杭州車改細節(jié)

馬佳藝

相較于中央國家機關(guān)只有半年時間完成車改，地方顯然要從容很多。

按照中央的時間表，地方黨政機關(guān)要力爭在2015年底前基本完成這項改革，全面完成則給出兩年至三年的時限。

實際上，從上世紀90年代末開始，地方已先中央而謀求變革。當全國第一波車改試點熱潮出現(xiàn)時，杭州便是弄潮者之一。歷經(jīng)十年的波折和探索，杭州車改終于在2012年全面施行，并平穩(wěn)運行至今。

杭州市發(fā)改委體改處調(diào)研員馬建華可謂杭州車改的主要操刀者，他于2003年9月成為杭州市公車改革領(lǐng)導小組辦公室（下稱車改辦，已于今年撤銷）的首位負責人。經(jīng)過在浙江省內(nèi)和江蘇、黑龍江各地考察，馬建華得出結(jié)論，車改的制度核心是杜絕雙軌制。

“改就要‘一刀切，小車一輛不留，否則就不要參與車改。”

對照杭州正在施行的車改方案，與國家剛剛公布的方案有諸多相似之處，但作為杭州車改的主要執(zhí)行者，馬建華認為，此次的國家方案規(guī)定過于寬泛，沒有具體的實施細則，而補貼標準對于地方來說有些“不切實際”。

歷經(jīng)十年車改，杭州成為全國車改的榜樣，各地“取經(jīng)”者絡繹不絕。但在復雜而嚴密的規(guī)則之下，各種“鉆空子”的行為仍無法完全杜絕，個中經(jīng)驗和教訓，本輪車改可引以為鑒。

“對策”之憂

在7月16日中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于全面推進公務用車制度改革的指導意見》（下稱《指導意見》）中，有關(guān)“保留必要的機要通信、應急、特種專業(yè)技術(shù)用車和符合規(guī)定的一線執(zhí)法執(zhí)勤崗位車輛及其他車輛”的條款，令馬建華擔心為“雙軌制”留下空間。

盡管《中央和國家機關(guān)公務用車制度改革方案》（下稱《中央方案》）已對保留機要通信、應急車輛做出了“五輛以內(nèi)”的限制，但馬建華認為，這在地方并不適用。“地方機要通信需求是很少的，一年送三四份文件難道還要專門配部車？”

更讓他擔心的是，“一線執(zhí)法執(zhí)勤崗位車輛”缺少限制，定義不明的“應急用車”、“其他車輛”更是為“既拿車貼，又坐公車”提供了可能性。

馬建華指出，由于《指導意見》規(guī)定較為寬泛，至少有兩個空子可鉆：第一，縮小車貼使用范圍，擴大差旅報銷范圍；第二，加配特殊車輛?！叭∠话愎珓沼密?，那加配兩輛應急車可不可以？一旦地方用了這兩個‘殺手锏，到時候車子配了，車貼也拿了。那車改還有什么意義？”

這樣的擔心并非多余，杭州市食品藥品監(jiān)督管理局曾以重大食品安全活動需要為由，要求增配一輛專用車輛。但在馬建華看來，因藥品檢測用途已配有一臺類似車輛，且市級機構(gòu)執(zhí)法任務不重，可以食藥兼顧，此事最終不了了之。“執(zhí)法是看證的，不是看車。有證沒車，步行去執(zhí)法也可以的?！?/p>

在2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、2005年區(qū)縣兩輪試點中，車改模式都以“因地制宜”為主，沒有規(guī)定統(tǒng)一改革形式，因此各種鉆政策空子的“花頭”層出不窮。

最后，主政者終于下定決心，2009年4月，杭州市委辦公廳、市政府辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于杭州市市級機關(guān)公務用車制度改革的實施意見》，明確了三大原則：單軌制——公車改革單位取消所有公務用車，正式人員全部參加公車改革；貨幣化——參與車改人員按照實際職務發(fā)放車貼，費用在單位公用經(jīng)費中列支。同時劃定車貼使用區(qū)域，對區(qū)域內(nèi)的一般公務出行，不再報銷交通費；市場化——組建杭州市機關(guān)公務用車服務中心（下稱公車中心），調(diào)用部分涉改車輛和人員，以政府購買方式提供必要的公務用車服務，并收取相應費用。

