zhǔn)備。

（三）債務(wù)重組與減免

對(duì)不同國家的破產(chǎn)機(jī)制進(jìn)行分析會(huì)發(fā)現(xiàn)，債務(wù)重組通常是破產(chǎn)程序的核心。如果地方政府提出破產(chǎn)申請(qǐng)，在獲得申請(qǐng)批準(zhǔn)后上級(jí)政府首先會(huì)將地方債務(wù)重組為期限更長的債務(wù)工具。例如美國紐約市的債務(wù)危機(jī)就是通過發(fā)行較長期限的州債券來償還該市到期的短期債務(wù)。但是，債務(wù)重組只是在一定程度上緩解因債務(wù)壓力而無法運(yùn)行的一種方式。因此，債務(wù)重組還必須具有相配套的財(cái)政緊縮或財(cái)政調(diào)節(jié)政策才能發(fā)揮其效用。而債務(wù)減免同樣也是化解地方債務(wù)的一種方式，債務(wù)重組往往要依據(jù)行政程序才能進(jìn)行而債務(wù)減免必須通過司法機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)。因?yàn)閭鶆?wù)減免要考慮債務(wù)違約的外生因素影響，不同的外生因素會(huì)對(duì)債務(wù)的償還和重組造成影響，所以只有司法機(jī)制才能確保債務(wù)減免的公正和平等。但是，不論是債務(wù)重組還是債務(wù)減免，最為關(guān)鍵的是債權(quán)人和債務(wù)人能否就債務(wù)解決方案達(dá)成協(xié)議，假如不能達(dá)成協(xié)議那么債務(wù)重組或是債務(wù)減免就無法起到解決債務(wù)危機(jī)的作用。美國的市政破產(chǎn)法規(guī)定，在債務(wù)調(diào)整中不論是債務(wù)重組還是債務(wù)減免，債權(quán)方或債務(wù)方至少有一方必須接受協(xié)調(diào)方案。所以，不論是債務(wù)重組還是債務(wù)減免都是個(gè)復(fù)雜的過程，它雖然不能彌補(bǔ)政府間財(cái)政關(guān)系的缺陷，但卻是財(cái)政改革制度中必須存在的一部分，要想從根本上解決債務(wù)危機(jī)的問題還必須要配合具體的財(cái)政調(diào)整和債務(wù)整頓才行。

三、國外地方政府事后監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)分析

（一）區(qū)別地方政府破產(chǎn)與公司企業(yè)破產(chǎn)

公司企業(yè)往往在其負(fù)債超過其資產(chǎn)或是無力償還到期債務(wù)時(shí)便會(huì)通過變賣資產(chǎn)以償還債務(wù)，而地方政府卻不能像公司企業(yè)那樣被清算，除非有另一個(gè)實(shí)體來承擔(dān)其政府職責(zé)。因此，區(qū)別二者破產(chǎn)不同的核心就在于公司企業(yè)在破產(chǎn)后能夠自我解散但地方政府卻不行，地方政府的職責(zé)決定了地方政府在申請(qǐng)破產(chǎn)后還必須履行其法定的政府職責(zé)，繼續(xù)提供基本的公共服務(wù)職能。目前現(xiàn)有的地方政府破產(chǎn)機(jī)制都是進(jìn)行重組，破產(chǎn)重組程序會(huì)依法對(duì)負(fù)債進(jìn)行調(diào)整或是減免，從而允許有活力的實(shí)體重新開始。重組后的實(shí)體繼續(xù)存在并且仍在政府的管轄內(nèi)，同時(shí)保留部分公共資產(chǎn)確保政府職責(zé)的履行。所以，地方政府破產(chǎn)程序的總體目標(biāo)在于改善債務(wù)的財(cái)政狀況，對(duì)部分負(fù)有債務(wù)的實(shí)體提供保險(xiǎn)功能，從而減少公共服務(wù)降低帶來的影響，而不是像企業(yè)公司一樣對(duì)債務(wù)進(jìn)行清算。

