制度視角下紀(jì)檢監(jiān)察工作存在的問(wèn)題與對(duì)策

于學(xué)強(qiáng)+周浩集

摘要：在新形勢(shì)下，有效推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作，規(guī)約權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是永葆紀(jì)檢監(jiān)察工作活力和進(jìn)一步提升我們黨執(zhí)政合法性，以便更好地繼續(xù)執(zhí)政的重要課題。根據(jù)我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察工作實(shí)際，目前存在的制度困境主要體現(xiàn)在如下四個(gè)方面：紀(jì)檢監(jiān)察的制度定位；紀(jì)檢監(jiān)察的制度體系；紀(jì)檢監(jiān)察的制度執(zhí)行；紀(jì)檢監(jiān)察的自身制度。提升紀(jì)檢監(jiān)察工作實(shí)效性的關(guān)鍵在于制度的創(chuàng)新。創(chuàng)新制度應(yīng)針對(duì)我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察制度定位偏差、體系不完善、執(zhí)行力不足和自身建設(shè)四方面。

關(guān)鍵詞：紀(jì)檢監(jiān)察；制度創(chuàng)新；困境與對(duì)策

作者簡(jiǎn)介：于學(xué)強(qiáng)，山東師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士后，聊城大學(xué)廉政研究中心教授（山東 聊城 252059）

周浩集，山東大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士后，聊城大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師（山東 聊城 252059）

在新形勢(shì)下，有效推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作，規(guī)約權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是永葆紀(jì)檢監(jiān)察工作活力和進(jìn)一步提升我們黨執(zhí)政合法性、更好地繼續(xù)執(zhí)政的重要課題。但是，權(quán)力是把雙刃劍，只有受到有效規(guī)約的權(quán)力才能發(fā)揮其積極作用。目前我國(guó)的紀(jì)檢監(jiān)察工作仍面臨一些制度困境，需要有針對(duì)性地采取有效舉措，化解制度供給不足和執(zhí)行不力帶來(lái)的問(wèn)題，全面提升紀(jì)檢監(jiān)察工作的水平。

一、問(wèn)題：紀(jì)檢監(jiān)察工作的制度困境

紀(jì)檢監(jiān)察工作的主要任務(wù)之一是監(jiān)控權(quán)力的運(yùn)作。因?yàn)椋皺?quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”①，已經(jīng)成為現(xiàn)代政治社會(huì)廣為接受的公理。現(xiàn)實(shí)政治生活反復(fù)告誡我們，權(quán)力不僅不會(huì)完成自我規(guī)約，而且還會(huì)自我膨脹。有效規(guī)約權(quán)力，關(guān)鍵是充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察工作的作用。但是，目前我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察工作的實(shí)效與民眾要求還有距離，而影響我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察工作實(shí)效性的重要原因是制度，因?yàn)椤爸贫雀鼛в懈拘?、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)”②。正確認(rèn)識(shí)和分析我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察工作的制度困境，有助于政治生活中切實(shí)提升紀(jì)檢監(jiān)察的實(shí)效性。根據(jù)我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察工作實(shí)際，目前存在的制度困境主要體現(xiàn)在如下四個(gè)方面：

