不丹經(jīng)驗(yàn)：政府主導(dǎo)下的公眾參與治理

蔡青竹

經(jīng)過30多年的改革開放，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域創(chuàng)造了“中國(guó)奇跡”，政治和社會(huì)領(lǐng)域也有諸多改革和進(jìn)步。在改革發(fā)展的關(guān)鍵階段，十八屆三中全會(huì)適時(shí)提出全面深化改革的戰(zhàn)略部署，還首次提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，提出要通過推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度。如何改進(jìn)社會(huì)治理方式？又如何形成科學(xué)有效的治理體制？在這方面，也許鄰國(guó)不丹可以向我們提供一些寶貴經(jīng)驗(yàn)。

不丹幸?！吧裨挕?/p>

位于喜馬拉雅山脈東段南坡的不丹，東、北、西三面與中國(guó)接壤，南部與印度交界，國(guó)土面積3.8萬(wàn)平方公里，人口僅為73萬(wàn)，是個(gè)名副其實(shí)的袖珍國(guó)。20世紀(jì)60年代，不丹經(jīng)濟(jì)極其落后，交通簡(jiǎn)陋，食物短缺，人口普遍貧困，自然災(zāi)害頻發(fā)，教育和醫(yī)療水平極端落后。今天的不丹依然貧窮（在聯(lián)合國(guó)發(fā)展署2013年發(fā)表的全球人類發(fā)展報(bào)告中，不丹僅排名第140位），但卻成為了世界上幸福指數(shù)最高的幾個(gè)國(guó)家之一。在世界上大多數(shù)國(guó)家無(wú)奈地走上“先污染，后治理”道路的時(shí)候，不丹為了保護(hù)環(huán)境，舍棄了“短平快”，選擇了“長(zhǎng)貴慢”。幾十年的現(xiàn)代化發(fā)展過去了，不丹的森林覆蓋率不降反升，法定的森林覆蓋率為60%，現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)達(dá)到了81%。2004年，聯(lián)合國(guó)將首屆“地球衛(wèi)士”獎(jiǎng)授予了不丹國(guó)王和人民，以表彰不丹為改善地球環(huán)境所作出的卓越貢獻(xiàn)。更加難能可貴的是，不丹的自然環(huán)境沒有被工業(yè)化污染，社會(huì)環(huán)境也沒有染上常見的現(xiàn)代化疾病。不丹政府從20世紀(jì)70年代就開始探索用國(guó)民幸?？傊担℅NH）替代國(guó)民生產(chǎn)總值（GDP）來指導(dǎo)國(guó)家治理。從2008年開始，不丹政府每?jī)赡昃蛯?duì)國(guó)民幸福進(jìn)行一次抽樣調(diào)查，并據(jù)此來調(diào)整政策。2006 年英國(guó)萊斯特大學(xué)社會(huì)心理學(xué)者懷特（Adrian White）繪制了首份“世界幸福地圖”，不丹排名全球第八，超過了大部分經(jīng)濟(jì)富足的發(fā)達(dá)國(guó)家。

也許，用神話來形容不丹的發(fā)展是不準(zhǔn)確的。因?yàn)樯裨捦且货矶偷?，而不丹的發(fā)展是腳踏實(shí)地的。不丹的不俗成績(jī)來源于政府的善治。從20世紀(jì)70年代開始，圍繞著提升國(guó)民幸?？傊?，不丹逐漸形成了一套獨(dú)特的發(fā)展和治理模式。在世界銀行的評(píng)估中，不丹的政府效能為5.2分，高居世界首位，遠(yuǎn)超3.1的平均分。

與世界上大多數(shù)爭(zhēng)先恐后走上快速現(xiàn)代化道路不同，不丹堅(jiān)定不移地走上了一條完全不同的道路，這就是不丹的另類現(xiàn)代化道路。在經(jīng)濟(jì)與自然之間，不丹果斷選擇了自然。為了保護(hù)森林資源，不丹政府將地方所有的森林砍伐權(quán)收歸中央所有，對(duì)以商業(yè)為目的的砍伐活動(dòng)征收印花稅，但是赦免以家用為目的的伐木和撿拾柴火的印花稅；為了將旅游業(yè)對(duì)自然環(huán)境的沖擊控制在最小的程度，不丹政府甚至通過控制道路、規(guī)定人數(shù)、提高票價(jià)的方式來刻意控制旅游業(yè)發(fā)展。在效率與公平之間，不丹的答案是公平。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，收入差距必然擴(kuò)大，但是不丹政府及時(shí)采取了各種措施來縮小貧富差距。除了幫助國(guó)民脫貧，還引入新的政策調(diào)整二次分配。比如，要求高收入的國(guó)有企業(yè)為社會(huì)提供免費(fèi)資源以調(diào)整行業(yè)差距，通過所得稅繳納的方式調(diào)節(jié)高收入等。在傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間，不丹更加崇尚傳統(tǒng)。文化傳統(tǒng)是不丹深層心理的一根敏感神經(jīng)。為了保留傳統(tǒng)文化，民眾上班、上學(xué)必須穿著傳統(tǒng)服裝；所有建筑也得依照傳統(tǒng)的藏式風(fēng)格搭建，最高不能超過六層，不論是醫(yī)院、銀行、學(xué)校或是住家，也不論用的材質(zhì)是泥土還是鋼筋水泥，無(wú)一例外。

