“人的城鎮(zhèn)化”中的法制構(gòu)建

李世亮+黃萍萍

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是拉動內(nèi)需、推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的新引擎，是改善農(nóng)民生活條件的重大民生工程，亦是全面建成小康社會的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅僅是一項經(jīng)濟(jì)改革工作，更是當(dāng)前的國家發(fā)展戰(zhàn)略。

縱觀中外（特別是西方國家）的城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗，結(jié)合現(xiàn)階段發(fā)展的難題和機(jī)遇，黨中央和國務(wù)院抓住“人的城鎮(zhèn)化”這一核心要件。十八屆三中全會《決定》指出：“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。首部《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》亦圍繞“人的城鎮(zhèn)化”這一核心，就推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、提升城市可持續(xù)發(fā)展水平等方面做出了具體的戰(zhàn)略部署，提出以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，通過改革釋放城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿Α?/p>

客觀上講，“人的城鎮(zhèn)化”建設(shè)面臨諸多體制機(jī)制障礙，包括戶籍管理制度、土地管理制度、住房保障制度及環(huán)境保護(hù)制度等方面。因此，要真正破除現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元化的體制機(jī)制，有序推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，就必須要重新構(gòu)建現(xiàn)有法律體制。因此，本文擬圍繞“人的城鎮(zhèn)化”之法律制度構(gòu)建，特別是以土地和房屋為核心的物權(quán)制度構(gòu)建問題提出以下觀點。

現(xiàn)代物權(quán)制度的構(gòu)建

人們通常將“人的城鎮(zhèn)化”粗略地等同于“農(nóng)民進(jìn)城”，這實際上是對城鎮(zhèn)化的誤讀。

“人的城鎮(zhèn)化”不僅包括對現(xiàn)行二元分治的戶籍制度進(jìn)行改革以推動農(nóng)村剩余勞動力向大、中、小城市（鎮(zhèn)）的有序流動，也包括農(nóng)民住房、農(nóng)村交通、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、就業(yè)、文體等硬件設(shè)施和各種公共服務(wù)均等化，更為關(guān)鍵的是，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的以主體（人）和客體（物）為核心的生產(chǎn)要素自由流轉(zhuǎn)的法律制度。

單純靠財政支持而產(chǎn)生的城鎮(zhèn)化率提升并不是完整的城鎮(zhèn)化，僅能夠解決農(nóng)民當(dāng)前的遷移、落戶問題以及在一定范圍和一定階段內(nèi)的公共服務(wù)配套問題，產(chǎn)生局部和短期的效果，并不能徹底解決農(nóng)民長期可持續(xù)發(fā)展問題?？茖W(xué)的城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)通過激發(fā)農(nóng)村內(nèi)在的拉動力，以確保其有序性、長期性和可持續(xù)性。

因此，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的路徑應(yīng)發(fā)揮政府和市場兩個支柱的核心作用：政府發(fā)揮引導(dǎo)和政策支持的作用，市場發(fā)揮造血功能和激發(fā)內(nèi)在動力的作用。否則，城鎮(zhèn)化建設(shè)會因財政資金短缺而導(dǎo)致“爛尾”，甚至可能會引發(fā)其他社會問題。因此，要從根源上解決城鎮(zhèn)化問題，說到底還是要解決法律制度的構(gòu)建問題。

“人的城鎮(zhèn)化”所涉及的法律制度較多，其核心是戶籍制度改革和以農(nóng)村土地、房屋為核心的現(xiàn)代物權(quán)制度的構(gòu)建，兩者相輔相成，缺一不可。其中，物權(quán)制度的構(gòu)建是核心，是戶籍制度改革的基礎(chǔ)。在沒有理清農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系、沒有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的物權(quán)制度情況下貿(mào)然進(jìn)行戶籍制度改革的做法略顯盲目，也會造成關(guān)鍵環(huán)節(jié)的脫節(jié)。

因此，“人的城鎮(zhèn)化”應(yīng)從城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場主體構(gòu)建、集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)明晰、完善二元化的土地所有權(quán)制度、完善農(nóng)村土地房屋等產(chǎn)權(quán)使用權(quán)權(quán)能、完善土地規(guī)劃和用途管制制度、構(gòu)建權(quán)利保障機(jī)制等幾方面來系統(tǒng)性地思考城鎮(zhèn)化法律制度構(gòu)建問題。

城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場主體

構(gòu)建新型的、符合法律主體構(gòu)成要件的、具備獨立法人主體資格的城鄉(xiāng)統(tǒng)一化市場主體是城鎮(zhèn)化工作的基礎(chǔ)，是解決長期城鄉(xiāng)分治問題的橋梁。

按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，農(nóng)民個體、農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)行為和法律行為的基本主體。傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以戶籍和集中居住為基礎(chǔ)而構(gòu)建的，具有人合性和血緣關(guān)聯(lián)性的組織。

