試論農(nóng)墾水利事業(yè)單位內(nèi)部控制推行難的深層原因

王輝

摘 要：目前，農(nóng)墾水利事業(yè)單位的內(nèi)控制度建立不盡如人意，除了有不想建、不會(huì)建、不愿建等一些主觀原因，同時(shí)也受一些客觀因素影響。作者從法人治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)、外驅(qū)動(dòng)力三方面進(jìn)行深層次原因的剖析

關(guān)鍵詞：農(nóng)墾；水利；事業(yè)單位；內(nèi)部控制

為了規(guī)范行政事業(yè)單位管理，加強(qiáng)廉政建設(shè)，財(cái)政部于2012年11月29日印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，規(guī)范要求在2014年1月1日施行。之所以從規(guī)范頒布到要求實(shí)施時(shí)隔長(zhǎng)達(dá)一年多，主要原因就是組織架構(gòu)的重建需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，內(nèi)部控制制度的建立、完善有賴于組織架構(gòu)的完善。雖然有一年多的準(zhǔn)備時(shí)間，但從年中的調(diào)查結(jié)果看。

1 法人治理結(jié)構(gòu)不完善，影響內(nèi)控環(huán)境建設(shè)

根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第三條的規(guī)定，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具備法人條件。何為法人條件《民法通則》第三十七條有了明確的規(guī)定，依法成立；有必要財(cái)產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi)；有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所；能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。農(nóng)墾水利事業(yè)單位都是依法設(shè)立，并取得了“法人證書”，可以說(shuō)從法律形式上符合法人條件，可是在實(shí)際工作因?yàn)槠浞ㄈ酥卫斫Y(jié)構(gòu)不完善，導(dǎo)致內(nèi)控制度的建立困難重重，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.1 人員編制過(guò)少，無(wú)法建立有效的不相容崗位分離控制制度

不相容崗位分離控制是重要的控制方法之一，其核心內(nèi)容就是合理設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，明確劃分職責(zé)權(quán)限，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制。一般來(lái)說(shuō)，要做到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離，業(yè)務(wù)辦理、資產(chǎn)保管和會(huì)計(jì)記錄相分離，重要崗位要定期輪崗。從崗位設(shè)置方面講，一個(gè)單位至少要設(shè)立決策、業(yè)務(wù)經(jīng)辦、審核監(jiān)督、財(cái)產(chǎn)保管、會(huì)計(jì)記錄、出納不相交叉的六種崗位，才能建成互相制衡的有效機(jī)制。如果一個(gè)單位人員少于6人，在一個(gè)完整的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程中，必然需要有人從事不相容的崗位，這將不利于內(nèi)部牽制。

根據(jù)調(diào)查，黑龍江農(nóng)墾總局水務(wù)局下屬水利行業(yè)事業(yè)單位總計(jì)143個(gè)，主要為水政監(jiān)察、安全質(zhì)監(jiān)、水管和建管這四類單位。其中編制人數(shù)超過(guò)6人（含6人）的單位有54個(gè)，占總單位個(gè)數(shù)的38%，其中編制人數(shù)少于3人（含3人）的總計(jì)有51個(gè)，占總單位個(gè)數(shù)的36%。因?yàn)閴▍^(qū)具有特殊的管理體制，由財(cái)務(wù)結(jié)算中心統(tǒng)一進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，事業(yè)單位不必單獨(dú)設(shè)立會(huì)計(jì)、出納崗位，所以只要單位有4人以上就可以實(shí)行內(nèi)部崗位分離。而實(shí)際情況是，有36%的單位人數(shù)不足4人，根本無(wú)法進(jìn)行不相容崗位分工，更不要說(shuō)輪崗了。業(yè)務(wù)經(jīng)辦過(guò)程中無(wú)人監(jiān)督（或由主管單位監(jiān)督，監(jiān)督滯后），采買兼職資產(chǎn)保管的現(xiàn)象普遍存在。

1.2 對(duì)決策權(quán)的錯(cuò)誤理解，造成管理的真空地帶

按照內(nèi)部控制規(guī)范的規(guī)定，“重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的內(nèi)部決策，應(yīng)當(dāng)由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定”。有些單位因?yàn)榫幹铺伲瑹o(wú)法形成集體決策，不得不把決策權(quán)交給上級(jí)單位；有些單位習(xí)慣于聽(tīng)從于上級(jí)部門指令，從來(lái)不做內(nèi)部決策，事事請(qǐng)示；還有些單位認(rèn)為，預(yù)、決算及重要資產(chǎn)的采購(gòu)都要需要財(cái)政部門或國(guó)資委的批復(fù)，本單位沒(méi)有什么決策權(quán)。