不丹良好的治理經(jīng)驗(yàn)

歸結(jié)起來，不丹良好的治理經(jīng)驗(yàn)至少反映在以下五個(gè)方面：

頂層設(shè)計(jì)，未雨綢繆

面對(duì)席卷而來的西方民主浪潮，不丹政府意識(shí)到西方社會(huì)的民主制度有其優(yōu)秀的一面，尤其是對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和民主參與。但是，當(dāng)備受愛戴的國(guó)王自上而下地發(fā)動(dòng)起廢除自己權(quán)力的運(yùn)動(dòng)時(shí)，很多人都認(rèn)為“東西沒壞時(shí)就去修理”毫無(wú)必要，還有許多不丹民眾非常震驚和疑惑，對(duì)老國(guó)王戀戀不舍，有些上了年紀(jì)的人甚至掩面哭泣。面對(duì)民眾對(duì)民主政治半推半就、不甚歡迎的態(tài)度，不丹政府堅(jiān)持認(rèn)為不能把國(guó)家的未來交給未知的命運(yùn)，要用制度來規(guī)范政府的力量，從而避免將來可能發(fā)生的惡治?！耙粋€(gè)好的政府管理系統(tǒng)不依賴于任何個(gè)人或者個(gè)性，好的政府管理體系能夠發(fā)揮積極高效的作用在于它內(nèi)在的優(yōu)點(diǎn)，這是我們必須為我們的后代創(chuàng)造的遺產(chǎn)?！眹?guó)王辛格通過這種“主動(dòng)退位”的方式贏得了從容設(shè)計(jì)自己的新制度的有利時(shí)機(jī)，自主地控制變化的節(jié)奏和方向，而不必在匆忙中把全球化傳來的東西囫圇吞棗。

尊重傳統(tǒng)，獨(dú)立從容

不丹在傳統(tǒng)方面的堅(jiān)持也許讓人覺得沒有必要，甚至有些不自由，這是不丹在廣受好評(píng)的同時(shí)也讓人詬病得最多的一個(gè)方面。但無(wú)可否認(rèn)的是，每個(gè)國(guó)家都有自身的歷史傳統(tǒng)，而從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的過渡非常微妙，在這個(gè)過渡期里，保持清醒和自覺十分重要。不丹的政體就充分體現(xiàn)了這種自覺。不丹雖然建立了西方式的三權(quán)分立的框架，但框架所包含的內(nèi)容卻充滿不丹特色。它的議員產(chǎn)生方式，不采取公開競(jìng)選，而是采用傳統(tǒng)、協(xié)商的方法，以避免公開對(duì)立的沖突。

國(guó)王向下，民眾往上

不丹在從君主制向議會(huì)民主制國(guó)家的轉(zhuǎn)型過程中，保留了國(guó)王的位置和一定的權(quán)力。但是，有國(guó)王不等于專權(quán)，權(quán)力如何運(yùn)用是問題的關(guān)鍵。重視走訪民間是集權(quán)和分權(quán)的不丹式結(jié)合表現(xiàn)之一。集權(quán)者主動(dòng)走訪無(wú)權(quán)者，使無(wú)權(quán)者能發(fā)出自己的聲音，表達(dá)自己的意見。平時(shí)，國(guó)王總是行走在不丹的各個(gè)地方，和人民直接交談。每個(gè)國(guó)民都可以直接上書，或者把書信留在國(guó)王車輛經(jīng)過的路邊，拿石頭壓住，等他路過時(shí)就能下車取走。每當(dāng)要做發(fā)展規(guī)劃的時(shí)候，國(guó)王會(huì)親自去參加各地發(fā)展計(jì)劃的討論，一個(gè)地區(qū)的規(guī)劃總是要經(jīng)過上下互動(dòng)來作出最后決定。權(quán)力下放是不丹政府的另一個(gè)治理經(jīng)驗(yàn)。行政上，行政權(quán)力下放給地方政府，人力資源下放到基層政府。政治上，成立宗（區(qū)）發(fā)展委員會(huì)和格窩（單元）發(fā)展委員會(huì)作為代表們討論的場(chǎng)所，鼓勵(lì)國(guó)民積極參與地方的發(fā)展規(guī)劃和執(zhí)行。

