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    秦嶺如何跳出“邊保護(hù)邊破壞”的怪圈

    2014-09-04 05:22:11王化欣
    當(dāng)代陜西 2014年12期
    關(guān)鍵詞:秦嶺生態(tài)

    文/王化欣(本刊記者)

    秦嶺如何跳出“邊保護(hù)邊破壞”的怪圈

    文/王化欣(本刊記者)

    “拆違風(fēng)暴”過后,理性分析秦嶺“四亂”的成因,科學(xué)制訂生態(tài)保護(hù)和治理方案,根治秦嶺生態(tài)危機(jī),這才是正題。

    巍峨秦嶺,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出“山”的概念。陜西人對(duì)于秦嶺的感情,猶如兒女之于父親,相依為命、一往情深。

    秦嶺呵護(hù)了關(guān)中、滋養(yǎng)了陜南,長(zhǎng)期給陜南人民提供了衣食來源,一直給關(guān)中群眾提供清潔水源和空氣。所以人們更多地稱之為“關(guān)中綠肺”“華夏龍脈”或者陜西發(fā)展的“生命線”。

    呵護(hù)秦嶺,是各級(jí)政府和廣大群眾的共識(shí)。然而,在省市陸續(xù)頒布地方法律,持續(xù)開展集中整治的大背景下,仍有許多黑手伸向秦嶺,肆意亂建、亂開、亂排、亂砍,特別是那些越蓋越多、越來越豪華的別墅,群眾不滿、媒體關(guān)注。輿論的持續(xù)發(fā)酵得到官方的熱烈回應(yīng),在中省的干預(yù)下,一場(chǎng)“拆違風(fēng)暴”驟然而至,202棟違建或拆或收,所占土地重歸耕地或者山林。

    “拆違風(fēng)暴”正酣之時(shí),《當(dāng)代陜西》多次走進(jìn)秦嶺,近距離觀察了挖掘機(jī)和破碎機(jī)之下的別墅拆除。在風(fēng)暴漸接近尾聲時(shí),本刊又廣泛訪問政府官員和當(dāng)?shù)厝罕?,并專門組織專家研討,期間多次聽到一個(gè)疑問:我們的秦嶺,如何跳出“邊保護(hù)邊破壞”怪圈?

    保護(hù)秦嶺持續(xù)加力

    人們對(duì)于自然的態(tài)度,在不同發(fā)展階段有不同的特征。

    對(duì)于秦嶺來說,從當(dāng)年毀林開荒、毀山造田向秦嶺討食,到后來推行退耕還林,再到頒布地方性法規(guī)實(shí)施保護(hù)以及啟動(dòng)山區(qū)移民搬遷,人們對(duì)秦嶺的態(tài)度一步步從過度索取到全面呵護(hù)轉(zhuǎn)變。

    早在2006年,我省就著手起草秦嶺保護(hù)條例。當(dāng)時(shí),黨的十七大尚未召開,生態(tài)文明建設(shè)還沒有正式列入中央議題,全國(guó)還處在拼資源、拼增長(zhǎng)時(shí)期。

    當(dāng)時(shí),省上領(lǐng)導(dǎo)就已形成共識(shí):把秦嶺的生態(tài)環(huán)境保護(hù)好,是秦嶺山脈區(qū)域及周邊地區(qū)人與自然和諧相處、永續(xù)發(fā)展的需要,是陜西經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速健康發(fā)展的需要,也是利在當(dāng)代、惠及子孫的大事,是一項(xiàng)重大而緊迫的歷史性課題。

    2007年,《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》正式頒布。

    2013年10月1日,《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》正式施行。條例規(guī)定“保護(hù)為主”的原則。這是我省法制建設(shè)史上的一部重要法律,也是我國(guó)第一部為山脈生態(tài)保護(hù)的地方立法。

    連同我省早在1998和2005年頒布的《陜西省渭河流域水污染防治條例》和《陜西省漢丹江流域水污染防治條例》一起,秦嶺山水立體地納入法規(guī)的保護(hù)之中。