2012年，杭州市下屬13個區(qū)縣全面啟動的車改，亦以此為參照。

2009年至2011年間，杭州進行了市級機關(guān)公車改革，覆蓋車改單位156家，參改人員6000余人。

除未參與車改的公安局、檢察院、法院等，共上繳800余輛公車，由國有資產(chǎn)處置平臺分類處理，僅保留10輛專業(yè)工具車（檢測、檢疫用車，囚車等）。據(jù)馬建華估算，涉改單位在車改前后，公車費用支出至少下降25%。

《指導意見》中確定的公務交通補貼標準與杭州現(xiàn)行標準差距頗大，是另一個可能存在的隱患。

如果按照《指導意見》中“地方公務交通補貼標準不得高于中央和國家機關(guān)補貼標準的130%”的要求，杭州目前大大超標。根據(jù)杭州市級機關(guān)現(xiàn)行的補貼標準，副局級最高可達2990元，處級1610元，科級920元，除普通科員和辦事員外，均高于中央規(guī)定。

杭州下屬各區(qū)的補貼額度更高。以西湖區(qū)三墩鎮(zhèn)為例，因為離區(qū)行政中心比較遠，其正職領(lǐng)導享受2100元的月度車貼，但三墩鎮(zhèn)的行政級別僅為處級。“從2000元下降到800元，這要怎么操作？”西湖區(qū)車改負責人薛玉欣對此感到頭痛：“車貼標準要提高容易，降下來就很難了。”

據(jù)馬建華介紹，山東威海、廣東珠海等已經(jīng)試點車改的城市，現(xiàn)行車貼標準也多與杭州接近。他認為，倘若全遵守國家“指導價”，涉改人員既得利益受損，難保不會尋找“對策”。

馬建華提出，地方公務交通補貼標準“不得高于中央標準的130%”，應解讀為“能夠上浮至230%”，這樣算來，其補貼額度將與杭州現(xiàn)行標準接近。但按照目前的中央車改口徑，這可能只是他的一廂情愿。

“特權(quán)贖買”的選擇

并不是所有杭州公務員都認同馬建華的觀點。

在杭州一個市級機關(guān)任職的公務員姚遠（化名）就對現(xiàn)行車貼標準存有質(zhì)疑：“一般下去跑得比較多的都是基層的人，領(lǐng)導很少下去，他們憑什么拿那么多？”

事實上，比對杭州市級機關(guān)與國家“指導價”的車貼標準，其差距也主要集中在處級及以上官員。對于普通科員而言，原先最低檔350元的車貼，反而還有至少150元上調(diào)空間。endprint

馬建華認為，依靠貨幣補貼，是對那些原本擁有專車的領(lǐng)導進行“特權(quán)贖買”，以此為車改掃清障礙。他認為，中央層面的“京官”們大多沒有配車，因此不存在特權(quán)贖買的問題。而在地方，情況完全不同。杭州某區(qū)級機關(guān)一位公務員介紹，“原來在區(qū)里，副處以上幾乎人人配車?！币恍┕囁緳C也曾抱怨，為領(lǐng)導開車是24小時服務，不僅要接送領(lǐng)導白天上下班、晚間應酬，還要接送領(lǐng)導的家人甚至親友出行。

考慮到這些既得利益，杭州在制訂車貼標準時，難免有彌補特權(quán)損失的考慮。這是一個現(xiàn)實選擇，如果得不到“一把手”們的支持，公車改革推進的難度將大大增加。

2005年，杭州市出臺了《關(guān)于區(qū)縣（市）公務用車制度改革的指導性意見（試行）》（下稱“27號文”），鼓勵各區(qū)縣積極開展公車改革。然而，曾在一年內(nèi)完成所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道公車改革的西湖區(qū)，卻陷入了改革滯緩的泥潭。歷任主要負責人誰也不愿攬下這件得罪人的工作，甚至曾有人公開表示，自己在任期間不會車改，會把“任務”留給繼任者。