結(jié)果導(dǎo)向，少說空話

不丹倡導(dǎo)國(guó)民幸福指數(shù)，大眾參與正是民眾幸福的一個(gè)重要保障。不丹在各級(jí)政府設(shè)立發(fā)展委員會(huì)，讓國(guó)民參與到政策的制定中來。但是，這種參與和西方式的參與有所差別。西方式的參與強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利，而不丹的參與則不是為了一個(gè)抽象的口號(hào)，而是為了更好的效果。為了能產(chǎn)生一個(gè)好的決策，不丹的公眾參與政策側(cè)重于廣泛收集民意；為了能更好地執(zhí)行這個(gè)決策，不丹政府充分動(dòng)員民眾自愿起來行動(dòng)。由于不丹整體貧困，政府往往沒有資金進(jìn)行一些地方所需的建設(shè)，這時(shí)就會(huì)鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厝嗣駚沓洚?dāng)免費(fèi)的勞動(dòng)力，自己建設(shè)自己的家園。這種務(wù)實(shí)的做法還無(wú)形之中增強(qiáng)了社區(qū)的凝聚力和人們的歸屬感，同時(shí)也充分地體現(xiàn)了國(guó)民參與的特色。endprint

充分考慮可能導(dǎo)致的后果

治理需要多方參與，但絕不是胡亂參與，隨隨便便參與。因?yàn)楣珓?wù)員是政府官員，熟悉政府運(yùn)作，又有專業(yè)知識(shí)，所以在決策中能夠起主導(dǎo)作用。但是，不丹的公務(wù)員名額很少，需要很優(yōu)秀的成績(jī)，絕大部分還要有國(guó)外學(xué)習(xí)的背景。也許人們要問，不丹這么貧窮的國(guó)家，出國(guó)留學(xué)的人多嗎？事實(shí)上，不丹政府每年都資助成績(jī)優(yōu)異的學(xué)生免費(fèi)出國(guó)進(jìn)修。并且在沒有硬性約束的情況下，99%的留學(xué)生在學(xué)成后都選擇回國(guó)。所以不丹的公務(wù)員基本上都擁有國(guó)外的學(xué)歷。仔細(xì)分析這種參與決策的過程，可以看到其中一個(gè)隱含的機(jī)制：政府歡迎大家參與決策，但要想?yún)⑴c決策，就要先負(fù)起學(xué)習(xí)的責(zé)任；學(xué)習(xí)的成績(jī)就如同一道合理的門檻，跨過這道門檻才能充分享受參與政府事務(wù)的資格。這樣在很大程度上就避免了民眾盲目的或者不負(fù)責(zé)任的參與情況。

不丹重視公眾參與治理

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，一個(gè)國(guó)家選擇什么樣的治理體系，是由這個(gè)國(guó)家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個(gè)國(guó)家的人民決定的。不丹的治理經(jīng)驗(yàn)并不完全適合我國(guó)實(shí)際，但卻能為我們提供有益的素材。

強(qiáng)調(diào)人與社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展

中國(guó)的改革開放政策激勵(lì)和保護(hù)了個(gè)人追求幸福生活的努力，也成就了令世人矚目的中國(guó)模式，但是環(huán)境惡化、資源銳減、社會(huì)分層化嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)是我們成長(zhǎng)中付出的慘痛代價(jià)。發(fā)展的目標(biāo)說一千道一萬(wàn)，最后歸結(jié)起來只有一個(gè)，那就是幸福。幸福也許難以衡量，但是可以感受。習(xí)近平總書記指出，人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。這個(gè)目標(biāo)我們應(yīng)當(dāng)時(shí)刻謹(jǐn)記。