    緊步其后,省政府發(fā)布《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》,明確生態(tài)保護(hù)的功能區(qū)劃分,為20年保護(hù)規(guī)劃了“路線圖”,次年又設(shè)立秦嶺生態(tài)保護(hù)委員會(huì),省長(zhǎng)掛帥。

    其時(shí),秦嶺“四亂”問題已露端倪。

    2008年省政府“一號(hào)文件”對(duì)深入推進(jìn)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出全面部署,提出在2015年前全面遏制秦嶺地區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞的趨勢(shì)。隨后幾年,省人大多次組織人大代表,赴秦嶺所涉及的西安、寶雞、渭南、漢中、安康、商洛6市進(jìn)行執(zhí)法檢查。

    2011年,又一個(gè)牽涉秦嶺的巨大工程啟動(dòng),規(guī)模浩大的陜南移民搬遷工程全面鋪開。雖然這項(xiàng)工程重點(diǎn)著眼于改善山區(qū)群眾的生存環(huán)境,但隨著人口的大量遷出,秦嶺生態(tài)壓力定然隨之減輕。

    2014年開始,省委把生態(tài)保護(hù)在年度目標(biāo)考核得分值從12分提高到25分,加大生態(tài)考核權(quán)重,秦嶺生態(tài)保護(hù)上升到新的高度。

    省上的政策法規(guī)著眼秦嶺南北。在秦嶺南麓,隨著南水北調(diào)的實(shí)施,注重環(huán)境和生態(tài)諧協(xié)發(fā)展,亂開亂挖、污水直排等問題并不嚴(yán)重。在秦嶺北麓,為了治理秦嶺生態(tài),西安、寶雞、渭南各市都在行動(dòng)。

    西安市是秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境最直接的主體。市委、市政府堅(jiān)持“保一方山水、護(hù)八水長(zhǎng)流”目標(biāo),把秦嶺治理列為五項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)之一。

    2011年,西安市成立秦嶺保護(hù)委員會(huì)及其辦公室;2013年,西安市在省條例的基礎(chǔ)上,頒布《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》,在省條例“保護(hù)優(yōu)先”的基礎(chǔ)上提出“保護(hù)為主”原則,并擴(kuò)大了秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境治理范圍,細(xì)化了治理措施。

    近幾年,西安市在規(guī)劃、投入、執(zhí)法上持續(xù)亮劍、動(dòng)作連連,其中有影響的是從2011年開始的“鐵錘治理”,主要查處房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目違規(guī)建設(shè),開山采石破壞植被,擠占河道修建魚池等問題。

    第一錘砸倒了一家違法用地的磚廠。2011年9月15日,戶縣出動(dòng)6臺(tái)挖掘機(jī)、15輛執(zhí)法車、240人,強(qiáng)拆了環(huán)山路南的雙扶磚廠。此后,市縣每年都有幾次聯(lián)手的“鐵錘”行動(dòng)。據(jù)了解,今年前10個(gè)月就已經(jīng)開展8次 ,包括整治環(huán)山路兩側(cè)水果銷售攤位;拆除違建活動(dòng)板房、圈建圍墻和違規(guī)別墅,取締違規(guī)采砂場(chǎng)等等。盡管在錯(cuò)綜復(fù)雜的違法違規(guī)面前,“鐵錘”還屬零敲碎打,難以從根本上遏制。但“四亂”大有收斂。

    同期,西安市一手抓查處,一手抓治理,先后實(shí)施景觀示范、路燈點(diǎn)亮、山體保護(hù)、河道治理、山路擴(kuò)建、古鎮(zhèn)建設(shè)、文化體驗(yàn)等一大批項(xiàng)目,特別是近年來先后投入25億元,綠化造林、治理水土,建設(shè)博物館、污水處理廠,使秦嶺淺山區(qū)的生態(tài)環(huán)境大為提升。

