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    我國領(lǐng)導干部財產(chǎn)公開實踐:現(xiàn)狀困境及對策

    2014-09-02 05:00黃衛(wèi)平劉王裔
    社會科學研究 2014年3期
    關(guān)鍵詞:領(lǐng)導干部

    黃衛(wèi)平++劉王裔

    〔摘要〕官員的腐敗行為通常會外在地表現(xiàn)在個人及其家庭成員財富數(shù)量的變化。而通過公開其財產(chǎn)狀況、收入來源以及匹配程度,接受社會公眾監(jiān)督,能夠有效地震懾官員的貪污受賄行為,進而達到監(jiān)督官員和預防腐敗的目的。本文通過對2009年至2012年期間全國20個地方政府官員財產(chǎn)公開的改革試點樣本分析,力圖解析當前我國官員財產(chǎn)公開實踐的基本態(tài)勢與主要困境,并提出相關(guān)的政策建議。

    〔關(guān)鍵詞〕財產(chǎn)公開;財產(chǎn)申報;腐敗治理;領(lǐng)導干部

    〔中圖分類號〕D0343〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769(2014)03-0059-06

    〔作者簡介〕黃衛(wèi)平,深圳大學當代中國政治研究所教授;

    劉王裔,深圳大學當代中國政治研究所碩士研究生,廣東深圳510000。長期以來,腐敗作為“政治之癌”是古今中外權(quán)力監(jiān)督的普遍難題。圍繞遏制腐敗,人們也進行了多種嘗試和探索。由于官員腐敗常常伴隨個人及家庭成員財富存量的迅速變化,而通過公開其財產(chǎn)狀況、收入來源以及匹配程度,接受社會公眾監(jiān)督,一定程度能夠威懾或遏制官員的貪污受賄行為,進而達到監(jiān)督官員和預防腐敗的目的,因而官員財產(chǎn)公開被視為反腐敗的“重要利器”。本文通過2009年至2012年期間我國20個地方官員財產(chǎn)公開的改革試點樣本,分析當前領(lǐng)導干部官員財產(chǎn)公開試點實踐的基本態(tài)勢與主要約束因素,在此基礎上提出相應的對策建議。

    一、有限公開:我國官員財產(chǎn)申報的制度解析

    長期以來,黨和政府不斷與腐敗作斗爭,甚至將腐敗看成亡黨亡國、生死攸關(guān)的政治頑疾,并且不斷完善制度建設,如編制懲防體系的五年規(guī)劃,不斷強化反腐倡廉教育等,來阻遏腐敗的滋生和蔓延。但是,我國對于通過財產(chǎn)公開來加強腐敗監(jiān)督的進展卻十分緩慢。通過梳理我國財產(chǎn)公開制度可以發(fā)現(xiàn),當前我國財產(chǎn)公開為“有限公開”,體現(xiàn)為黨政部門內(nèi)部的“財產(chǎn)申報”制度,即只是向上級領(lǐng)導或者組織部門報告,而不向社會公眾公開。

    1995年,中央頒布的《黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導干部收入申報規(guī)定》首次對于官員財產(chǎn)申報制度進行了明確規(guī)定。該文件要求,縣處級及縣處級以上的干部必須申報工資,各類獎金、津貼、補貼及福利費等,從事咨詢、講學、寫作、審稿、書畫等勞務所得,事業(yè)單位的領(lǐng)導干部、企業(yè)單位的負責人承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得等各項收入。隨后,1997年出臺了《關(guān)于領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》,將財產(chǎn)申報的對象擴大到官員的家庭成員。該規(guī)定明確要求擔任領(lǐng)導職務和非領(lǐng)導職務的副縣(處)級以上干部,要向單位的黨委報告領(lǐng)導干部及其子女、配偶的住房、本人出國、家庭成員出國定居、涉嫌犯罪、操辦婚喪喜慶事宜、經(jīng)商等情況。該文件還提到,如組織認為應予公開或本人要求予以公開的,可采取適當方式在“一定范圍”內(nèi)公開,但關(guān)于“一定范圍”究竟是在領(lǐng)導層公開,還是在黨內(nèi)公開與社會公開,并沒有明確操作程序。2001年中央頒布了《關(guān)于省部級現(xiàn)職干部報告家庭財產(chǎn)規(guī)定》,則對于高級領(lǐng)導干部申報“財產(chǎn)”的范圍進一步擴展,規(guī)定省部級現(xiàn)職領(lǐng)導干部要申報“各項家庭財產(chǎn)情況”以及配偶和子女從業(yè)狀況,“各項家庭財產(chǎn)情況”包括存款、有價證券、債權(quán)債務、房產(chǎn)、貴重物品等。2006年中央出臺《關(guān)于黨員領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》,正式以“家庭財產(chǎn)申報”替代“個人收入”申報,把財產(chǎn)范圍擴展至動產(chǎn)和不動產(chǎn)、債權(quán)債務等,申報對象范圍也擴展至領(lǐng)導干部的近親屬。2010年頒布的《關(guān)于領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》,規(guī)定官員除了申報本人的工資、獎金、津貼、補貼等收入外,還須申報本人、配偶、共同生活的子女的房產(chǎn)、投資等財產(chǎn)情況。此規(guī)定是對以往財產(chǎn)報告制度的完善,財產(chǎn)申報內(nèi)容更廣泛,既包括收入也包括財產(chǎn)、既包含個人財產(chǎn)情況也包含家庭財產(chǎn)情況,還明確了查閱和審核申報材料的條件、主體和審批程序。〔1〕至此,我國官員財產(chǎn)申報的制度體系已初步構(gòu)建。