（二）對(duì)地方財(cái)政實(shí)行硬預(yù)算約束

破產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制的建立有助于強(qiáng)化對(duì)地方政府財(cái)政的硬預(yù)算約束，硬預(yù)算約束會(huì)使地方政府嚴(yán)格控制財(cái)政收支及資金收益。同時(shí)，地方財(cái)政硬預(yù)算約束還有利于降低中央與地方間的道德風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)?shù)胤秸蜇?cái)務(wù)管理不善陷入財(cái)政困境時(shí)，中央政府往往會(huì)對(duì)地方政府提供無償?shù)呢?cái)政救助，這樣地方政府就會(huì)因?yàn)橛兄醒胝呢?cái)政支持而產(chǎn)生道德依賴行為，從而發(fā)生對(duì)債務(wù)違約的失責(zé)行為。加之缺乏嚴(yán)格透明的地方預(yù)算機(jī)制，軟預(yù)算約束的增加會(huì)扭曲市場(chǎng)的價(jià)格信號(hào)，使市場(chǎng)上的實(shí)體經(jīng)濟(jì)受挫，這不僅會(huì)增加中央政府的潛在負(fù)債危機(jī)，還會(huì)加大中央政府和地方政府的或有債務(wù)。美國對(duì)于地方財(cái)政的硬預(yù)算約束源自1842年，當(dāng)時(shí)包括佛羅里達(dá)州在內(nèi)的11個(gè)州陷入了嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，其原因就是因?yàn)榈胤秸?cái)政存在軟預(yù)算約束以及中央政府的無限財(cái)政救援政策。這場(chǎng)危機(jī)促使美國聯(lián)邦政府對(duì)各州政府實(shí)行了新的財(cái)政限制，包括對(duì)財(cái)政硬預(yù)算約束的限制。因此，破產(chǎn)機(jī)制對(duì)于強(qiáng)化地方政府的財(cái)政硬預(yù)算約束以及對(duì)完善和設(shè)計(jì)政府間財(cái)政體系有重要的影響作用。

（三）制定明確的破產(chǎn)規(guī)則

地方政府事后監(jiān)管機(jī)制必須具有明確的破產(chǎn)規(guī)則，其規(guī)則的設(shè)定主要基于兩個(gè)目標(biāo)，一是建立具有透明且可預(yù)測(cè)性的地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)，防止道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。二是調(diào)整或者重組地方政府財(cái)務(wù)和債務(wù)狀況，從而恢復(fù)地方政府的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。假如缺少明確的破產(chǎn)規(guī)則，那么地方政府對(duì)于債務(wù)的調(diào)整和重組就必須經(jīng)過與債權(quán)人進(jìn)行談判來確定，但是根據(jù)國外政府破產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)顯示，談判的過程往往是漫長而且具有不可控性。這種不可控性表現(xiàn)在地方政府為了維持基本公共服務(wù)的運(yùn)行，必須保留大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施或是服務(wù)部門，而債權(quán)方則希望最大限度確保償債的履行，兩者利益的不同必然會(huì)導(dǎo)致談判協(xié)調(diào)的破裂。因此，制定明確的破產(chǎn)規(guī)則首先是要確保地方政府債務(wù)會(huì)有效地進(jìn)行調(diào)整和重組，不會(huì)因?yàn)閭鶛?quán)方因?yàn)殂Q制問題而使債務(wù)重組失敗。其次是確保地方政府不會(huì)因?yàn)閭鶆?wù)違約而放棄基本的公共服務(wù)職能。破產(chǎn)規(guī)則的制定保護(hù)了公共服務(wù)項(xiàng)目不因地方政府破產(chǎn)而遭受損失，當(dāng)?shù)胤秸峤黄飘a(chǎn)申請(qǐng)時(shí)確保公共服務(wù)項(xiàng)目不會(huì)因資金問題停止其公共服務(wù)職責(zé)。