    同在秦嶺北麓的寶雞、渭南兩市,為了遏制破壞秦嶺生態(tài)特別是非法采石行為,先后成立了市縣兩級(jí)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì),編制秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體規(guī)劃、審批涉及秦嶺生態(tài)環(huán)境的有關(guān)建設(shè)等工作。同時(shí),市縣財(cái)政拿出秦嶺保護(hù)專項(xiàng)資金,建立秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)保證金和補(bǔ)償費(fèi)制度,使得常年的無序開采情況有所好轉(zhuǎn)。

    實(shí)際上,拆違建、關(guān)礦山、查亂排、打盜伐,這樣的生態(tài)“保護(hù)戰(zhàn)”年年都在秦嶺南北頻頻上演。

    “拆違風(fēng)暴”折射秦嶺之殤

    一場(chǎng)“拆違”行動(dòng),把秦嶺亂象清晰呈現(xiàn)出來。

    近年來,由于GDP作祟,一些地方以秦嶺山水換投資,以秦嶺土地?fù)Q項(xiàng)目、以秦嶺資源換增長(zhǎng);有的地方甚至官商勾結(jié),有的基層干部以權(quán)謀私,形成錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系,一雙雙黑手給秦嶺帶來越來越多的傷害。

    秦嶺之殤最為突出的是“四亂”,即:亂采濫挖、亂排濫放、亂搭濫建、亂砍濫伐。其直接危害,是破壞山體、污染水源、圈占山水、威脅物種。

    采訪中,秦嶺“四亂”可用四個(gè)關(guān)鍵詞描述:

    “千瘡百孔”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),秦嶺西安段現(xiàn)有礦點(diǎn)38個(gè),總面積達(dá)15平方公里,有的一整面山被礦企削平,有的則對(duì)山體開膛破肚,而且礦山周圍,塵土飛揚(yáng)、滿目灰白。

    “無證駕駛”。在這次拆違當(dāng)中,有的房地產(chǎn)項(xiàng)目手續(xù)不全,有的假借農(nóng)業(yè)、旅游項(xiàng)目的名義瞞天過海,有的根本沒有任何手續(xù)。而越來越多別墅所占的土地,有的是外地人以買莊基、聯(lián)建或租地的形式,有的是跟村干部私下交易,有的則是“借雞下蛋”,以地?fù)Q資金、以地?fù)Q利益。

    11月25日,《當(dāng)代陜西》在西安舉辦“依法保護(hù)秦嶺,建設(shè)生態(tài)文明”研討會(huì)。 梁生樹//攝

    “污水直排”。秦嶺北麓、“農(nóng)家樂”的生活污水絕大多數(shù)直排河溝,有的靠蒸發(fā),靠地滲漏,每年進(jìn)山游人丟棄各類垃圾3000多噸。

    “樹毀鳥藏”。因?yàn)楫?dāng)?shù)鼐用翊蠖唷胺バ綗瘛保又皫啄甑摹隘偪窀钇帷薄按髽溥M(jìn)城”和盜伐盜采,不少山體樹木被毀,巖石裸露,植被損毀,短時(shí)難以修復(fù)。

    “四亂”問題,以秦嶺北麓為甚。目前,隨著西康、西漢幾條高速公路的建成,別墅之風(fēng)大有穿越秦嶺、向陜南蔓延之勢(shì)。今年央視曝光的柞水縣“一號(hào)別墅”就是其中典型一例。

    《當(dāng)代陜西》在周至、戶縣、長(zhǎng)安沿線采訪時(shí),還注意到另外一種現(xiàn)象——圈地。有的所謂培訓(xùn)中心、藝術(shù)中心,圍墻動(dòng)輒數(shù)公里,幾乎圈占一面山坡;有的進(jìn)山岔路口被一座門樓封堵,外人莫入;即便這次拆除違建規(guī)模較小的,也都有一段護(hù)衛(wèi)的圍墻,私自圈占。無論在秦嶺淺山還是后山,都能見到“霸氣”的設(shè)施:私家路、私家山、私家河。秦嶺山水,就這樣被肆意關(guān)在圍墻之內(nèi),成為“私家領(lǐng)地?!?/p>