    ①在這段時間內(nèi)僅有公開規(guī)劃但未有公開實踐的地方、2013年后才進行官員財產(chǎn)公開的地方以及官員自發(fā)性進行財產(chǎn)公開的個人行為都沒納入樣本。2013年9月,為進一步規(guī)范領(lǐng)導干部個人有關(guān)事項報告材料匯總綜合工作,中央組織部印發(fā)了《領(lǐng)導干部個人有關(guān)事項報告材料匯總綜合辦法》,對匯總綜合的主體、內(nèi)容、時限、成果運用和工作紀律等作出規(guī)范,進一步完善了《關(guān)于領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》的配套制度,將促進領(lǐng)導干部個人有關(guān)事項報告材料匯總綜合工作的規(guī)范化、制度化。

    但從目前的實際操作來看,這一制度體系尚存在兩方面的問題:一是制度設計不完善,缺乏可操作的細則和嚴格的程序,缺乏公開、監(jiān)督和懲罰環(huán)節(jié)?!?〕如對于官員未如實申報的情況,或者無法說明財產(chǎn)來源情況的,如何給予處罰等缺乏懲治性措施。特別是部分領(lǐng)導干部一邊申報一邊腐敗,說明這一制度設計在實踐中收效甚微。問題的根源仍然集中在既不公開,又不核查上。二是“有限公開”,缺乏社會公眾的參與。我國官員財產(chǎn)申報制度的設計,基本上都是堅持在行政體系和組織系統(tǒng)內(nèi)只向極少數(shù)人的“報告”,而非向行政系統(tǒng)和組織內(nèi)部多數(shù)成員公開,更不向社會公眾公開。1997年出臺的《關(guān)于領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》,提及“組織認為應予公開或本人要求予以公開的,可采取適當方式在一定范圍內(nèi)公開?!?004年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》,提出黨員領(lǐng)導干部“述職述廉”時可以有群眾代表參加會議,從而在黨內(nèi)監(jiān)督中引入了黨外群眾的監(jiān)督。但上述規(guī)定都未能夠有效地推行,特別是未將官員財產(chǎn)向社會公開納入其中。

    黨的十八大后,探索官員財產(chǎn)公開制度的改革進入了發(fā)展的新時期。一方面,黨中央加強了反腐敗力度,習近平同志在十八大后召開的中紀委全會上強調(diào),要有腐必反、有貪必肅,堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打,“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”,并隨后開展了一系列反腐的“大動作”,至今為止已有十余位省部級官員落馬。另一方面,在制度方面,官員財產(chǎn)公開制度的改革倡議也獲得了新的發(fā)展機遇。十八屆三中全會提出“用制度管權(quán)管事管人”、“健全反腐倡廉法規(guī)制度體系”、“加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障”、“完善領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項”、“推行新提任領(lǐng)導干部有關(guān)事項公開制度試點”,以及“建立全社會房產(chǎn)、信用等基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺”等逐步開始操作。中紀委也提出要著力健全領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項等制度,推行新提任領(lǐng)導干部配偶子女從業(yè)、財產(chǎn)、出國(境)等有關(guān)事項公開制度的試點,抓緊制定領(lǐng)導干部有關(guān)事項報告抽查核實辦法,加強報告核查結(jié)果的運用和違規(guī)懲戒力度。

    二、我國官員財產(chǎn)公開的實踐展開

    本文通過報紙和互聯(lián)網(wǎng)公開的報道,收集了從2009年初至2012年末全國各地官員財產(chǎn)公開的案例,選取標準為政府推動、并已進行了官員財產(chǎn)公開的試點。①根據(jù)以上原則得到20個樣本,分別是新疆阿勒泰地區(qū)、浙江慈溪市、重慶黔江區(qū)、湖南瀏陽市、湖南湘鄉(xiāng)市、湖北掇刀區(qū)、寧夏銀川市、寧夏興慶區(qū)、寧夏鹽池縣、江西黎川縣、寧夏青銅峽市、安徽青陽縣、安徽廬江縣、江蘇北塘區(qū)、遼寧古塔區(qū)、江蘇賈汪區(qū)、浙江象山縣、江蘇泗陽縣、江蘇淮安市和浙江磐安縣。必須指出的是,這些試點樣本與“財產(chǎn)申報”的最大不同,是從“個人申報、組織監(jiān)督”,轉(zhuǎn)向“個人申報、社會監(jiān)督”,通過新聞報紙、互聯(lián)網(wǎng)等形式向社會公布官員財產(chǎn),接受社會公開監(jiān)督。