（四）明晰債務(wù)償還責(zé)任

明晰的債務(wù)分擔(dān)有助于防止道德風(fēng)險(xiǎn)并促使債務(wù)人對(duì)違約風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)。原則上對(duì)于債務(wù)危機(jī)的解決應(yīng)該是合理分擔(dān)責(zé)任，但實(shí)際中往往是中央政府最后承擔(dān)所有的債務(wù)負(fù)擔(dān)。國外經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾提出對(duì)于地方政府破產(chǎn)應(yīng)該實(shí)行債務(wù)絕對(duì)優(yōu)先規(guī)則，因?yàn)橐?guī)則的制定和實(shí)行首先是對(duì)權(quán)利和義務(wù)的保障。假如按照規(guī)則制定的順序來對(duì)債務(wù)進(jìn)行償還，并且償還過程中不存在插隊(duì)，那么債務(wù)償還的成本就不會(huì)增加并且債務(wù)的償還還在地方財(cái)政支付的可控范圍內(nèi)，因此可以大大降低其風(fēng)險(xiǎn)的增加。[4] 但是在現(xiàn)實(shí)中，世界各國都不存在債務(wù)優(yōu)先償還規(guī)則，其原因在于該規(guī)則存在一定意義上的理想狀態(tài)，盡管絕對(duì)優(yōu)先權(quán)可能會(huì)對(duì)地方債務(wù)的償還起到有效的控制作用，但該規(guī)則的實(shí)施會(huì)影響新增借貸的融資。因?yàn)楦鶕?jù)優(yōu)先償還規(guī)則，所有借貸的債務(wù)必須按照其先后順序來償還，這就為新增借貸的償還期限產(chǎn)生不可預(yù)期的效應(yīng)，從而無法再融資新增貸款。但是優(yōu)先權(quán)并不意味著是一種不能實(shí)現(xiàn)的規(guī)則，優(yōu)先權(quán)對(duì)于債務(wù)償還的順序具有明確性，這能加速了債務(wù)的理清和重組。并且優(yōu)先償還權(quán)還能使得債務(wù)方可以提前預(yù)見債務(wù)借貸償還的期限和預(yù)期的損失，從而對(duì)債務(wù)的借貸起到理想的制約作用。因此，優(yōu)先償還權(quán)對(duì)明確債務(wù)償還責(zé)任還是具有一定的積極作用。但是，優(yōu)先償還權(quán)只是作為一種政策的選擇并不能作為一種明晰的規(guī)則來實(shí)現(xiàn)對(duì)債務(wù)的清償。因?yàn)榈胤秸飘a(chǎn)后的選擇并不局限于一種規(guī)則，它往往會(huì)根據(jù)其所涉及的政策和社會(huì)價(jià)值來選取最適合的方式。所以，制定明晰的償債規(guī)則不僅會(huì)增加地方政府的財(cái)政管理責(zé)任還會(huì)加強(qiáng)債權(quán)人和債務(wù)人的權(quán)力及義務(wù)。

（五）破產(chǎn)程序方式的選擇

地方破產(chǎn)的程序方式一般分為司法途徑、行政途徑以及混合途徑三種方式。司法途徑是指在地方破產(chǎn)程序中將司法機(jī)關(guān)作為程序的控制實(shí)體，法院在其中作為主體負(fù)責(zé)，包括制定破產(chǎn)的程序、地方債務(wù)違約解決的啟動(dòng)時(shí)間及方式、債務(wù)重組賠償?shù)南群箜樞?、區(qū)分公共服務(wù)的屬性和判定以及債務(wù)如何減免等方式。由于債務(wù)的解決和處理相對(duì)復(fù)雜，在重組中司法途徑有助于緩解因政治壓力帶來的阻擾。但是因?yàn)榈胤秸膫鶆?wù)處理不同于普通的公司或是企業(yè)的債務(wù)處理，地方政府債務(wù)的處理還需要經(jīng)過一定的行政審批權(quán)，這就使得司法途徑并不能完全獨(dú)立于行政程序而自行執(zhí)行，司法途徑對(duì)地方政府的財(cái)政調(diào)整在一定程度上也會(huì)受到限制。匈牙利在破產(chǎn)程序方式的選擇上側(cè)重于選擇司法程序，主要是緩解債務(wù)重組期間來自政治的壓力，所以基于民主權(quán)利的考慮必須將法律權(quán)力放在首位。行政途徑是指由中央政府或上級(jí)政府介入到所涉及財(cái)政困境的地方政府，暫時(shí)對(duì)地方政府的財(cái)政管理及公共服務(wù)運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管或是調(diào)整。如果說司法途徑是由法院起訴引起，主要針對(duì)的是破產(chǎn)，那么行政途徑中的上級(jí)政府或中央政府直接干預(yù)則是為了防止地方政府因財(cái)政困境惡化導(dǎo)致破產(chǎn)。巴西在破產(chǎn)方式的選擇上采取的是行政途徑，聯(lián)邦政府在地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)后會(huì)直接對(duì)破產(chǎn)的地方機(jī)構(gòu)實(shí)施救援，起到一定緩解后中央政府再直接對(duì)地方財(cái)政和債務(wù)調(diào)整采取直接管理和重組等方式來解決?；旌贤緩绞侵覆捎盟痉ㄍ緩脚c行政途徑相結(jié)合的方式來解決危機(jī)，這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于既存在行政干預(yù)又確保有司法監(jiān)督。美國一般選擇采用這種相結(jié)合的方式，美國《地方破產(chǎn)法》是專門針對(duì)各州政府下屬的各級(jí)機(jī)構(gòu)債務(wù)重組而專門設(shè)立的，其中包括建立防止地方政府陷入財(cái)政困境的債務(wù)預(yù)警體系和事后干預(yù)恢復(fù)債務(wù)償債體系。[5]這樣當(dāng)美國各州地方政府出現(xiàn)債務(wù)問題后既可以通過行政途徑進(jìn)行干預(yù)還有專門的法律體系保障，有助于地方財(cái)政困境和債務(wù)調(diào)整的解決。