1. 紀(jì)檢監(jiān)察工作困境的原發(fā)性因素：紀(jì)檢監(jiān)察的制度定位不高

如何從理論和政策上定位機(jī)構(gòu)的功能與作用，是其能否發(fā)揮功能與作用的原發(fā)性因素。從理論上講，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)做科學(xué)發(fā)展的“護(hù)航員”、權(quán)力行使的“監(jiān)督員”、維穩(wěn)促建的“疏導(dǎo)員”，而權(quán)力監(jiān)控是其最主要的角色定位。作為權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)控者，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要緊緊抓住正確行使權(quán)力這個(gè)關(guān)鍵，通過(guò)加強(qiáng)教育、健全制度、強(qiáng)化監(jiān)督來(lái)規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的從政行為，防止權(quán)力失控、決策失誤、行為失范，保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益。但是，從制度設(shè)計(jì)上看，黨委與同級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、被監(jiān)督與監(jiān)督的關(guān)系。一方面，紀(jì)委在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下工作，要服從領(lǐng)導(dǎo)，積極服務(wù)好黨委的中心工作；另一方面，紀(jì)委監(jiān)督黨委又是黨章賦予的責(zé)任，面對(duì)黨委要敢于堅(jiān)持原則，敢于監(jiān)督，敢于說(shuō)不。但是，從理論上講，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要監(jiān)察同級(jí)黨委，必然要有與同級(jí)黨委相當(dāng)?shù)臋?quán)力，因?yàn)橹挥性跈?quán)力對(duì)等的條件下，才可能實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督。然而，就目前紀(jì)檢監(jiān)察制度的定位來(lái)看，雖然紀(jì)委、黨委都由黨代會(huì)選舉產(chǎn)生，但黨代會(huì)開(kāi)過(guò)之后其作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的日常職責(zé)主要是由同級(jí)黨委完成。這樣，黨委紀(jì)委由黨代會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)黨代會(huì)負(fù)責(zé)在現(xiàn)實(shí)中就轉(zhuǎn)化為紀(jì)委受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)了。這種事實(shí)上存在的制度定位導(dǎo)致監(jiān)督中的兩大不對(duì)稱(chēng)，從而使紀(jì)檢監(jiān)察陷入困境：其一，監(jiān)督關(guān)系不對(duì)稱(chēng)，由于實(shí)際工作中黨的紀(jì)檢委要受到同級(jí)黨的委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，兩個(gè)委員會(huì)的產(chǎn)生關(guān)系與隸屬關(guān)系不對(duì)稱(chēng)，限制了紀(jì)委的權(quán)力，對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)；其二是監(jiān)督權(quán)重不對(duì)稱(chēng)，按規(guī)定同級(jí)黨委應(yīng)接受上級(jí)機(jī)關(guān)、同級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)和下級(jí)機(jī)關(guān)的三重監(jiān)督，但實(shí)際上上級(jí)對(duì)下級(jí)鞭長(zhǎng)莫及、下級(jí)對(duì)上級(jí)無(wú)能為力，同級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)也無(wú)法很好地平衡領(lǐng)導(dǎo)、被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系與監(jiān)督、被監(jiān)督關(guān)系。

2. 紀(jì)檢監(jiān)察工作困境的根本性因素：紀(jì)檢監(jiān)察的制度體系不全

紀(jì)檢監(jiān)察工作能否有效發(fā)揮作用，最為根本的因素在于制度體系，即制度的系統(tǒng)性與配套性。黨的十八大報(bào)告明確指出：“建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”③，并首次將黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督作為一套完整的監(jiān)督體系提出來(lái)，可以說(shuō)是立足新時(shí)期我國(guó)權(quán)力運(yùn)行現(xiàn)狀、從權(quán)力的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制上做出的創(chuàng)新性探索。但是，我國(guó)目前監(jiān)督體系還不甚科學(xué)，一方面體現(xiàn)為縱向監(jiān)督體系的不完善。在縱向監(jiān)督的體制下，監(jiān)督者與被監(jiān)督者在法律地位上不相稱(chēng)，監(jiān)督方式往往表現(xiàn)為對(duì)被監(jiān)督者違紀(jì)行為的糾正與懲罰。這種縱向分權(quán)仍然是傳統(tǒng)意義上的集權(quán)下的分權(quán)，縱向分權(quán)后的權(quán)力監(jiān)督是集權(quán)能力的重要體現(xiàn)。另一方面體現(xiàn)為橫向制約機(jī)制的缺失。缺失的原因主要是來(lái)自“左”與右的干擾：來(lái)自右的干擾是把資產(chǎn)階級(jí)的民主奉為圭臬，主張把西方國(guó)家的“三權(quán)分立”制度簡(jiǎn)單地移植到中國(guó)來(lái)；來(lái)自“左”的干擾是在錯(cuò)誤理解的基礎(chǔ)上，生搬硬套所謂巴黎公社“議行合一”的原則，對(duì)橫向分權(quán)制約制度甚至分權(quán)制約原則采取完全否定和排斥的態(tài)度。④由此，所導(dǎo)致的直接后果是監(jiān)督乏力，主要體現(xiàn)在：一是監(jiān)督權(quán)缺乏合力。各種監(jiān)督權(quán)限分散于不同的部門(mén)之中，并且以?xún)?nèi)部監(jiān)督為主，這大大降低了監(jiān)督權(quán)的制約功能。二是監(jiān)督主體權(quán)威不夠。上級(jí)監(jiān)督下級(jí)最有權(quán)威，但是下級(jí)往往由上級(jí)提拔，從這個(gè)意義上講，上級(jí)監(jiān)督下級(jí)形同監(jiān)督自我，缺乏動(dòng)能。同級(jí)監(jiān)督同級(jí)雖然能夠做到及時(shí)，并且熟悉情況，但領(lǐng)導(dǎo)體制決定了其監(jiān)督難度很大。在現(xiàn)有體制下，寄希望于還需要上級(jí)提拔的下級(jí)監(jiān)督上級(jí)幾乎沒(méi)有任何可能性。三是監(jiān)督權(quán)動(dòng)力不夠。監(jiān)督部門(mén)尤其是設(shè)在部門(mén)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督行為主要依靠自身覺(jué)悟和道德約束，如何進(jìn)行有效的職業(yè)激勵(lì)，還需要考慮新的動(dòng)力機(jī)制。四是監(jiān)督權(quán)外在壓力不夠。在現(xiàn)有的監(jiān)督體系中，比較重視對(duì)決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督，比較少關(guān)注對(duì)監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督，對(duì)監(jiān)督部門(mén)只有軟約束，缺乏硬約束，如何監(jiān)督監(jiān)督者，成了一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題。