    (一)公開層級上,行政層級和官員級別較低

    目前我國官員財產(chǎn)公開試點的層級不高。從我國推動官員財產(chǎn)公開的政府層級來看,80%是縣級政府,僅有20%是地級市政府,尚未出現(xiàn)省級試點。在20個試點中,地級市試點僅有4個,它們分別是阿勒泰地區(qū)、黔江區(qū)、銀川市和淮安市,其余的16個試點都為縣級試點。試點單位的行政層級也直接決定了試點官員的行政級別。由于試點多為縣級單位,其人事管轄權(quán)限于科級干部,所以科級干部成為財產(chǎn)公開主要群體。在全部試點中,85%(即17個)的試點把科級干部作為公開對象,而進行處級干部財產(chǎn)公開的試點只有6個,分別是阿勒泰地區(qū)、黔江區(qū)、湘鄉(xiāng)市、掇刀區(qū)、銀川市和淮安市。公開對象中既有處級干部又有科級干部的試點有3個,它們是阿勒泰地區(qū)、掇刀區(qū)和淮安市。官員財產(chǎn)公開試點層級低,證明了這一改革的敏感性和艱巨性,改革只能先易后難,先下后上,先試點觀察、再看情形而定。

    擬提任干部是試點單位財產(chǎn)公開的主體,80%的試點以擬任干部為公開對象。在20個試點中,有16個試點要求擬任(即初任或新提拔)干部作為財產(chǎn)公開的對象。只有阿勒泰地區(qū)、慈溪市、湘鄉(xiāng)市、掇刀區(qū)、賈汪區(qū)和象山縣,要求現(xiàn)任領(lǐng)導干部公示財產(chǎn),其中只有阿勒泰地區(qū)要求退休3年以內(nèi)的干部也要進行財產(chǎn)公示。試點單位將新提拔干部的財產(chǎn)監(jiān)督,作為嚴格干部選拔紀律,避免“帶病上崗”現(xiàn)象的舉措,有助于提任干部的公信度。

    (二)公開范圍上,試點規(guī)模較小,財產(chǎn)范圍有限

    試點公開規(guī)模小,60%以上的試點公開人數(shù)在100人以下。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計,20個試點中可查到具體公開人數(shù)的試點有19個(泗陽縣數(shù)據(jù)沒查到),總共公開了4466名,平均每個試點公開官員235人。此外,在19個試點中公開人數(shù)100人以下的試點就有12個,占60%以上。公開人數(shù)排在前五名的依次為阿勒泰地區(qū)(1109人)、浙江象山縣(738人)、浙江慈溪市(700余人)、江蘇賈汪區(qū)(600人)和湖北掇刀區(qū)(479人),它們的共同特征之一是,都要求了現(xiàn)任領(lǐng)導干部公開財產(chǎn)。

    絕大部分試點地區(qū)將公開對象限定在黨政部門官員。在黨管干部體制下,國有企事業(yè)的干部顯然不在此列。但從實踐來看,只有少數(shù)地方將公開對象從黨政官員向其他部門干部延伸,如慈溪市把國有企業(yè)負責人納入公示對象,湘鄉(xiāng)市把市委常委、法院院長、檢察院檢察長、公安局政委和局長等現(xiàn)任縣處級干部納入公示對象,廬江縣把公示對象擴展至黨政機構(gòu)、人民團體和所有事業(yè)單位的領(lǐng)導干部,淮安市把事業(yè)單位領(lǐng)導人納入公開對象。

    從公開范圍來看,當前試點地方公開內(nèi)容主要還是集中在領(lǐng)導干部個人,不包括配偶、子女的財產(chǎn)狀況;并且多數(shù)試點地區(qū)僅限于某一對象,或是某一內(nèi)容。如阿勒泰地區(qū)只公開官員個人的各類收入,而不涉及本人及家人的財產(chǎn)狀況,因此屬于個人收入公開,而非家庭財產(chǎn)公開;湘鄉(xiāng)市只公開69名處級干部的住房信息,而不涉及他們的其他財產(chǎn)信息;只有黎川縣把公示者的父母的收入和財產(chǎn)情況納入進公示范圍。由于公示對象有限、范圍狹窄,不能真實體現(xiàn)官員的家庭財產(chǎn)狀況,可能導致官員將一些非法所得轉(zhuǎn)移給自己的父母、子女或其他親屬,或者轉(zhuǎn)換財產(chǎn)保存方式,從而規(guī)避了上述規(guī)定。因此,總體上難以取信于民。