    前不久,省政府參事室曾就此展開調(diào)研,他們認(rèn)為“四亂”成因錯(cuò)綜復(fù)雜,究其深層主要有四:

    體制障礙,盡管省市縣設(shè)立了秦嶺保護(hù)機(jī)構(gòu),但職權(quán)有限,審批和監(jiān)管各自為政、多頭審批、多頭執(zhí)法,形不成管理合力,甚至互相推諉。

    觀念作祟,基層政府重發(fā)展輕環(huán)保,把秦嶺生態(tài)、自然、土地資源當(dāng)作“搖錢樹”,只開發(fā)不保護(hù),只開采不修復(fù),只索取不投入,甚至明知故犯,把一些污染企業(yè)擺入秦嶺。有的政府甚至對(duì)本轄區(qū)到底有多少礦山、哪些礦山辦理了相關(guān)證件、目前的破壞面積有多大也心中無數(shù)、家底不明。

    利益驅(qū)使。對(duì)于政府部門來說,條塊分割、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不明、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究,有的違法破壞行為就在眼皮底下卻睜只眼閉只眼,有利可圖時(shí)又爭(zhēng)權(quán)奪利,甚至搞官商勾結(jié)、私下交易。

    投入不足。目前,省上每年安排秦嶺北麓的保護(hù)資金只有4000萬(wàn)元,6個(gè)市分下來無異于杯水車薪,真正用到保護(hù)項(xiàng)目上更是寥寥無幾,根本滿足不了巨大的生態(tài)修復(fù)和保護(hù)需求。

    在民間的議論中,說得最多的是對(duì)“四亂”背后的“靠山”的猜疑。

    跳出“先破壞再修復(fù)”怪圈

    一邊是堅(jiān)持不懈的保護(hù),一邊是禁而不止的破壞。

    當(dāng)秦嶺拆建塵埃落定以后,各方目光聚集在秦嶺長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展上。在采訪和研討中,其中具有代表性的是:秦嶺保護(hù)的法制化問題、秦嶺保護(hù)體制與機(jī)制問題、秦嶺資源保護(hù)與開發(fā)的平衡問題。

    應(yīng)該說,隨著省市條例的頒布與嚴(yán)格執(zhí)行,秦嶺保護(hù)自此進(jìn)入法制化時(shí)代。

    這次拆除違建,就是通過法律武器實(shí)現(xiàn)了“快刀斬亂麻”的效果。但法律為何之前就剎不住別墅之風(fēng)?眾多受訪人士難免質(zhì)疑。根據(jù)本刊組織的研討會(huì)情況,答案實(shí)際很簡(jiǎn)單:法律疏漏、執(zhí)法不嚴(yán)。

    就拿秦嶺采礦治理來說, 2013年省政府本著“誰(shuí)破壞,誰(shuí)治理”的原則,出臺(tái)《陜西省礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金管理辦法》,要求相關(guān)礦山企業(yè)在開采礦山的同時(shí),根據(jù)開采規(guī)模和年限等,繳納環(huán)境治理恢復(fù)保證金。但落實(shí)起來卻有難度,一種情況是一些原有的石材開采企業(yè)取締后,失去相應(yīng)的生態(tài)恢復(fù)責(zé)任主體,保證金就成了一筆無頭債;另一種情況是有限的保證金根本就保證不了巨大治理成本。

    由此可見,關(guān)于秦嶺保護(hù)的法制建設(shè)和從嚴(yán)執(zhí)法問題值得深入研究。省政府參事室調(diào)研后建議,要強(qiáng)化對(duì)秦嶺生態(tài)的法治保障,盡快出臺(tái)秦嶺礦產(chǎn)資源、旅游資源、自然資源管理辦法和細(xì)則,把建立生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制、片區(qū)管理責(zé)任機(jī)制等上升到法治層面,采取源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲,建立最為嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)法規(guī)制度。