幾經(jīng)波折，西湖區(qū)的車改推遲了三年才真正進入議事日程。但由于政府換屆及部分官員的消極應對，2009年1月1日出臺的車改方案草案交區(qū)委、區(qū)政府和人大、政協(xié)四套班子討論后，連改五稿都未獲通過。直到時任區(qū)委書記拍板，才在又一個三年后正式啟動。

即便如此，改革仍不順暢。浙江恒騰拍賣有限公司與另一家公司共同投標承接了西湖區(qū)車改時的公車拍賣業(yè)務。拍賣師徐正民至今記得，原本約好各單位上繳涉改車輛的那天，他到了指定地點，“一天也等不到一輛車”。

涉改單位和個人抱著“多用一天是一天”的心態(tài)，誰也不愿早交車。直到最后期限，仍有20余輛公車未上繳。最后是車改負責人薛玉欣找到分管副區(qū)長，由其率先“做個榜樣”，這才把另199輛涉改車輛收齊。

公車改革觸動利益最大的，正是各級機關(guān)單位的主要負責人，具體到杭州，即為各區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及各級機關(guān)的“一把手”。因此，他們所享受的車貼額度，往往也較高。市級機關(guān)正職局長享受的月度車貼為2990元，比最低一級辦事員的350元高出近8倍。

實際上，各地方案中的車貼標準多按公務員職級、職務劃分，杭州也未例外?！耙话咽帧逼毡橄硎茏罡哕囐N，無論他的公務出行需求是否比普通辦事員更多。

針對這一問題，杭州提出了三大解決方案。

在已經(jīng)參與車改，并專司行政執(zhí)法監(jiān)察、稽查職能的機構(gòu)，對副科級以下的公務員，統(tǒng)一將車貼標準定為690元，而不像其他市級機關(guān)分為690元、460元、350元三檔。在不突破車貼總額的情況下，也可由車改單位自行確定處級以下車貼標準。

考慮到公務活動范圍差異，杭州對涉改單位的車貼額度，也預留了20%浮動空間。以余杭區(qū)為例，該區(qū)東西狹長80公里、行政中心偏東。依照與行政中心的距離，全區(qū)被劃為四個區(qū)域，距離行政中心最遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政中心所在地的臨平街道，“一把手”車貼相差數(shù)百元。

同時，針對出行任務較重的工作人員，年底給予“個人一次性公務繁忙專項補貼”（下稱繁忙補貼），由本單位公共交通專項經(jīng)費（下稱交通專項經(jīng)費）支出，但不得超過該經(jīng)費總額的50%。

交通專項經(jīng)費是杭州車改的又一“發(fā)明”。

涉改人員向公車中心或社會機構(gòu)購買重要公務接待、統(tǒng)一集體活動、大型執(zhí)法公務、突發(fā)應急處置、機要文件傳遞等用車服務，及超出車貼使用區(qū)域（60公里以外，500公里以內(nèi)）產(chǎn)生的費用，以及繁忙補貼的支出，均可在此專項經(jīng)費中列支。交通專項經(jīng)費由市財政安排預算，但不得超過本單位車改總額的10%，多不退少不補。

細致定規(guī)

為防濫用交通專項經(jīng)費，杭州市級機關(guān)事務管理局設(shè)置了一套復雜規(guī)則，公車中心以“保本微利”為原則，向車改單位收取相當于市場價5折到6折的費用。

實際操作時，車改單位用車必須提前一天由專人以書面形式預約車輛，并在服務完成后，持會議通知等證明文件，方可結(jié)算。

杭州市成立公車中心的做法，《指導意見》加以吸收，但態(tài)度審慎。雖然同意各地根據(jù)實際情況，對未能及時處置的車輛，采取設(shè)立過渡性車輛服務中心或社會化車輛租賃公司的方式，進行市場化運營，減少車輛閑置浪費，過渡期由各地確定，也強調(diào)了“政府不得變相為其提供財政性補貼”。公車中心主任賴立新稱，除了設(shè)立時劃撥的車輛，公車中心從未獲得任何財政支持?！爸行氖鞘聵I(yè)單位企業(yè)化運作，一直都是微利，2013年的利潤是5萬元?！?/p>