    (三)公開方式上,以內(nèi)部公開為主,公眾監(jiān)督有限

    在公開方式上,盡管試點單位采取了各種公開方式,如網(wǎng)絡、廣播電視、報紙、單位公示欄、會議公示、手機短信等,與既有的“財產(chǎn)申報”相比有了很大進步,但主渠道仍然限于單位內(nèi)部。并且,盡管公開方式多樣,但70%的試點采取單一的公開方式,只有6個試點(瀏陽市、廬江縣、青銅峽市、淮安市、磐安縣和掇刀區(qū))綜合使用網(wǎng)絡、廣播電視、報紙、單位公示欄、會議公示、手機短信中的兩種或兩種以上方式來公開官員財產(chǎn)。

    在20個試點地區(qū),有16個試點采用單位公示欄進行公示,高居榜首;有8個試點采取在政府網(wǎng)站上公示;有2個試點采用廣播電視進行公示;采用手機短信、會議公示、報紙的試點各1個。

    從方便公眾監(jiān)督的角度來看,通過網(wǎng)絡或者廣播電視、報紙來公示官員財產(chǎn),要比單位公示欄公示更為有效,但網(wǎng)絡手段卻正被很多試點所摒棄。2009年有4個試點(阿勒泰地區(qū)、瀏陽市、湘鄉(xiāng)市和掇刀區(qū))以網(wǎng)絡作為公開方式,其后三年采用網(wǎng)絡來公示的試點總共才4個,即青銅峽市(2010年)、廬江縣(2011年)、賈汪區(qū)(2011年)、磐安縣(2012年),試點公示正從社會公開轉(zhuǎn)為內(nèi)部公示。

    (四)公開監(jiān)督上,審查缺位與問責缺失

    試點單位財產(chǎn)公示內(nèi)容還比較粗略,明細程度不高。如青銅峽市要求官員公開財產(chǎn)的內(nèi)容包括“收入主要來源、個人房產(chǎn)、婚姻和生育狀況與民主推薦票數(shù)”幾個方面。但在“收入主要來源”一項,只需寫明是經(jīng)營性收入為主還是工資性收入為主即可,并不需寫明具體數(shù)字;在“個人房產(chǎn)”方面,只寫明有幾處房產(chǎn)即可,無需寫明房產(chǎn)的面積等信息;更無需公示干部的工資、存款、房產(chǎn)面積、家庭成員等信息。湖南省湘鄉(xiāng)市僅公開領(lǐng)導干部住房的套數(shù)、性質(zhì)、位置、建筑面積、房屋價格、產(chǎn)權(quán)人姓名與公示人的關(guān)系,也不涉及其他家庭成員及其收入和財產(chǎn)。

    此外,試點單位缺乏對官員財產(chǎn)申報和公開內(nèi)容的嚴格核查。雖然每個試點都不同程度地要求對申報和公開的材料進行審核,但實踐中公開內(nèi)容的真實性主要靠官員自覺程度,缺乏權(quán)威核實。一方面,大部分試點地區(qū)尚未建立健全審查機制。另一方面,諸如房產(chǎn)、存款、證券等信息系統(tǒng)尚未建立,在全國未能聯(lián)網(wǎng)和共享,核查機構(gòu)也無法真正地查清官員申報的財產(chǎn)是否真實。權(quán)威核查機制的缺失導致公開內(nèi)容的真實性難以保證,讓官員財產(chǎn)公開流于形式,公開效果無從保障。從2009年來的20個試點中,只有黔江區(qū)在公開57名處級干部中有2人在公示后被舉報,而被取消任職資格。

    (五)公開時序上,呈現(xiàn)斷續(xù)和衰減趨勢

    從改革試點開始的時序來看,試點數(shù)量、公開人數(shù)及公開級別都呈現(xiàn)衰減趨勢。首先,新試點數(shù)量呈下降趨勢。2009年—2012年進行首次公開的改革試點數(shù)量分別為6個、5個、6個、3個。其次,每年公開的人數(shù)也呈下降趨勢。根據(jù)不完全統(tǒng)計,2009年是我國公開官員財產(chǎn)人數(shù)最多的一年,達2489名。2010年只公開了203名,2011年數(shù)量回升到1639名,而到2012年卻降至135人。再次,公開財產(chǎn)的官員級別也呈現(xiàn)遞減趨勢。無論從公開處級官員的試點單位數(shù)量,還是從公開的處級官員人數(shù)來看,都呈現(xiàn)出明顯的衰退之勢。2009年公開處級官員的試點有4個,即阿勒泰地區(qū)(99%的處級干部)、黔江區(qū)(57名)、湘鄉(xiāng)市(69名)和掇刀區(qū)(四大領(lǐng)導班子)。在2010-2011年間,公開處級官員的試點只有2個,即銀川市(63名)和黔江區(qū)(68名)。而到了2012年,全年里沒有試點單位把處級官員納入公開對象。