盡管現(xiàn)行法律賦予了其農(nóng)村財產(chǎn)所有權(quán)人的法律地位，卻沒有明確的法律內(nèi)涵，不具備真正的法律主體資格，虛位和缺失現(xiàn)象成為常態(tài)。

在現(xiàn)有法律體制下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖存在主體虛化的現(xiàn)實問題，事實上卻承擔(dān)著農(nóng)村土地所有權(quán)人的職能，即包括農(nóng)用地、林地、宅基地、公益/公共設(shè)施建設(shè)用地/鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地、四荒地在內(nèi)的全部農(nóng)村土地都屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有。農(nóng)戶的法律地位也形同于此。

法律規(guī)定農(nóng)民以戶為單位享有宅基地使用權(quán)和農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)，但如何界定“農(nóng)戶”這一概念？法律并沒有規(guī)定。這不僅制約了相應(yīng)用益物權(quán)權(quán)能的發(fā)揮，且因主體不明而導(dǎo)致的權(quán)益糾紛頻繁產(chǎn)生。

主體缺位或者虛化的物權(quán)制度不是法律意義上的物權(quán)制度，而且必然會導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的不徹底，進(jìn)而給城鎮(zhèn)化建設(shè)推進(jìn)過程中農(nóng)村資產(chǎn)的權(quán)益歸屬問題埋下隱患。

因此，需要重新構(gòu)建明晰且具備法人主體資格的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體。

明晰集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)

成員權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份權(quán)，具有人身性和財產(chǎn)性，是法律賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員的法定權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于這一身份權(quán)，可以享有集體資產(chǎn)的共有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地分配權(quán)以及集體資產(chǎn)經(jīng)營收益權(quán)。

但是，在當(dāng)前進(jìn)行的改革過程中，有的經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)消失，有的則邊界不清，那么原來的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)如何界定？對此在實踐中均無解決的途徑。有的地方擬通過戶籍制度改革或集體經(jīng)濟(jì)組織通過決議等形式來終止或變更成員權(quán)。

對此我們認(rèn)為，現(xiàn)階段在無法律規(guī)定的成員權(quán)消失的情形發(fā)生前，任何試圖通過戶籍制度改革或集體經(jīng)濟(jì)組織自行決議或其他形式終止或者變更集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的，均有變相的侵權(quán)行為嫌疑。

法律制度的缺位，導(dǎo)致成員權(quán)及其相應(yīng)的財產(chǎn)權(quán)無法得到保障，尤其是農(nóng)村的資產(chǎn)和權(quán)屬的固化問題，直接關(guān)系到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革能否徹底。因此我們認(rèn)為這一問題是整個改革的基石。

完善二元土地所有權(quán)制度

土地資源由國家所有和集體所有，此為二元化的土地管理制度。但由于集體經(jīng)濟(jì)組織自身目前面臨的身份窘境，在改革中圍繞集體土地所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)利范圍也難以厘清。endprint

一方面，集體土地所有權(quán)人（即集體經(jīng)濟(jì)組織）主體虛化，以人人共有為機(jī)制的所有權(quán)制度在缺乏有效統(tǒng)一管理制度的條件下，實際上是人人都不享有；另一方面，十七屆三中全會以來，國家提出要穩(wěn)定現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營關(guān)系，探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變，土地所有權(quán)實際上被虛化。承包權(quán)這一用益物權(quán)事實上成為一種農(nóng)戶家庭所持有的長久的固有權(quán)，一定程度上具備了所有權(quán)的特征與權(quán)能。同時，大量的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)已經(jīng)完成了資產(chǎn)量化和確權(quán)登記工作，做到確權(quán)到人、確權(quán)到戶，集體經(jīng)濟(jì)組織對集體資產(chǎn)所有權(quán)被虛化。

因此，學(xué)者們開始對當(dāng)前二元化土地管理制度進(jìn)行反思和研究，思考現(xiàn)行二元化土地管理制度未來的改革和發(fā)展方向，并以此為契機(jī)對現(xiàn)行《土地管理法》進(jìn)行修改。

只有解決了農(nóng)村主體對土地的權(quán)利問題，方能明晰產(chǎn)權(quán)權(quán)益關(guān)系，為農(nóng)民進(jìn)城提供制度保障和物質(zhì)基礎(chǔ)。否則，制度的缺失和進(jìn)城高成本將會阻礙農(nóng)民的有序流動，在此基礎(chǔ)上對《土地管理法》的修訂也僅僅是一種改良，難以實現(xiàn)法律效果與社會效果、經(jīng)濟(jì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

健全農(nóng)村房屋、土地權(quán)能

所有權(quán)應(yīng)包括占有、使用、收益和處分權(quán)?，F(xiàn)行制度下，由于農(nóng)民取得土地具有身份性、無償性、福利性等特征，導(dǎo)致農(nóng)村土地、房屋的所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)能受限，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的生產(chǎn)要素流動機(jī)制無法建立，具體表現(xiàn)為：一是農(nóng)村房屋和集體土地不能向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)居民也不得購買農(nóng)村房屋；二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不能向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓，只能出租；三是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)只能入股農(nóng)民專業(yè)合作社而不能入股有限責(zé)任公司。