杭州市的公車中心，同時承擔了減少車輛閑置和安置司勤人員的任務。45周歲以下，高中以上學歷的原在編公車駕駛員，多數(shù)被調(diào)入了該中心，轉(zhuǎn)為事業(yè)單位工作人員身份。其他在編駕駛員內(nèi)部轉(zhuǎn)崗或是提前退休。臨時聘用駕駛員則與中央方案的要求相似，以給予經(jīng)濟補償?shù)确绞?，鼓勵自謀職業(yè)。

這一整套做法，成為杭州市級機關(guān)車改順利進行的保障。據(jù)《財經(jīng)》記者了解，當?shù)叵聦偈捝?、濱江等區(qū)在車改試點時，都曾因司勤人員的安置問題延緩了改革進度。

此次中央出臺的《指導意見》中，強調(diào)了妥善安置司勤人員的重要性，要求“各級人力資源社會保障部門會同有關(guān)部門組成工作組，負責指導參改單位做好司勤人員安置工作，確保改革平穩(wěn)推進”。

在2009年市級機關(guān)車改之初，杭州市人事局、勞動和社會保障局就已介入。不但制定了較為詳細的安置分流實施辦法，整套安置所需的法律文書模板、經(jīng)濟補償審核表、補償金發(fā)放證明等一系列文件，亦同時下發(fā)。

不獨交通經(jīng)費使用和司勤人員安置，從車改前的公車、司機配置情況報送，車貼標準確定；車改時的國有資產(chǎn)查驗，車輛評估拍賣；到車改后的各項管理，杭州都設(shè)計了一套政策體系，車改辦將其稱為“1+6”制度?！渡侠U車輛交接表》等配套文書中，亦明確了需要審驗的國有資產(chǎn)各項指標等情況。endprint

“1+6”制度中最引人注目的，是杭州市紀委、監(jiān)察局2009年7號文件《公務用車制度改革紀律規(guī)定》（下稱《紀律規(guī)定》）。其中列出了共計14條要求，主要包括：自申報車改之日起，不得擅自增減車輛、司機，不得拆卸涉改車輛，在車改前繳清車輛費用；車改過程中不得變相實施涉改人員購車優(yōu)惠政策，制定車貼標準時不得突擊提拔干部；車改后不得以任何名義向下屬單位或個人無償借用車輛，禁止濫用交通經(jīng)費等。違紀人員將受到紀律處分、扣發(fā)車貼、移送司法機關(guān)等處理。

之所以規(guī)定得如此細致，是源于此前的教訓。2002年-2003年鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道車改試點時，被取消的公車經(jīng)估價后，直接以8折的價格在單位內(nèi)部消化?！耙驗楫敃r鎮(zhèn)街就8部-10部車，主要由黨政干部定向購買。黨委、政府正副職加起來十多人，一下就買光了?；鶎拥娜硕颊f，車子我買不到，車貼他比我高，明顯不公平?！敝槿耸肯颉敦斀?jīng)》記者介紹。

到2005年，“27號文”首次提出，“公車處置一律實行市場評估和公開拍賣，不得暗箱操作，不得內(nèi)部處置?！?009年的“6+1”制度中，《公務用車評估與拍賣工作規(guī)程》亦是其中之一。

在拍賣師徐正民看來，“杭州現(xiàn)在已經(jīng)形成了風氣，想不公開也做不到。”根據(jù)法律規(guī)定，拍賣要面向全社會，相關(guān)信息一定要在當?shù)氐闹髁髅襟w刊登，公告期也須符合要求。

有了明確的規(guī)定，再進行公開拍賣就難暗箱操作。西湖區(qū)2013年的公車拍賣吸引300人-400人到場參與?！耙恍╊I(lǐng)導也在臺下坐著，和大家一起舉牌?！毙煺窕貞洠邦I(lǐng)導拍下自己座駕的情況幾乎沒有?！?/p>