這些單位認(rèn)為自己沒(méi)決策權(quán)，是對(duì)決策權(quán)的錯(cuò)誤理解，是將上級(jí)部門或相關(guān)主管部門的審批權(quán)，代替了自身的決策權(quán)。對(duì)決策權(quán)的錯(cuò)誤理解，使單位形成了管理的真空地帶，決策由上級(jí)部門做出，執(zhí)行決策由單位的業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員負(fù)責(zé)，造成了單位內(nèi)部無(wú)人對(duì)決策負(fù)責(zé)。決策作為內(nèi)部控制的一項(xiàng)重要環(huán)節(jié)，因?yàn)槭聵I(yè)單位的錯(cuò)誤理解，無(wú)法在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中做到?jīng)Q策、執(zhí)行和監(jiān)督的相互分離。

1.3 強(qiáng)業(yè)務(wù)依附性，導(dǎo)致組織架構(gòu)不穩(wěn)定

墾區(qū)水利事業(yè)單位是由水務(wù)部門所舉辦，承擔(dān)著一些本應(yīng)由水務(wù)局行使的行政管理職能。名義上業(yè)務(wù)接受水務(wù)局的指導(dǎo)和監(jiān)督，實(shí)際上成為了水務(wù)局的補(bǔ)充和延伸，成為了水務(wù)部門的附庸。有些水務(wù)部門對(duì)待事業(yè)單位就像對(duì)待自己的一個(gè)科室，隨意借調(diào)人員，分派工作。這樣的做法，打亂了事業(yè)單位固有工作安排及人員分工。

按內(nèi)控規(guī)范的有關(guān)要求，建立適應(yīng)本單位的內(nèi)部控制體系，必須理清經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程，這也是建立完善的組織架構(gòu)的前提條件。水務(wù)部門工作的隨意性，致使其下屬事業(yè)單位的人員、業(yè)務(wù)工作長(zhǎng)期處理一種動(dòng)態(tài)狀況，事業(yè)單位無(wú)法也不可能隨時(shí)對(duì)變化做出及時(shí)反映，重新梳理業(yè)務(wù)流程，調(diào)整崗位分工。所以組織架構(gòu)的不穩(wěn)定，導(dǎo)致水務(wù)部門下屬事業(yè)單位的內(nèi)控制度適應(yīng)性差。

2 弱經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，削弱了事業(yè)單位內(nèi)控制度作用

事業(yè)單位是以服務(wù)社會(huì)為宗旨的，業(yè)務(wù)活動(dòng)并不是以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為中心，雖然事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)多樣化，但經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)并不大。根據(jù)內(nèi)部控制規(guī)范的第三條，單位要對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，這樣就大大縮小了內(nèi)部控制制度對(duì)事業(yè)單位業(yè)務(wù)工作的控制范圍，較小的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，致使事業(yè)缺少建立內(nèi)控的動(dòng)力，主要表現(xiàn)在以下兩方面；

2.1 內(nèi)部控制范圍過(guò)小，與事業(yè)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)不適應(yīng)

雖然內(nèi)部控制規(guī)范的目標(biāo)包括有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果的內(nèi)容，但是在第四章，業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制里僅包括了經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)控制的內(nèi)容。這樣的設(shè)計(jì)體系，對(duì)于業(yè)務(wù)活動(dòng)豐富的事業(yè)單位并不能全面預(yù)防腐敗。

以水務(wù)局下屬的水政支隊(duì)和水利質(zhì)監(jiān)站為例，作為執(zhí)法和質(zhì)量安全管理單位，自身經(jīng)濟(jì)活動(dòng)非常簡(jiǎn)單，僅包括購(gòu)置自用辦公用品、人員費(fèi)用和差旅費(fèi)用?？墒且坏┌l(fā)生履職不當(dāng)?shù)那闆r，將極大破壞環(huán)境或產(chǎn)生質(zhì)量安全事故，這給社會(huì)帶來(lái)的損失將以千萬(wàn)計(jì)。這樣的單位無(wú)論與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)的內(nèi)控制度建立的多么完善，內(nèi)控制度執(zhí)行的多么有效，也無(wú)法有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。

2.2 缺少競(jìng)爭(zhēng)壓力，自發(fā)建立內(nèi)控制度動(dòng)力不足

事業(yè)單位是以服務(wù)于社會(huì)公眾為宗旨的，它提供的服務(wù)具有排它性。其經(jīng)濟(jì)收入或是由財(cái)政撥入，或是依據(jù)行政法規(guī)強(qiáng)行征收，這些與其提供的服務(wù)不相關(guān)；其經(jīng)濟(jì)支出只需要履行預(yù)算而并不需要與收入相配比。與企業(yè)為提高競(jìng)爭(zhēng)力而自發(fā)的加強(qiáng)內(nèi)控，以達(dá)到增收、節(jié)約的目的不同，事業(yè)單位基本上沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)壓力，所以會(huì)將更多的精力用于爭(zhēng)取預(yù)算，而不是加強(qiáng)自身的內(nèi)控制度建設(shè)。endprint