有的地方政府制定政策，允許確權(quán)后的農(nóng)民帶資產(chǎn)進(jìn)城，但由于農(nóng)村或者農(nóng)民的資產(chǎn)物權(quán)權(quán)能受限，進(jìn)城農(nóng)戶無法將資產(chǎn)投入有效的市場流動，從而無法體現(xiàn)資產(chǎn)的真正市場價值，使之變?yōu)椤半u肋”，不僅無法解決其進(jìn)城成本問題，反而會導(dǎo)致農(nóng)村資產(chǎn)的浪費或者閑置。

因此，應(yīng)當(dāng)通過制度設(shè)計，完善其權(quán)能，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素流轉(zhuǎn)市場并最終實現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的有序流轉(zhuǎn)，才能“物盡其用”，同時也為進(jìn)城農(nóng)戶提供生存發(fā)展的基礎(chǔ)物質(zhì)保障。

有效的土地規(guī)劃和用途管制制度

城鄉(xiāng)分割而治的土地管理體制和因土地用途不同而形成的“九龍治水”式的土地管理體制，增加了土地資源管理的難度。

土地規(guī)劃是土地利用的基礎(chǔ)和前提，也是土地用途管制的基本依據(jù)和手段。

但是現(xiàn)實狀況是各大城市的土地管理本末倒置，規(guī)劃跟著用地走，調(diào)整隨意且頻繁，土地用途管制不如領(lǐng)導(dǎo)一句話，致使部分地方政府借以城鎮(zhèn)化之名，盲目建設(shè)工業(yè)園區(qū)或圈地占地，無視規(guī)劃，甚至侵占耕地乃至基本農(nóng)田的情形時有發(fā)生。

究其原因，一方面是地方政府對土地財政過度依賴，對城鎮(zhèn)化有意曲解與誤讀；另一方面應(yīng)歸咎于現(xiàn)有土地規(guī)劃制度本身的不完善，留出了土地利用總體規(guī)劃隨意修改的空間，且缺乏有效的監(jiān)督審批機(jī)制，這讓“規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)必須嚴(yán)格執(zhí)行”的法律規(guī)定成為“橡皮條文”。

因此，必須完善現(xiàn)有土地規(guī)劃制度和用途管制制度，以保障耕地紅線和糧食安全為底線和基礎(chǔ)，否則城鎮(zhèn)化將可能被扭曲為“圈地運動”，其最終的效果將與其建設(shè)目標(biāo)背道而馳。

協(xié)商和司法雙重保障機(jī)制

有效避免城鎮(zhèn)化進(jìn)程中以改革名義侵害農(nóng)民的合法權(quán)益，是平穩(wěn)、有序、和諧推進(jìn)改革進(jìn)程的重要內(nèi)容。

城鎮(zhèn)化中的矛盾高發(fā)點無疑集中在征地拆遷工作中。圍繞如何減少拆遷糾紛，各地都在探索征地制度改革，具體做法包括劃分公益性和經(jīng)營性用地目錄、逐步縮小征地范圍、提高增地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。但僅僅依靠這些舉措難以解決根源問題，原因在于導(dǎo)致拆遷補(bǔ)償矛盾的核心并不僅僅是補(bǔ)償費用的高低，關(guān)鍵是補(bǔ)償機(jī)制的不合理和非市場化。

因此，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)逐步減少政府在土地上的利益索取，通過經(jīng)濟(jì)杠桿探索開發(fā)商與土地使用權(quán)人之間的直接補(bǔ)償辦法，建立國家對農(nóng)用地的有效補(bǔ)償機(jī)制。另一方面，除了要建立事前公平協(xié)商機(jī)制外，還要考慮打通事后救濟(jì)途徑的問題，保證農(nóng)民利益訴求渠道的暢通，即保障農(nóng)民的司法救濟(jì)權(quán)利。政府讓位于市場，行政手段讓位于司法救濟(jì)途徑。

綜上所述，人的城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中必然會產(chǎn)生現(xiàn)實條件下各種法律關(guān)系的變動，在農(nóng)村物權(quán)制度尚不完善、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的體制機(jī)制尚未建立的情況下，只注重面上的改革而不考慮其內(nèi)在的制度障礙會埋下隱患，對城鎮(zhèn)化進(jìn)程形成阻礙。

因此，應(yīng)當(dāng)著力完善城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中各項法律制度，充分運用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，依靠政府和市場兩條腿走路，在財政大力支持的基礎(chǔ)上，通過法律制度的構(gòu)建和完善打通市場渠道，激發(fā)農(nóng)村自身造血的功能，以此為動力而推進(jìn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)才能稱之為“人的城鎮(zhèn)化”。

作者為國浩律師事務(wù)所律師endprint