3. 紀(jì)檢監(jiān)察困境的關(guān)鍵性因素：紀(jì)檢監(jiān)察的制度執(zhí)行不力

制度的價(jià)值與生命力在于其貫徹與執(zhí)行，這一點(diǎn)對(duì)于紀(jì)檢監(jiān)察制度而言同樣適用。推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察制度建設(shè)，必須不斷提高制度執(zhí)行力，樹(shù)立和增強(qiáng)制度權(quán)威，形成有制必行、行制必嚴(yán)的政治環(huán)境。但是，紀(jì)檢監(jiān)察制度的執(zhí)行同樣需要執(zhí)行意識(shí)和執(zhí)行規(guī)范作為保障，因?yàn)椤叭魏我环N統(tǒng)治關(guān)系中都包含著一種特定的最低限度的自愿服從”⑤，如果沒(méi)有利益、意識(shí)來(lái)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的范圍，這種“最低限度的服從”就無(wú)以落實(shí)。目前，紀(jì)檢監(jiān)察在執(zhí)行力方面的問(wèn)題有：其一是紀(jì)檢監(jiān)察制度執(zhí)行意識(shí)方面，部分地區(qū)和部門(mén)抓制度落實(shí)的自覺(jué)性差，重制度制定而輕制度落實(shí)；少數(shù)紀(jì)檢監(jiān)察干部缺乏監(jiān)督執(zhí)行意識(shí)，不能正確對(duì)待監(jiān)督，存在“與人方便，自己方便”的好人主義思想，以致造成監(jiān)督檢察的執(zhí)行不力和效率不高。其二是基于制度體系方面存在的問(wèn)題，由于監(jiān)督體系有機(jī)性差，制度配合協(xié)調(diào)有待提升，致使監(jiān)督中的形式主義時(shí)有發(fā)生；制度體系中關(guān)于違規(guī)問(wèn)責(zé)追究的規(guī)定不到位，制度內(nèi)容重在提醒與警告，對(duì)造成思想不重視、執(zhí)行不嚴(yán)格、甚至違法亂紀(jì)的行為不能從嚴(yán)查處；不少地方將紀(jì)檢監(jiān)察制度僅僅停留在文件上、張貼在墻壁上，這不僅不會(huì)轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)的督促力量，還可能造成公眾對(duì)制度建設(shè)的冷漠化及監(jiān)督主體對(duì)制度建設(shè)的疲勞癥和厭倦癥。其三是關(guān)于監(jiān)督檢察制度的執(zhí)行力規(guī)范較少，使得紀(jì)檢監(jiān)察的制度執(zhí)行工作發(fā)展不平衡，有的執(zhí)行制度不夠嚴(yán)格規(guī)范，敷衍塞責(zé)，變通規(guī)避，將制度的硬性規(guī)定軟化為彈性要求；有的執(zhí)行制度寬嚴(yán)不濟(jì)，制度之外有特權(quán)、制度之上有例外，不能做到制度面前人人平等，少數(shù)公職人員在執(zhí)行中奉行對(duì)上負(fù)責(zé)對(duì)下不負(fù)責(zé)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)；有的地區(qū)和部門(mén)抓制度執(zhí)行時(shí)緊時(shí)松，執(zhí)行制度的長(zhǎng)效機(jī)制有待形成。其四是紀(jì)檢監(jiān)察組織力量分散，紀(jì)檢監(jiān)察專(zhuān)職人員相對(duì)較少，紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)技能掌握的廣度和深度與現(xiàn)行政治發(fā)展相比還不盡相稱(chēng)，不能較好地貫徹和落實(shí)監(jiān)督工作和提升其執(zhí)行力。