四、國外地方政府事后監(jiān)管機(jī)制對(duì)中國的啟示

地方政府事后監(jiān)管機(jī)制作為處理地方政府無力償還債務(wù)的事后機(jī)制具有重要的作用，盡管對(duì)地方政府的債務(wù)控制主要源于事前對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警機(jī)制設(shè)立以及債務(wù)中期的監(jiān)控，但當(dāng)?shù)胤秸陨泶嬖谪?cái)政管理問題或是宏觀經(jīng)濟(jì)等外部原因影響的情況下也同樣會(huì)發(fā)生債務(wù)違約的現(xiàn)象，這時(shí)就需要制定事后破產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制與事前的控制機(jī)制形成互補(bǔ)才能對(duì)債務(wù)違約或是債務(wù)調(diào)整起到積極的處理作用。破產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制對(duì)于防止地方政府借貸規(guī)避事前監(jiān)管可以起到監(jiān)督和懲罰的作用，同時(shí)還對(duì)于地方借貸的透明度和預(yù)防規(guī)制起到積極有效的影響。地方破產(chǎn)機(jī)制還有助于形成事前激勵(lì)，因?yàn)槠飘a(chǎn)機(jī)制的核心不在于懲處而在于調(diào)節(jié)因債務(wù)問題而產(chǎn)生的財(cái)政困境，并為債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)的分?jǐn)偺峁┮惶卓蓤?zhí)行和預(yù)測(cè)的規(guī)則。

在地方政府破產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制方式的選擇上也要考慮本國的法律制度和地方境況再來做決定。對(duì)于地方政府在負(fù)債狀況下的公共物品供給和服務(wù)要起到保障和運(yùn)行的作用，對(duì)于處理破產(chǎn)重組中處于基礎(chǔ)設(shè)施方面的經(jīng)濟(jì)實(shí)體要根據(jù)情況適度減免，以保障實(shí)體經(jīng)濟(jì)事后重新進(jìn)入金融市場(chǎng)。其次程序的選擇還要考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，包括經(jīng)濟(jì)、政策、人口、社會(huì)環(huán)境等背景，要選擇和制定符合本地狀況的程序方式而不可一味地套用不適合當(dāng)?shù)氐某绦蚍绞?。地方破產(chǎn)機(jī)制對(duì)于地方財(cái)政硬預(yù)算約束還可以起到強(qiáng)化作用，使地方政府為自身的財(cái)政狀況和債務(wù)違約負(fù)責(zé)，確保地方政府資金借貸的有效利用和資源配置的最佳選擇。

對(duì)于地方政府財(cái)政制度改革而言，地方破產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制是財(cái)政改革制度中不可缺少的一部分，作為地方債務(wù)監(jiān)管的事后機(jī)制，與債務(wù)監(jiān)管的事前監(jiān)控具有相互配套的作用。地方政府破產(chǎn)機(jī)制雖不能彌補(bǔ)政府間的財(cái)政管理，但地方破產(chǎn)機(jī)制能夠約束地方政府債務(wù)惡化，促使無償債能力的地方政府保持公共服務(wù)的連續(xù)性，恢復(fù)地方政府財(cái)政的可持續(xù)性。地方破產(chǎn)機(jī)制還有助于提高地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)的信用度并使地方實(shí)體能夠在重組后快速回歸金融市場(chǎng)，為地方經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展保留能量，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及地方基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)具有重要的作用，促進(jìn)金融市場(chǎng)健康理性發(fā)展。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]