3 缺少外部激勵(lì)、監(jiān)督機(jī)制，不利于提高單位積極性

根據(jù)上文的論述，靠單位內(nèi)部需求來(lái)推動(dòng)建立合理、規(guī)范的內(nèi)部控制制度是非常困難的，那么事業(yè)單位的內(nèi)控制度的建立有賴于國(guó)家層面加強(qiáng)監(jiān)督、管理?？墒菄?guó)家在推出《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》后就沒(méi)有再推出與之相關(guān)的激勵(lì)、監(jiān)督措施，這樣就使內(nèi)控處于一個(gè)有制度，無(wú)監(jiān)管的地位，主要表現(xiàn)在以下兩方面：

3.1 缺少相應(yīng)的處罰條款，導(dǎo)致內(nèi)部控制規(guī)范約束性差

內(nèi)控規(guī)范在第六條指出，“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)”。如果單位沒(méi)有建立內(nèi)部控制制度，或是雖然建立，但是在工作中并不執(zhí)行，單位、負(fù)責(zé)人或是相關(guān)責(zé)任人，會(huì)受到什么樣的處罰，規(guī)范里沒(méi)的提到，也沒(méi)有相關(guān)的制度提及此事。沒(méi)有處罰的規(guī)章制度，對(duì)于習(xí)慣于松散管理的業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員，樂(lè)于“一支筆”的單位負(fù)責(zé)人，是對(duì)他們的是沒(méi)有任何約束力的，自然也就無(wú)法促進(jìn)單位推進(jìn)內(nèi)控制度的建設(shè)。

3.2 缺少激勵(lì)機(jī)制，不利于提高單位積極性

內(nèi)控規(guī)范僅在第六十四條，提到財(cái)政部門和審計(jì)部門對(duì)單位內(nèi)部控制的建立和實(shí)施提出意見(jiàn)和建議，并督促單位進(jìn)行整改。也就是對(duì)內(nèi)控做得不好的單位，沒(méi)有處罰，對(duì)能夠建立健全內(nèi)部控制制度，并且在日常工作中得以有效實(shí)施的單位也沒(méi)有獎(jiǎng)勵(lì)。這樣不利于事業(yè)單位提高建立內(nèi)控制度的積極性。

4 解決深層問(wèn)題的幾點(diǎn)建議

綜上所述，事業(yè)單位內(nèi)部控制推行難的深層原因集中在事業(yè)單位的法人體制方面和內(nèi)控相關(guān)配套制度方面，針對(duì)這兩方面提出以下幾點(diǎn)建議。

4.1 推進(jìn)分類改革，確立事業(yè)單位獨(dú)立法人地位

以事業(yè)單位改革為契機(jī)，加快推動(dòng)水務(wù)局下屬各事業(yè)單位分類改革，合并業(yè)務(wù)相近的單位，或?qū)嵭写怪惫芾?，擴(kuò)大單位規(guī)模，促進(jìn)改革后的事業(yè)單位建立、健全法人治理結(jié)構(gòu)。對(duì)于劃入水務(wù)部門的事業(yè)單位，應(yīng)作為行政單位的一個(gè)科室，建立符合行政管理模式的內(nèi)控制度。對(duì)于保留的事業(yè)單位，行政單位應(yīng)取消對(duì)其具體業(yè)務(wù)的管理，確立事業(yè)單位在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中獨(dú)立的法人地位，使事業(yè)單位成為面向社會(huì)、參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)權(quán)獨(dú)立、決策自主的經(jīng)營(yíng)主體，使其建立符合自身經(jīng)營(yíng)管理模式的內(nèi)部控制制度。

4.2 完善配套政策，提高事業(yè)單位建立內(nèi)控積極性

建議國(guó)家層面推出與內(nèi)控規(guī)范相配套的管理制度，進(jìn)一步明確對(duì)內(nèi)控進(jìn)行管理的部門，明確該部門每年的檢查力度及幅度。建議推出內(nèi)控制度監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)設(shè)立專門的網(wǎng)站對(duì)事業(yè)單位的內(nèi)控制度進(jìn)行公示，使事業(yè)單位的內(nèi)控及管理活動(dòng)接受合方面的監(jiān)督。建議推進(jìn)評(píng)價(jià)體系的建立，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)不建立或不執(zhí)行內(nèi)控制度的單位、負(fù)責(zé)人、相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處罰，并以此為契機(jī)，提高事業(yè)單位建立內(nèi)控制度的積極性。

4.3 建立非經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)內(nèi)控制度，發(fā)揮內(nèi)控制度反腐作用

鑒于內(nèi)部控制規(guī)范無(wú)法杜絕非經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的腐敗事實(shí)，建議國(guó)家針對(duì)各行業(yè)的不同工作性質(zhì)，另外推出針對(duì)非經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的內(nèi)控措施。建立科學(xué)合理、便于操作的制度和程序，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，明確權(quán)責(zé)，加強(qiáng)事中、事后監(jiān)督，促使各事業(yè)單位權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化，透明化，使內(nèi)部控制的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

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