4. 紀(jì)檢監(jiān)察困境的主導(dǎo)性因素：紀(jì)檢監(jiān)察的自身制度不善

“打鐵還需自身硬”。紀(jì)檢監(jiān)察工作有效推進(jìn)的主導(dǎo)因素是其自身建設(shè)。隨著紀(jì)檢監(jiān)察工作的深入開(kāi)展，“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督紀(jì)委”成為世人關(guān)注的重大課題。按照監(jiān)督原則，監(jiān)督者也要接受監(jiān)督，否則同樣也會(huì)濫用權(quán)力。根據(jù)近年來(lái)的腐敗案例，不少地方紀(jì)委書(shū)記和紀(jì)檢人員成為違法亂紀(jì)分子，這也是“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督紀(jì)委”課題提出的現(xiàn)實(shí)原因。從理論上看，紀(jì)委與黨委都由黨代會(huì)選舉產(chǎn)生，紀(jì)委組織形式與黨委具有同構(gòu)性，健全紀(jì)委全委會(huì)制度，紀(jì)委常委會(huì)將重大事項(xiàng)決策權(quán)交還給全委會(huì)，在紀(jì)委內(nèi)部實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督，這是實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察自身制度創(chuàng)新的重要策略之一。但是，這種策略仍然是體制內(nèi)的制度創(chuàng)新，從某種意義上是延長(zhǎng)了監(jiān)督的鏈條。也有些學(xué)者和部門(mén)思考和探索一些帶有制度外監(jiān)督的做法。如2003年10月15日，高檢院印發(fā)了《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》和《人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作方案》，在檢察院設(shè)立人民監(jiān)督員，對(duì)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)實(shí)施有效的外部監(jiān)督。人民監(jiān)督員由機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位推薦產(chǎn)生，主要對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接立案?jìng)刹榘讣袛M作撤訴、不起訴處理和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的“三類(lèi)案件”進(jìn)行剛性的外部監(jiān)督。這種監(jiān)督解決的是“三類(lèi)案件”在偵查、逮捕、審查起訴等環(huán)節(jié)缺乏有效外部監(jiān)督的問(wèn)題，具有實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，并有剛性的監(jiān)督程序做保證，從程序上彌補(bǔ)了檢察環(huán)節(jié)的監(jiān)督空白。從現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制來(lái)看，還有一種是主要針對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)班子的巡視監(jiān)督工作，這種監(jiān)督對(duì)紀(jì)檢監(jiān)督自身制度的完善也構(gòu)成一定的壓力。這三種探索都不同程度地存在，但都有進(jìn)一步完善發(fā)展的制度空間。

與制度的執(zhí)行及自身建設(shè)相比，紀(jì)委監(jiān)察工作存在制度困境的深層原因還在于制度設(shè)計(jì)不力。一方面在制度設(shè)計(jì)理念方面沒(méi)有遵從“無(wú)賴(lài)”原則，使制度設(shè)定中存在不受權(quán)力制約的空間，如各級(jí)黨委書(shū)記的權(quán)力監(jiān)控的真空。實(shí)際上，雖然各級(jí)黨委書(shū)記確實(shí)是通過(guò)層層選舉一步一步上來(lái)的，是不斷擇優(yōu)的結(jié)果。但是，不能否認(rèn)的是政治實(shí)踐中確實(shí)存在“帶病上崗”與“帶病提拔”的問(wèn)題。這說(shuō)明，在制度設(shè)計(jì)中不能將任何人都想象成“好人”，更不能以此為基礎(chǔ)不設(shè)置對(duì)他們手中權(quán)力的制約。事實(shí)也反復(fù)證明，“無(wú)論是‘好人政治，還是‘好人社會(huì)都不過(guò)是一種烏托邦”，“我們不能期盼用道德救贖來(lái)實(shí)現(xiàn)好人政治與好人社會(huì)”，“必須把更多的精力投入到法治建設(shè)和制度建設(shè)之中”，⑥而這種法治和制度構(gòu)建的原則同樣也不能建立在“好人”基礎(chǔ)之上，否則也就沒(méi)有建構(gòu)這種法治與制度的必要了。另一方面在機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)踐方面沒(méi)有遵循制衡原則，往往在反對(duì)西方“三權(quán)分立”的同時(shí)將其制衡精神也反對(duì)掉了，犯了“倒洗澡水時(shí)連嬰兒一起倒掉”的錯(cuò)誤。從現(xiàn)行紀(jì)委檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，我們實(shí)行的是“一套人馬、兩塊牌子”，紀(jì)委同黨委都由同級(jí)黨代會(huì)選舉產(chǎn)生，它本身只有監(jiān)督權(quán)，而由于黨代會(huì)不常任，黨委實(shí)際上擁有決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)。實(shí)際上，從我國(guó)的政治制度方面來(lái)看，我們絕不能照搬西方的“三權(quán)分立”，但這并不意味著我們不能取其權(quán)力制衡精神。黨內(nèi)也需要分權(quán)與制權(quán)，決策、執(zhí)行與監(jiān)督本身確實(shí)需要相互監(jiān)控，當(dāng)黨委既承擔(dān)決策權(quán)又承擔(dān)執(zhí)行權(quán)時(shí)，黨內(nèi)權(quán)力的配置就失衡了，在權(quán)力配置失衡的情況下監(jiān)督權(quán)力是硬不起來(lái)的，這種情況下的監(jiān)督只能寄希望于監(jiān)督者的素養(yǎng)與能力，而在制度的力量面前人的素養(yǎng)不具有長(zhǎng)久性與持續(xù)性。所以，治理體系的現(xiàn)代化影響和制約著治理能力的現(xiàn)代化水平，沒(méi)有良好的機(jī)構(gòu)設(shè)置理念與實(shí)踐，紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督職能就難以發(fā)揮好。