    此外,從試點單位來看,也存在斷續(xù)性特點,形成“曇花現(xiàn)象”。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計,僅一半左右的試點在初次進行官員財產(chǎn)公開后還會持續(xù),包括浙江慈溪市(4次)、江西黎川縣(3次)、重慶市黔江區(qū)(2次以上)、新疆阿勒泰地區(qū)(2次)、湖南瀏陽市(2次)、寧夏銀川市(2次)、寧夏鹽池縣(2次)、安徽青陽縣(2次)、安徽廬江縣(2次),另一半的試點地區(qū)也就是探索一次就偃旗息鼓。試點的持續(xù)性普遍較差,如新疆阿勒泰地區(qū)在主持改革的紀委書記吳偉平于2009年8月去世后,就沒再進行財產(chǎn)公開試點改革實踐,現(xiàn)公開信息仍停留在2009年初。這可以從側(cè)面說明,這一試點是一個敏感性較高,牽涉面較廣,阻力較大的反腐戰(zhàn)略,推進速度緩慢,在民眾中飽受詬病。

    三、我國官員財產(chǎn)公開的約束因素

    官員財產(chǎn)公開制度建立的關(guān)鍵在于中央的決心,而腐敗存量、官員阻力、意識形態(tài)和社會生態(tài),是影響中央對其持謹慎態(tài)度的四大因素。

    (一)腐敗存量因素

    腐敗存量是阻礙官員財產(chǎn)公開制度建立的根源。腐敗存量是指多年來積累下來的、已有腐敗行為但尚未被查處的官員數(shù)量,可用公式“腐敗存量=腐敗官員產(chǎn)生數(shù)量-腐敗官員處理數(shù)量”來表示。它是衡量一個國家腐敗治理能力的重要指標,腐敗存量越大則表明腐敗治理能力越低。近年來無論從各級官員被查處的數(shù)量,還是從民眾“舉報一個就倒下一個貪腐官員”的事實,抑或是民眾的日常感受來看,我國的腐敗存量都已不小。財產(chǎn)公開與腐敗存量之間是一個雙向作用關(guān)系。一方面,官員財產(chǎn)公開作為諸多反腐制度中的一種,可能一定程度反映現(xiàn)有腐敗存量;另一方面,腐敗存量對官員財產(chǎn)公開制度的建立和效果發(fā)揮有著深刻影響。腐敗存量的大小、腐敗面的寬窄、腐敗程度的高低,都會在一定程度上影響決策層對反腐形勢的評估、反腐制度和政策組合的選擇,以及制度實施時序的判斷。我國較大腐敗存量的存在,增加了推行反腐敗舉措的阻力、削弱了意識形態(tài)的公信力、惡化社會輿論生態(tài)、降低了官員財產(chǎn)公開制度預期效果。

    從決策角度來看,較大的腐敗存量導致貪腐官員完成了對反腐政策的“捆綁”,反腐政策被腐敗所挾持。因為如果強制所有官員公開家庭財產(chǎn),在使貪腐官員就法的同時,必然也使體制付出合法性受損的代價。這使得權(quán)力核心層陷入一個困境:如果反腐措施過于強硬,輕則政府官員可能會消極怠工,使政府處于癱瘓和半癱瘓狀態(tài),重則導致政府官員造反。但如果腐敗問題不解決,可能會亡黨?!?〕

    (二)官員群體阻力

    官員群體反對是建立官員財產(chǎn)公開制度的直接阻力。官員財產(chǎn)公開的改革實施則意味著官員權(quán)力和利益空間的壓縮,本質(zhì)上與官員自身權(quán)力擴張和自身利益維護相悖。雖然總體上可以有官員維護自身利益而推導其反對財產(chǎn)公開制度的建立,但實際上每個官員的反對原因是存在明顯差異的。對已有貪腐行為的官員而言,實行官員財產(chǎn)公開則意味著他們的不法所得可能公開化,將面臨著罷官失財、鋃鐺入獄的命運?!?〕對于獲得過高額灰色收入的官員來說,灰色收入一旦曝光,小則高額所得稅要繳、大則要面臨黨紀追究。而沒有過貪腐行為的官員,或以隱私為借口,或以對社會中的仇官、仇富心態(tài)心存憂慮為理由,內(nèi)心抵觸此項制度的實行。無論官員基于何種考慮,它們的擔憂和恐懼都會集中轉(zhuǎn)化為對官員財產(chǎn)公開制度或是隱性或是公開的抵制上來。一項對阿勒泰和新疆其他一些地州市官員對財產(chǎn)公開改革試點態(tài)度的隨機調(diào)查顯示:反對者七成,無所謂者兩成,堅決支持者一成?!?〕這些普遍的抵制和反對的影響無疑是深遠且負面的。在我國,官員角色是雙重的,既是官員財產(chǎn)公開制度改革的決策者和執(zhí)行者,又是此項制度的實施對象,是最典型的“自我革命”。在官員普遍抵觸下,哪怕是中央強力推行,如果官員選擇性執(zhí)行的話,最后的效果也會大打折扣,甚至還可能會產(chǎn)生政治動蕩和大規(guī)模財產(chǎn)轉(zhuǎn)移等“副產(chǎn)品”。