車貼審核體系是杭州車改的另一得意之作。在杭州原有的工資發(fā)放系統(tǒng)基礎(chǔ)上，市車改辦又針對在編在崗在職人員建立了統(tǒng)一的車貼審核體系?！叭绻飨到y(tǒng)沒有這個人，就不可能給你發(fā)車貼?！边@一做法與中央車改方案中“按照在編在崗公務員數(shù)量和職級核定補貼數(shù)額”與“不得擅自擴大補貼范圍”不謀而合。

百密難免一疏

百密難免一疏，現(xiàn)實中仍有“1+6”制度無法解決的難題。

中央車改方案中要求車改單位，“不得以任何方式換用、借用、占用下屬單位或其他單位和個人的車輛，不得接受企事業(yè)單位和個人贈送的車輛”。杭州《紀律規(guī)定》雖亦有類似條款，實施卻很困難。

在杭州一家市級機關(guān)任職的公務員姚遠透露，因為改革后用車不便，向下屬事業(yè)單位“揩油”的事屢見不鮮。市車改辦雖然知情，但又難以查處。

由于此前杭州車改未將事業(yè)單位和國有企業(yè)劃入涉改范圍，盡管設(shè)置了各種封堵措施，仍難杜絕“揩油”現(xiàn)象。在車改過程中，還曾出現(xiàn)過政府部門在交車前將車輛“火線劃撥”給下屬單位的情況。

公車中心針對市管局級官員的“個性化服務”，是另一隱患。在2009年改革時，考慮到部分局級干部年齡偏大、不會駕車等情況，留下了一個口子：在職局級干部所在單位可與公車中心簽訂合同，為其在公車中心設(shè)一單列賬戶，將本人車貼全部劃入其中。相應地，公車中心為其提供除上下班接送外的公務出行保障。

公車中心主任賴立新表示，該中心所有車輛均安裝了GPS裝置，可以隨時了解車輛位置，同時每輛車都貼著杭州市公車中心的標志，以便隨時接受監(jiān)督，從而杜絕了“公車私用”或是變公車為“專車”的現(xiàn)象。他還強調(diào)，針對局級干部的“個性化服務”，是在其本人車貼額度內(nèi)，按照公車中心價格結(jié)算的，超出部分需要使用者自行付費。

但“1+6”制度中提到，若用車金額發(fā)生數(shù)超過年度將發(fā)車貼總額，公車中心會同時通知使用者本人及其所在單位，“所在單位應盡快確定新的付費方式以確保繼續(xù)提供服務”。

超出部分究竟由誰買單尚存疑問。正因如此，馬建華對《指導意見》允許對各級黨政主要負責人“以適當集中形式提供工作用車實物保障”的做法極為反對。他指出，這一做法的實質(zhì)就是“雙軌制”。

在《財經(jīng)》記者采訪過程中，無論是改革的執(zhí)行者，還是涉改對象，絕大多數(shù)都將車貼視作福利。還有不少單位因此主動要求車改。馬建華認為，這是貨幣化車改模式的“先天缺陷”。

為了盡量避免福利化嫌疑，杭州市將車貼全部打入涉改人員持有的市民卡，而非以現(xiàn)金形式發(fā)放，也不能取現(xiàn)。杭州市民卡與其他城市的社?？愃疲采w范圍更廣，除醫(yī)保外，還可用于乘坐公交、出租車，車輛購買、保養(yǎng)，以及交停車費等。在市級機關(guān)車改期間，又開通了在大型加油站的支付功能。

因市民卡在部分公園休閑、商場購物和餐廳消費時也能使用，因此無法完全禁止車貼在交通需求以外的消費。

“雖然對自己是有好處，但我還是不明白為什么要發(fā)車貼，本來單位的公車我們也享受不到?！币h表示，她周圍的人們在議論時，多將車貼視作“變相給公務員漲工資”。

據(jù)杭州市紀委介紹，今年杭州市把“開展公務車用車制度專項整治行動”作為全市作風建設(shè)的重點任務之一，重點查糾已車改機關(guān)和事業(yè)單位通過各種方式借用、占用下屬或其他單位公車，領(lǐng)導干部違規(guī)上下班專車接送以及違規(guī)配備專車等問題。據(jù)其透露，2013年，全市公車使用方面的投訴為21起，今年以來為11起。endprint