二、創(chuàng)新：紀(jì)檢監(jiān)察制度的發(fā)展策略

創(chuàng)新是事業(yè)興旺發(fā)達(dá)的重要引擎，是民族與國(guó)家的希望所在。與影響紀(jì)檢監(jiān)察工作實(shí)效性的關(guān)鍵在制度一樣，提升紀(jì)檢監(jiān)察工作實(shí)效性的關(guān)鍵也在制度，在于制度創(chuàng)新。創(chuàng)新制度必須立足現(xiàn)實(shí)，尤其應(yīng)針對(duì)我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察制度定位偏差、體系不完善、執(zhí)行力不足和自身建設(shè)四個(gè)方面對(duì)癥下藥。

1. 改善紀(jì)檢監(jiān)察工作的前提條件：明確制度定位

紀(jì)檢監(jiān)察制度定位可以指導(dǎo)其努力的方向，明確其工作的程序。我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察制度存在的定位問(wèn)題概言之就是定位不高，主要體現(xiàn)在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的弱勢(shì)地位方面。從理論上講，紀(jì)檢監(jiān)察要有效完成監(jiān)督制約任務(wù)，應(yīng)擁有與被監(jiān)控者同樣的權(quán)力。誠(chéng)如丹尼斯·布朗在談及權(quán)力的非對(duì)稱(chēng)與平衡時(shí)所言：權(quán)力雙方不能有一方占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，“其中一個(gè)參與者在特定情況下和特定行為范圍內(nèi)——通常稱(chēng)為‘領(lǐng)域——控制另一參與者，而另一參與者通常在其他活動(dòng)領(lǐng)域占優(yōu)勢(shì)”⑦。在現(xiàn)實(shí)政治生活中改變紀(jì)檢機(jī)關(guān)的弱勢(shì)地位，應(yīng)著眼于兩方面的突破：其一，試行黨代會(huì)常任制度，切實(shí)發(fā)揮黨代會(huì)對(duì)黨委與紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督作用，改變事實(shí)上存在的黨委領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)委的制度設(shè)計(jì)。實(shí)行黨代會(huì)常任制，可以改變黨代會(huì)權(quán)利虛置的職權(quán)狀況，有利于充分發(fā)揮黨代表的監(jiān)督作用，以權(quán)利來(lái)制約權(quán)力。黨代表通過(guò)對(duì)黨委和紀(jì)委工作的監(jiān)督，提出質(zhì)詢(xún)與詢(xún)問(wèn)、批評(píng)與建議以及對(duì)黨員干部的彈劾、罷免、撤職等，實(shí)現(xiàn)黨代會(huì)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。其二，完善紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，建立與同級(jí)黨委平行的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行黨的各級(jí)紀(jì)委直接受上一級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。在這種體制下，要注意處理好三方面的問(wèn)題：第一，同級(jí)黨委對(duì)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)限于政治領(lǐng)導(dǎo)，不應(yīng)對(duì)紀(jì)委的具體監(jiān)督活動(dòng)加以干涉，上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)主要以業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)為主，負(fù)責(zé)全盤(pán)安排部署反腐敗工作；第二，下級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子的產(chǎn)生由上級(jí)紀(jì)委提名，同級(jí)黨代會(huì)選舉，黨委負(fù)責(zé)日常管理，遇到重大人事變動(dòng)同級(jí)黨委要同上級(jí)紀(jì)委協(xié)商解決；第三，進(jìn)一步增強(qiáng)紀(jì)委作為專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)立性與權(quán)威性，如建立健全紀(jì)委黨委列席同級(jí)黨委會(huì)常委會(huì)制度，加強(qiáng)紀(jì)委對(duì)“三重一大”問(wèn)題的監(jiān)督力度，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和裝備經(jīng)費(fèi)由上級(jí)紀(jì)委劃撥，人頭費(fèi)由地方財(cái)政按標(biāo)準(zhǔn)足額及時(shí)開(kāi)支等。