    (三)意識形態(tài)因素

    意識形態(tài)是阻礙官員財產(chǎn)公開制度建立的深層因素。長期以來,在我國的意識形態(tài)宣傳中,黨和政府被視為“沒有自身利益而代表全體人民利益”,黨的干部被稱為“全心全意為人民服務的人民公仆”。但實際上,各級黨和政府又是由具體的人所構(gòu)成的。改革開放以來,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,獲得財富渠道的增多,官員及其家庭成員通過合法的、非法的,或介于合法和非法之間的灰色收入,而積累了數(shù)額不小的財產(chǎn),已經(jīng)成為了一個不爭的事實。意識形態(tài)宣傳與官員擁有較多財產(chǎn)的現(xiàn)實形成一種巨大反差。在貧富差距大、仇官情節(jié)嚴重、民眾對政府和官員信任度較低的情況下,如果一旦將官員財產(chǎn)如實地向全社會公開,一時難以接受的民眾將很有可能在敵對勢力煽動下,引發(fā)社會動蕩。

    意識形態(tài)宣傳和官員擁有財產(chǎn)狀況在現(xiàn)實中是兩個獨立存在、各自運轉(zhuǎn)、但又是逆向而行的體系,形成一種潛在損害體制、降低體制合法性的“逆向摩擦”?!叭嗣窆汀必敻环e累的事實與高調(diào)意識形態(tài)宣傳之間存在的巨大落差以及相互之間形成的“逆向摩擦”,成為中央實施官員財產(chǎn)公開制度的羈絆。這些矛盾讓決策層在對待官員財產(chǎn)公開制度時左右為難,因為至今尚未找到處理意識形態(tài)與官員財產(chǎn)現(xiàn)狀關(guān)系的恰當方式。

    (四)社會生態(tài)因素

    認識偏差、態(tài)度偏激和對政府信任度偏低,是阻礙官員財產(chǎn)公開制度建立的社會生態(tài)因素。官員財產(chǎn)公開制度的建立及其作用的有效發(fā)揮,需要一定的社會生態(tài)為土壤。然而,當前存在的民眾認識偏差、態(tài)度偏激和對政府信任度偏低等不利因素,惡化了推行官員財產(chǎn)公開改革試點的社會生態(tài)。首先,認識偏差主要體現(xiàn)在民眾對官員財產(chǎn)公開制度的效果認識上。不少民眾對官員財產(chǎn)公開抱著過高期望,認為其是清除腐敗的“靈丹妙藥”,甚至認為只要推行此制度,腐敗現(xiàn)象就會自然而然地被清除,而沒有認識到此項制度的有限性。其次,態(tài)度偏激體現(xiàn)在對反腐目標和方式選擇的態(tài)度上。出于對腐敗的強烈不滿,不少民眾對貪官的處理、反腐目標和方式上存在偏激的態(tài)度。在對貪官的態(tài)度上,要求要“嚴打”而不能留情、要“清算”而不能有任何妥協(xié);在反腐目標上要求“徹底清除”腐敗現(xiàn)象;在反腐方式上,甚至存在只要有利于反腐,任何手段都能使用的極端態(tài)度。這種缺乏理性的態(tài)度引起各級官員的恐懼。再次,民眾對政府的信任度偏低,體現(xiàn)在對公開內(nèi)容的不信任上,將削弱官員財產(chǎn)公開制度的有效性。有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,只有兩成的民眾表示信任黨和政府的工作。〔6〕民眾認識偏差提高了民眾的期望值,而態(tài)度偏激和信任度偏低削弱了官員財產(chǎn)公開制度的預期效果。因此,決策層不敢貿(mào)然推行此項制度,因為一旦推開而結(jié)果沒達到民眾的期待,必然導致民眾的普遍失落感,甚至還會加劇對政府的不信任感。

    (五)基本判斷

    在當前信息化條件下,推行官員財產(chǎn)公開的制度在技術(shù)上并不難,但要其能充分發(fā)揮正面效應,有利于國家治理體系的構(gòu)建,卻有著相當政治風險。如要大規(guī)模推行官員財產(chǎn)公開制度,必須要大量減少腐敗存量、更新意識形態(tài)、提高政府公信力、縮小貧富差距等,而這些在短時間內(nèi)都不可能完成。在“成本-收益”衡量中,決策層難免會形成“成本高于收益”、“風險多于好處”的判斷。并且,近年來政府公信力的下降、社會輿論環(huán)境的惡化等傾向,又在一定程度上強化了這種判斷。在我國反腐戰(zhàn)略中,反腐不能危及政治社會穩(wěn)定和經(jīng)濟建設,是一條不容僭越的“紅線”。出于政治社會穩(wěn)定的考慮,相當長時期以來,決策層對官員財產(chǎn)公開制度的改革方向?qū)嶋H上持著“抽象予以肯定,但并不具體操作”的態(tài)度,外在地表現(xiàn)為“既不給予實質(zhì)性支持,又不表示明確否定”的行為上。這可解釋為什么二十多年來其一直沒進入立法程序,為什么地方性探索沒有得到中央的實質(zhì)性支持和推廣。