    采訪中,如何平衡秦嶺保護(hù)與利用的關(guān)系,是我們接觸最多的話題。就此,各方意見有二:一是鑒于秦嶺目前現(xiàn)狀,實(shí)行一定期限的封山保護(hù)。二是優(yōu)先保護(hù)、適度開發(fā)。其中以后一種觀點(diǎn)較多。

    從目前情況看,秦嶺資源保護(hù)與開發(fā)如何平衡,還有很多功課要做。前不久,省人大環(huán)資工委主任李健偉帶領(lǐng)相關(guān)部門調(diào)研。他提出,保護(hù)秦嶺生態(tài),首先要轉(zhuǎn)變觀念。無論什么時(shí)候,都要將保護(hù)放在首要位置,這個(gè)理念在任何時(shí)候都不容動(dòng)搖。

    對(duì)于秦嶺資源的開發(fā)利用,李健偉支招,如果經(jīng)濟(jì)價(jià)值的確非常高,當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)又不可缺少,如石渣石材,要在做出總體規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的基礎(chǔ)上,劃定專門區(qū)域,采取規(guī)模化、集約化和現(xiàn)代化開發(fā)手段,或者在全省范圍內(nèi)劃定開發(fā)區(qū)域,盡可能減少對(duì)生態(tài)的破壞。同時(shí),對(duì)于那些資源相對(duì)貧乏、市場(chǎng)價(jià)值低、對(duì)生態(tài)破壞大的礦產(chǎn)開發(fā)行為,要堅(jiān)決取締關(guān)停。

    再說體制機(jī)制。目前,我省有省、市、縣三級(jí)秦嶺保護(hù)機(jī)構(gòu),有兩部專門地方法規(guī),有市縣兩級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍,保護(hù)體系不能說不健全。然而為何秦嶺“四亂”依然猖獗呢?專家認(rèn)為,秦嶺生態(tài)保護(hù)體制機(jī)制仍有一些改進(jìn)之處。

    條塊分割,多頭執(zhí)法,監(jiān)管無力,是其中一個(gè)突出問題。這一點(diǎn),市、縣秦嶺辦和執(zhí)法部門有不同體會(huì)?!懂?dāng)代陜西》在戶縣采訪期間,縣秦嶺辦綜合科科長(zhǎng)表示,縣秦嶺辦現(xiàn)有三個(gè)難題:執(zhí)法力量有限,巡查難以到位;除過項(xiàng)目審批外,對(duì)執(zhí)法部門協(xié)調(diào)乏力;沒有執(zhí)法權(quán),執(zhí)法檢查實(shí)際就是土地部門的“偵察員”。有的干部甚至自嘲秦嶺辦是“有槍沒子彈,或者有槍打不響”。

    更為重要的原因,是秦嶺的資源開發(fā)管理分散。以礦產(chǎn)資源開發(fā)審批為例,有些在縣上,有些在市上,有的手續(xù)在林業(yè)部門,有的在土地部門,缺乏統(tǒng)一規(guī)程,也就形成各自為政、各管一攤的現(xiàn)狀。

    就管理上的漏洞,有關(guān)研究機(jī)構(gòu)提出“大秦嶺”設(shè)想,即打破行政區(qū)劃,設(shè)立跨秦嶺沿線6個(gè)市的秦嶺保護(hù)委員會(huì),省市共管,賦予其相對(duì)獨(dú)立的行政管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)和監(jiān)督權(quán),把涉及秦嶺保護(hù)的發(fā)改、林業(yè)、國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)保等部門整合起來,通過行政領(lǐng)導(dǎo)、法律干預(yù)、生態(tài)補(bǔ)償、綜合考核等手段,實(shí)現(xiàn)規(guī)劃、執(zhí)法、資金等一體化管理。

    “一定要把過去從秦嶺身上賺錢的觀念,變?yōu)楝F(xiàn)在往秦嶺身上花錢。如果這個(gè)彎轉(zhuǎn)不過來,一切都是空談?!睂<艺f。

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