2. 改善紀(jì)檢監(jiān)察工作的根本舉措：完善制度體系

有學(xué)者指出，“為了有效地制約權(quán)力，防止權(quán)力的變異及其腐化，各國(guó)都設(shè)計(jì)了符合本國(guó)實(shí)際的制度體系”，就我國(guó)而言，使權(quán)力制約與監(jiān)督與時(shí)俱進(jìn)，“關(guān)鍵是整合監(jiān)督資源，理順監(jiān)督體制，強(qiáng)化監(jiān)督效果”⑧。從實(shí)際上看，我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察工作的主體多樣，形式多樣，進(jìn)而形成的制度規(guī)范確實(shí)不少。如何發(fā)揮不同監(jiān)督主體的功能，形成不同監(jiān)督主體間的相互支撐與合力，是提升監(jiān)督水平必須要解決的重要問(wèn)題。解決這一問(wèn)題，關(guān)鍵在于完善監(jiān)督制度體系。根據(jù)我國(guó)監(jiān)督制度體系現(xiàn)狀，按照十八大的要求推進(jìn)制度體系的完善要重點(diǎn)解決如下六方面問(wèn)題：其一，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，要重點(diǎn)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督，落實(shí)集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，確保全局性的問(wèn)題、重大決策、重要干部的任免和大額度資金使用，都要由領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論決定。其二，加強(qiáng)人大監(jiān)督，人大要加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)、司法權(quán)行使過(guò)程的監(jiān)督，根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中所發(fā)生的重大問(wèn)題進(jìn)行具體監(jiān)督。其三，加強(qiáng)政協(xié)民主監(jiān)督，要依法保護(hù)政協(xié)委員的監(jiān)督權(quán)利，擴(kuò)大政協(xié)委員的知情范圍和參與程度，創(chuàng)造寬松、和諧的環(huán)境，切實(shí)保障政協(xié)委員提出意見(jiàn)和批評(píng)的權(quán)利。其四，加強(qiáng)司法監(jiān)督，要加強(qiáng)案前、案中和案后管理機(jī)制，完善人民陪審員制度，落實(shí)審判公開(kāi)、檢務(wù)公開(kāi)和警務(wù)公開(kāi)，加強(qiáng)對(duì)辦案人員執(zhí)行工作紀(jì)律等情況的監(jiān)督，健全公安、審判、檢察機(jī)關(guān)相互配合和制約的工作機(jī)制及各自?xún)?nèi)部的監(jiān)督機(jī)制。其五，加強(qiáng)行政監(jiān)督，強(qiáng)化行政監(jiān)察職能，加強(qiáng)對(duì)政府部門(mén)履行職責(zé)、執(zhí)法程序的監(jiān)督力度，深入開(kāi)展行政效能監(jiān)察，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，突出對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門(mén)、重點(diǎn)資金的審計(jì)，加強(qiáng)監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合。其六，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，充分發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)等群團(tuán)組織的作用，進(jìn)一步完善信訪、舉報(bào)制度，深入推行政務(wù)公開(kāi)，確保新聞媒體要有的放矢地開(kāi)展輿論監(jiān)督。

3. 改善紀(jì)檢監(jiān)察工作的重中之中：強(qiáng)化執(zhí)行力度

提高紀(jì)檢監(jiān)察制度的有效性，不僅要建立和健全制度，更重要的是使現(xiàn)有制度運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，真正提高現(xiàn)有制度的執(zhí)行力。根據(jù)現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察工作面臨的執(zhí)行力不足的問(wèn)題，需要從如下三個(gè)方面著手予以解決：其一，要提高制度設(shè)計(jì)的質(zhì)量和水平，設(shè)計(jì)制度時(shí)應(yīng)堅(jiān)持無(wú)賴(lài)原則、系統(tǒng)原則、穩(wěn)定原則與民主原則。要限定權(quán)力范圍及其運(yùn)行方式，減少制度執(zhí)行自由裁量空間；要防止和消除不同制度規(guī)范之間的矛盾和沖突，發(fā)揮制度的集合效應(yīng)和整體功能；要準(zhǔn)確把握違紀(jì)違法行為的發(fā)展趨勢(shì)，防止制度朝令夕改，增強(qiáng)制度的公信力與權(quán)威；要防止部門(mén)利益法定化，規(guī)范社會(huì)公示聽(tīng)證、專(zhuān)家咨詢(xún)論證和意見(jiàn)采納反饋等工作，注意發(fā)揮制度設(shè)計(jì)中廣大群眾的參與作用。其二，要提高執(zhí)行者的綜合素養(yǎng)，尤其是其執(zhí)行技法方面的水平。紀(jì)檢監(jiān)察人員要提高利用信息手段監(jiān)督監(jiān)察的能力，以信息技術(shù)固化制度執(zhí)行流程，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的電子化控制，依托權(quán)力網(wǎng)上透明運(yùn)行平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行過(guò)程的實(shí)時(shí)監(jiān)控，提高對(duì)制度執(zhí)行管理的能力和效果。其三，要改善制度執(zhí)行的社會(huì)環(huán)境，形成全社會(huì)尊崇制度的濃厚氛圍。領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭遵守、執(zhí)行制度，形成務(wù)實(shí)務(wù)細(xì)、堅(jiān)定不移、一抓到底的執(zhí)行作風(fēng)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”應(yīng)切實(shí)擔(dān)負(fù)起對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督責(zé)任，及時(shí)糾正和處理違反制度的行為。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行情況的社會(huì)監(jiān)督，暢通和拓寬民主監(jiān)督渠道，調(diào)動(dòng)廣大干部群眾監(jiān)督制度落實(shí)的積極性，通過(guò)廣大干部群眾的外圍壓力來(lái)促進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察水平的提升。