    四、關(guān)于有效推進官員財產(chǎn)公開改革的建議

    黨的十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的決定,深刻地認識到“當前,我國發(fā)展進入攻堅期和深水區(qū)。必須以強烈的歷史使命感,最大限度集中全黨全社會智慧,最大限度調(diào)動一切積極因素,敢于啃硬骨頭,敢于涉險灘,以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬,推動社會主義制度自我完善和發(fā)展”。這給了重新推動我國官員財產(chǎn)申報和公開的改革探索以新的巨大動力,《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出 “健全反腐倡廉法規(guī)制度體系”、“加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障”,并且明確提出了要“完善領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項”、“推行新提任領(lǐng)導干部有關(guān)事項公開制度試點”。以此同時,提出建立全社會房產(chǎn)、信用等基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺,在某種程度上為全面推行官員財產(chǎn)申報、公開制度創(chuàng)造了條件。全會提出中央成立全面深化改革領(lǐng)導小組,負責改革總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實,實際上也為實行官員財產(chǎn)申報和公開制度提供了組織領(lǐng)導基礎。這些充分體現(xiàn)了新一屆黨中央充分認識到建立健全官員財產(chǎn)公開制度是一項系統(tǒng)工程,在地方探索的同時,更需要從全國層面上對其進行頂層設計。在此背景下,提出以下幾點政策建議。

    第一,適時提出全國范圍內(nèi)的官員財產(chǎn)申報和公開時間表與路線圖。當前的官員財產(chǎn)公開試點分布零散、立法缺位,缺乏必要的規(guī)劃和引導,并且推進速度緩慢、效果不佳。為順應民意、回應社會期待,中央應適時提出官員財產(chǎn)公開的明確時間表和具體路線圖,確定推行官員財產(chǎn)公開的關(guān)鍵步驟和關(guān)鍵時間節(jié)點。官員財產(chǎn)申報和公開時間表與路線圖是在中央層面上對全國范圍內(nèi)建立官員財產(chǎn)申報和公開制度的一個整體規(guī)劃,至少應包含整體規(guī)劃布局、推行主體、責任落實、總體目標任務、階段性目標、關(guān)鍵步驟、關(guān)鍵時間節(jié)點等內(nèi)容。通過制定時間表和路線圖,把官員財產(chǎn)申報和公開制度納入高層政治議程和將其推上制度化的軌道,為全國范圍內(nèi)建立健全官員財產(chǎn)申報和公開制度提供規(guī)劃、引導和支持。同時在一定時間段內(nèi)通過“蒼蠅”“老虎”一起打的懲治腐敗的舉措,以及一系列誘使或迫使一批有巨額財產(chǎn)的官員退出官場(內(nèi)部有條件赦免),大大消解腐敗存量。

    第二,規(guī)范“領(lǐng)導干部”所包含的職務崗位,規(guī)范領(lǐng)導干部家庭成員范圍,明確科級及以上領(lǐng)導干部都要進行家庭財產(chǎn)申報,縣處級以上領(lǐng)導干部要進行家庭財產(chǎn)公開,紀檢監(jiān)察部門要定期對領(lǐng)導干部的家庭財產(chǎn)申報材料按一定比例進行抽查,與此同時,民眾可以根據(jù)一定的合法程序申請查閱。縣級及以上各級黨代會、人民代表大會、政治協(xié)商會議的換屆會上,公開各種政治性職位候選人的家庭財產(chǎn)。

    第三,從推進路徑來看,在縱向上,從中共十九大開始,由在職最高決策層開始垂范,其后再逐漸向省級、廳級、處級在職領(lǐng)導干部推開,自上而下地推進;至中共二十大全面完成省部級以上領(lǐng)導干部的家庭財產(chǎn)申報和公開制度。首先,對高級領(lǐng)導干部的高標準嚴要求,既符合意識形態(tài),也順應民眾期待。從高級領(lǐng)導干部率先垂范進行財產(chǎn)公開,體現(xiàn)中央從嚴治黨、從嚴治吏的決心,最高決策層肩負全國人民重托,必須具有非一般人的高度政治覺悟和風險意識,理應嚴于律己、以身作則。其次,高級干部率先垂范,必將會在全黨全社會中起到積極的示范作用。再次,先從高級領(lǐng)導干部做起,也可以減輕新制度推行的難度。高級領(lǐng)導干部人數(shù)少、素質(zhì)高,相對于其他級別的干部而言,易于理解和接受國家的廉政舉措,較易推進此項改革,同時也減輕制度創(chuàng)制的難度和成本。