什么是幸福？不丹人相信物質(zhì)發(fā)展絕對(duì)不是衡量人類幸福與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)槌宋镔|(zhì)，還有其他同樣非常重要的東西。比如，文化、政府的善治、公民的社會(huì)責(zé)任等。如何才能實(shí)現(xiàn)幸福？一要嚴(yán)控貧富差距。社會(huì)發(fā)展不能以人的不發(fā)展為代價(jià)，一部分的人的發(fā)展也不能以另一部分人的不發(fā)展為代價(jià)。不丹的大街上沒有乞丐、游民，暗巷里沒有娼妓、毒梟。從城鎮(zhèn)到鄉(xiāng)間，沒有超級(jí)豪宅，也看不到破破爛爛的房子。這里沒有人炫耀財(cái)富，皇宮甚至比許多民宅小。經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必然出現(xiàn)的貧富差距被不丹政府控制到了最低，民眾的相對(duì)剝奪感也大大減少，危險(xiǎn)的“仇富”心理沒有在這個(gè)國(guó)家出現(xiàn)。二要大力投資社會(huì)領(lǐng)域。社會(huì)領(lǐng)域的保障也是控制貧富差距的重要手段。不丹將最多的政府預(yù)算投入教育，從幼兒園到十年級(jí)是義務(wù)教育，農(nóng)村和城市學(xué)校的辦學(xué)條件沒有差別，每個(gè)國(guó)民都有平等的發(fā)展權(quán)。不丹王國(guó)的非正規(guī)與繼續(xù)教育計(jì)劃也被視作發(fā)展中國(guó)家的一個(gè)楷模，這計(jì)劃旨在滿足婦女和女童學(xué)習(xí)的需要，同時(shí)推廣不丹的國(guó)家語(yǔ)言；再有，不丹九成以上的人口都可享受到基礎(chǔ)的醫(yī)療設(shè)施服務(wù)，免除了國(guó)民健康方面的后顧之憂。三要重視環(huán)境與生態(tài)保護(hù)。不丹經(jīng)驗(yàn)提醒我們，快樂不是隨機(jī)降臨在人們身上的，它來自選擇的結(jié)果?！耙泵篮玫纳瞽h(huán)境，“不要”被破壞被污染的土地；“要”長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展，“不要”一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因?yàn)橐粫r(shí)的破壞可能要今后付出成倍的代價(jià)才能挽回，甚至再也無(wú)法挽回。

政府在公眾參與的治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用

西方的民主政體設(shè)計(jì)不一定適合每個(gè)國(guó)家，但是公眾參與的治理每個(gè)國(guó)家都需要。公眾參與的制度設(shè)計(jì)有利于雙向傳遞信息，有利于讓公眾表達(dá)真實(shí)的偏好訴求，并就有爭(zhēng)議的問題達(dá)成共識(shí)，最終還有利于降低政策的執(zhí)行成本。同時(shí)，公眾參與并不等于政府袖手旁觀。再好的計(jì)劃，能否落實(shí)的關(guān)鍵在于政府良好的引導(dǎo)。在公眾參與的治理活動(dòng)中，政府要積極引領(lǐng)、適時(shí)糾偏，發(fā)揮四兩撥千斤的主導(dǎo)作用。聯(lián)合國(guó)轄下的聯(lián)合國(guó)協(xié)會(huì)就曾評(píng)選不丹為東南亞（含南亞）地區(qū)善用非營(yíng)利組織資源的第一名。過去十年，從十六屆三中全會(huì)將“社會(huì)建設(shè)和管理”納入“五個(gè)統(tǒng)籌”到十八大提出建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體制，我國(guó)也一直在積極探索社會(huì)管理的方式方法。這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)黨的執(zhí)政提出的必然要求，也是中國(guó)特色社會(huì)主義自身的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，還是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的必然選擇。

高度重視對(duì)本國(guó)傳統(tǒng)文化的保護(hù)

傳統(tǒng)文化是一國(guó)的精神支柱，在建立本國(guó)話語(yǔ)權(quán)和國(guó)家影響力中起著中流砥柱的作用。不丹的傳統(tǒng)主要源自于宗教和身份認(rèn)同感，佛教是他們的精神財(cái)富和幸福心理的來源。不丹的現(xiàn)代化發(fā)展沒有以放棄自己的文化認(rèn)同為代價(jià)。不丹實(shí)施的國(guó)民幸?？傊蹈拍?，看似很現(xiàn)代，其實(shí)也包含了濃濃的佛教意蘊(yùn)。保護(hù)環(huán)境和自然資源的理念中蘊(yùn)含著 “萬(wàn)物有情”“無(wú)我”“輪回”的思想，而政府的良善治理也遵循了“業(yè)報(bào)輪回”的原則。不丹就這樣讓人意外卻又合情合理地將傳統(tǒng)信仰和現(xiàn)代治理融為一體?！皣?guó)民幸福總值”在不丹默默地推行30余年后成為了它新的身份識(shí)別銘牌。我國(guó)在海外建立的孔子學(xué)院是我們打出的一張國(guó)際牌，在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了廣泛的積極影響，但也有評(píng)論認(rèn)為我國(guó)無(wú)法協(xié)調(diào)好馬克思主義和儒家思想的關(guān)系。如何將馬克思主義更好地內(nèi)化，如何將傳統(tǒng)的儒家學(xué)說現(xiàn)代化，是我們要做的一項(xiàng)重要課題。

（作者單位：中共中央黨校）endprint