4. 改善紀(jì)檢監(jiān)察工作的奠基工程：加強(qiáng)自身建設(shè)

“權(quán)力就其本質(zhì)而言是邪惡的，不論其行使者是誰(shuí)?！雹嶙鳛橐员O(jiān)控權(quán)力為主要職責(zé)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，其監(jiān)控權(quán)力本身也是一種權(quán)力。為了防止這種權(quán)力濫用和發(fā)揮其正能量，還必須加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察自身建設(shè)。對(duì)于加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察自身制度創(chuàng)新應(yīng)置于監(jiān)督制度的創(chuàng)新之中，從現(xiàn)有的情況看就是上級(jí)黨委派駐的巡視組制度，這種制度對(duì)于下級(jí)黨委、紀(jì)委監(jiān)督部門(mén)加強(qiáng)自身建設(shè)造成一定的外圍壓力，著力解決“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”的問(wèn)題，是一種督促變革與創(chuàng)新的動(dòng)力。針對(duì)紀(jì)檢監(jiān)督制度自身，有學(xué)者提出了實(shí)行紀(jì)委全委會(huì)制度，按照由誰(shuí)產(chǎn)生、向誰(shuí)負(fù)責(zé)的民主原則和權(quán)力授受關(guān)系，理順紀(jì)委全委會(huì)與常委會(huì)的關(guān)系，確立全委會(huì)在黨代會(huì)閉會(huì)期間紀(jì)律檢查最高決策機(jī)構(gòu)和最高監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位。同時(shí)，還需要做到以黨代會(huì)為核心配置黨內(nèi)權(quán)力，使黨代會(huì)成為黨內(nèi)唯一的授權(quán)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)黨代會(huì)就黨內(nèi)監(jiān)督和反腐敗重大方針政策及時(shí)做出決議、審議批準(zhǔn)紀(jì)委全委會(huì)做出的決策、常任制代表和黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)紀(jì)委全委會(huì)成員進(jìn)行日常監(jiān)督的目標(biāo)。也有學(xué)者提出了一種超越“左”與右的所謂中性變革方略——改良監(jiān)督模式。在這種模式下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督主體范圍十分寬泛，已經(jīng)不限于紀(jì)檢監(jiān)督權(quán)力所管理和指向的對(duì)象，還自覺(jué)或不自覺(jué)包括處于監(jiān)督鏈條中的所有部門(mén)與人員。這種公眾廣泛參與的壓力，放大了群眾監(jiān)督的力量，超過(guò)了權(quán)力監(jiān)督者、權(quán)力執(zhí)行者的力量。這種公眾普遍參與的監(jiān)督遠(yuǎn)比“少數(shù)人監(jiān)督少數(shù)人”的體制內(nèi)監(jiān)督有效。因?yàn)樵谶@里，監(jiān)督者無(wú)法被收買(mǎi)，因而也不會(huì)腐敗，更不需要通過(guò)再延伸監(jiān)督的鏈條造成機(jī)構(gòu)的臃腫。更重要的是，這種允許公眾參加的互動(dòng)式監(jiān)督只會(huì)對(duì)官員的濫用權(quán)力和權(quán)力運(yùn)用不當(dāng)構(gòu)成壓力，而不會(huì)妨礙權(quán)力的正常行使。