    在橫向上,在同一級黨政機關(guān)中,建議由紀委系統(tǒng)率先公開,其后逐漸向黨政一把手、黨政副職干部、其他公職人員依次推開。

    第四,盡快以新提拔干部為突破口,以新提拔縣處級領(lǐng)導干部開始逐漸試點,逐漸向上推開。凡是新提拔領(lǐng)導干部任職前都必須向社會公開家庭財產(chǎn),不公開者不能任新職。在全國范圍內(nèi)可授權(quán)進行試點,以探索新提拔干部任前公開事項,邊試點邊總結(jié)經(jīng)驗,逐漸向橫向同級單位和向上級單位推廣。

    第五,實施“軟赦免”,以建立退出機制來減弱改革阻力?!败浬饷狻敝傅氖墙⒁环N退出機制,即在規(guī)定必須公開家庭財產(chǎn)的時限前,事實上允許官員自主選擇是否以某種體面的理由(例如提前退休、個人健康原因等)而退出公職,由于退出公職后就不再是現(xiàn)職領(lǐng)導干部,理所當然就不必公開家庭財產(chǎn)。在實際政治運作中,總是有一部分貪腐官員在沒有受到懲罰的情況下退休,實質(zhì)上也是對其一種“赦免”(軟赦免)。實施“軟赦免”能達到以下幾個效果。首先,與明確法律法令或政府公開赦免行為(硬赦免)相比,“軟赦免”是一種相對能夠讓官員接受、政治社會風險較低、民眾抵觸又相對較小的低調(diào)處理腐敗存量的方式,有利于維護政治合法性和削弱改革阻力。其次,“軟赦免”能產(chǎn)生一個較好的副產(chǎn)品,即把貪腐官員溫和地剔除出公職隊伍而不至于引發(fā)社會政治動蕩。從逐步遏制腐敗現(xiàn)象蔓延,加快廉政建設步伐的角度,反腐的短、中期目標應包含三個層面:第一層是要嚴格把關(guān),讓已有貪腐行為的官員不能得到晉升(最低要求);第二層是以高壓反腐態(tài)勢抑制新的腐敗行為的產(chǎn)生;第三層是在基本保持政治穩(wěn)定的前提下,盡可能多地將已有一定程度腐敗行為的官員剔除公職人員隊伍,使他們不僅隨時有被查處的風險,而且在日常生活中也無多少特權(quán)可以享受了;“軟赦免”恰好能相當程度實現(xiàn)以上目標。

    此外,還應完善相關(guān)配套措施。首先要完善官員財產(chǎn)公開制度體系,構(gòu)建一個從申報主體、申報、審查、公開、監(jiān)督等的完整鏈條,同時建立一系列的配套制度,最基本的有公民信用保障號碼制度、公民信息制度、金融實名制、全國房產(chǎn)信息系統(tǒng)、信息共享機制、遺產(chǎn)稅和贈與稅制度、反腐敗國際合作制度等。其次要培植一個寬松的環(huán)境,包括寬松的輿論環(huán)境、寬容的社會公眾、較高的政府信任、較弱的官員抵觸等,唯如此,官員財產(chǎn)公開制度才能得以建立和發(fā)揮作用。再次要創(chuàng)新意識形態(tài),一方面,要把黨員干部還原為普通個人,他們像普通人一樣,有自己的人性弱點,絕不是什么特殊材料制成的,一旦擁有不受監(jiān)督的權(quán)力,“好人無法充分做好事,甚至會走向反面”,從而為官員財產(chǎn)公開制度掃清意識形態(tài)的阻力。另一方面,要引導民眾認識到,判斷國家公職人員廉潔與否,主要并不在于看其擁有多少財產(chǎn),而在于必須弄清其財產(chǎn)來源是否合法。

    〔參考文獻〕

    〔1〕袁東生.我國官員財產(chǎn)公開的現(xiàn)狀、問題和解決路徑〔J〕.理論視野,2011,(11).

    〔2〕楊仁忠.論公共領(lǐng)域與當代中國民主監(jiān)督機制的構(gòu)建〔J〕.河南師范大學學報(哲學社會科學版),2012,(1).

    〔3〕李占樂.我國建立官員財產(chǎn)公開制度的阻礙因素及其消解〔J〕.理論月刊,2012,(2).

    〔4〕新疆阿勒泰將試行官員財產(chǎn)申報,7成受訪官員反對〔EB/OL〕.http://news.xinhuanet.com/local/2008-09/11/content_9915751_1.htm.2008-09-11.

    〔5〕程倩.政府信任關(guān)系:概念、現(xiàn)狀與重構(gòu)〔J〕.探索,2004,(3).

    (責任編輯:石本惠)

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