黨的十八屆三中全會(huì)指出：“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，健全懲治和預(yù)防腐敗體系”⑩，實(shí)際上這句話(huà)包含了權(quán)力分解與制衡的理念。破除紀(jì)檢監(jiān)察工作的制度困境，應(yīng)按十八屆三中全會(huì)精神，不僅應(yīng)強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察工作的權(quán)威，還要確保紀(jì)檢監(jiān)察工作的權(quán)威不會(huì)被濫用。為此，一方面應(yīng)在制度設(shè)置中貫徹制衡理念，進(jìn)一步平衡紀(jì)委與黨委的權(quán)力，通過(guò)進(jìn)一步提升紀(jì)委權(quán)威來(lái)加大紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委監(jiān)督的力度，尤其是對(duì)黨委書(shū)記的監(jiān)督力度。從理論上講，應(yīng)當(dāng)存在兩方面思路：其一是通過(guò)相對(duì)弱化黨委的權(quán)力，可以通過(guò)黨代會(huì)常任制度改革，實(shí)化黨代會(huì)的決策權(quán)，實(shí)際上將黨委決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)進(jìn)行合理的分解，形成黨內(nèi)決策、執(zhí)行與監(jiān)督的制衡機(jī)制；其二是通過(guò)相對(duì)強(qiáng)化紀(jì)委的權(quán)力，根據(jù)紀(jì)委改革創(chuàng)新的探索經(jīng)驗(yàn)，可以進(jìn)一步加強(qiáng)上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的直接領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)紀(jì)委對(duì)同級(jí)“黨委決策干預(yù)機(jī)制”和“涉案初步調(diào)查處理機(jī)制”等，11相應(yīng)弱化同級(jí)黨委對(duì)紀(jì)委的影響力。另一方面，無(wú)論是相應(yīng)弱化黨委對(duì)紀(jì)委的控制權(quán)還是相應(yīng)強(qiáng)化紀(jì)委對(duì)黨委的監(jiān)督權(quán)，都不能使紀(jì)委監(jiān)察權(quán)力過(guò)大，形成新的不受制約的權(quán)力。當(dāng)然，對(duì)于紀(jì)委監(jiān)督同樣不能寄希望于好人政治基礎(chǔ)上的自律，而必須通過(guò)發(fā)揮紀(jì)檢體系自身相互監(jiān)督與體制外監(jiān)督兩個(gè)方面的作用。就體制內(nèi)的監(jiān)督而言，主要是兩個(gè)方面：首先是黨委對(duì)紀(jì)委的監(jiān)督，各級(jí)黨委要主動(dòng)把對(duì)紀(jì)檢干部的監(jiān)管抓在手上，其次是紀(jì)檢部門(mén)和公檢法之間的相互約束和監(jiān)督，及時(shí)反映對(duì)方的問(wèn)題以便及時(shí)監(jiān)督和查處。就體制外的監(jiān)督而言，主要應(yīng)拓展公開(kāi)的社會(huì)性監(jiān)督渠道，只有做好輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督和各種民眾參與式監(jiān)督，才能更好地消除不受監(jiān)督的權(quán)力空檔，減少紀(jì)委成員違法犯罪的可能性。

總之，權(quán)力自身的特點(diǎn)和民眾對(duì)權(quán)力正能量的期待，決定了權(quán)力監(jiān)督與制約的必然性與必要性。對(duì)權(quán)力主體的監(jiān)控離不開(kāi)具體的控制主體——紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員。只有正確定位紀(jì)檢監(jiān)察工作的職能，完善紀(jì)檢監(jiān)察的制度規(guī)范，不斷提升紀(jì)檢監(jiān)察工作的執(zhí)行力，才能最終有效控制權(quán)力的濫用，真正做到將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

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①（英）阿克頓：《自由與權(quán)力》，侯健、范亞峰譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2001年，第342頁(yè)。

②鄧小平：《鄧小平文選》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第333頁(yè)。

③胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年11月18日。

④張惠敏、李申：《健全有中國(guó)特色的橫向分權(quán)制約制度》，《當(dāng)代世界社會(huì)主義問(wèn)題》2004年第4期。

⑤（德）馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（上卷），北京：商務(wù)印書(shū)館，2006年，238頁(yè)。

⑥楊雪冬：《好人政治與好人社會(huì)》，《決策》2011年第12期。

⑦（美）丹尼斯·朗：《權(quán)力論》，陸震綸、鄭明哲譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2001年，第11頁(yè)。

⑧張穹、張智輝：《權(quán)力制約與反腐倡廉》，北京：中國(guó)方正出版社，2009年，第275-276頁(yè)。

⑨轉(zhuǎn)引自（美）博登海默：《法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法》，鄧正來(lái)、姬敬武譯，北京：華夏出版社，1987年，第344頁(yè)。

11龍翔：《探索與完善紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督》，《唯實(shí)》2014年第3期。

⑩《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日。