中國式財政分權(quán)框架下地方政府公共服務(wù)供給行為的演化博弈分析

宋 敏，楊寶利

(1．山東財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 濟南 250014；2．中國(海南)改革發(fā)展研究院，海南 ?？?570311)

一、文獻回顧與問題提出

改革開放以來，我國實行了分權(quán)化改革，中央改變了政治與經(jīng)濟“雙集權(quán)”的縱向政府間治理模式，實行政治集權(quán)與經(jīng)濟分權(quán)相結(jié)合的治理模式。自上而下的政治集權(quán)保證了中央對地方政府的絕對權(quán)威，促使地方政府圍繞中央確定的目標(經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)供給等方面)展開晉升競爭。經(jīng)濟上的財政分權(quán)則賦予了地方政府相對獨立的經(jīng)濟決策權(quán)，強化了地方利益的主體地位，為其發(fā)展本地經(jīng)濟提供了強大動力。在以GDP和稅收收入為主要考核指標的晉升錦標賽制下，地方官員擁有發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟的激勵與自身職務(wù)晉升的政治激勵，這種雙重動力實現(xiàn)了中國經(jīng)濟30多年的髙速增長[1]，但也造成了地方政府“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”的明顯扭曲[2]。我們既要看到地方政府公共服務(wù)供給總體水平不高、地區(qū)差異較大等現(xiàn)實，也應(yīng)注意到近幾年來各級政府在追求經(jīng)濟發(fā)展目標的同時，逐步注重公共服務(wù)水平均衡發(fā)展的新動態(tài)。因為在現(xiàn)實政治集權(quán)與財政分權(quán)的框架下，中央考核指標的變化會對地方政府行為的引導(dǎo)起著決定性作用，其核心問題就是如何處理好財政分權(quán)下的激勵問題[3]。對此，學(xué)者們從政府(競爭)行為、政府策略互動及其對公共服務(wù)供給的影響等方面開展了一系列研究。張軍等認為，上世紀90年代以來地方政府在非經(jīng)濟性公共物品和服務(wù)的供給上存在困境，其原因在于分權(quán)制下地方政府在財政支出上擁有了更大的自主權(quán)，但是在政治錦標賽競爭中以經(jīng)濟增長為核心的考核機制，使得地方官員沒有興趣提供非經(jīng)濟性公共物品和服務(wù)，而重點提供支撐直接生產(chǎn)性投資和經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)設(shè)施[4]。呂煒、王偉同運用1996～2006年的省級數(shù)據(jù)實證研究發(fā)現(xiàn)，以中國式分權(quán)和以經(jīng)濟增長為主的政府職能異化的體制安排，在實現(xiàn)中國經(jīng)濟高速增長的同時，也構(gòu)成了阻礙政府服務(wù)性支出的體制性障礙，并形成了“經(jīng)濟增長-民生改善”相互替代的增長模式[5]。張新文、李文軍研究指出，地方政府對涉及民生的公共服務(wù)供給呈現(xiàn)出“趨中”的態(tài)勢，公共服務(wù)投入資金的多少大致上趨為中位，即努力做到“不冒尖”[6]。

近年來，中央相對弱化了以GDP為核心的經(jīng)濟類考核指標，逐步強化了對地方官員提供公共服務(wù)方面的民生類考核指標，這也得到了理論界的支持。例如，李文軍的研究結(jié)果顯示我國財政支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，地區(qū)間財力均等化程度不斷提高，在財政支出項目的配置上，經(jīng)濟建設(shè)支出下降明顯，公共服務(wù)支出不斷上升[7]。鄒蓉通過實證研究發(fā)現(xiàn)，地方政府的財政競爭促進了地方公共服務(wù)的供給，地方政府財政競爭程度每增加1%，就會引起公共服務(wù)供給增加0.087%；地方政府的稅收競爭抑制了地方公共服務(wù)的供給，地方政府稅收競爭每增加1%，就會導(dǎo)致地方公共服務(wù)投入減少0.125%[8]。與此同時，隨著各級政府執(zhí)政為民理念的深入，對于如何提高地方政府的公共服務(wù)供給水平，學(xué)者們也提出了許多有價值的對策和建議。如，丁輝俠認為中央賦予地方政府足夠的激勵進行公共服務(wù)供給競爭，地方政府才會有能力、動力和壓力供給公共服務(wù)，這在客觀上需要建立合理化的績效考核機制[9]。趙寶廷、付連捷提出通過建立以公共服務(wù)為主體的地方官員考核制度、提高居民公共服務(wù)需求表達機制等措施，可以促進基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)[10]。卓越、張世陽和蘭麗娟認為，在條件成熟的情況下，公共服務(wù)標準化應(yīng)該盡快進入中央頂層設(shè)計的新階段[11]。

梳理相關(guān)文獻可以發(fā)現(xiàn)，在中國式政治集權(quán)與財政分權(quán)的制度背景下，現(xiàn)有研究大多是利用激勵理論來分析各級政府的公共服務(wù)供給行為及其結(jié)果，但鮮有研究結(jié)合政府激勵機制原理對各級政府供給公共服務(wù)時的行為表現(xiàn)及其之間策略互動的演進關(guān)系進行分析。本文擬基于政府的“經(jīng)濟人”及有限理性假設(shè)，運用動態(tài)演化博弈理論構(gòu)建各級政府激勵約束方面的效用函數(shù)，刻畫各級政府的行為表現(xiàn)，并對中央與地方政府之間以及處于激烈競爭的同級地方政府之間公共服務(wù)供給的行為表現(xiàn)、演化博弈策略進行研究，進而有針對性地提出相關(guān)政策建議，以期推進地區(qū)之間基本公共服務(wù)水平的均衡發(fā)展。

二、演化博弈視角下地方政府公共服務(wù)供給的激勵約束機制

演化博弈理論起源于生物進化論，它利用參與人的有限理性和學(xué)習(xí)能力代替了傳統(tǒng)博弈理論中完全理性假設(shè)，其核心思想是在相關(guān)參與人群體中，參與人反復(fù)進行著無數(shù)次動態(tài)博弈活動。在完全理性的戰(zhàn)略性博弈中，為了實現(xiàn)個人收益最大化，每個參與者都被賦予完全自由的選擇策略，而在演化博弈中每個參與者選擇策略的過程是在群體內(nèi)發(fā)生的，少數(shù)個體不能脫離群體獨立選擇策略。由于參與人是有限理性的，每次參與人都無法實現(xiàn)最優(yōu)均衡，但是各參與人可以通過不停地模仿種群中其他同行的“優(yōu)質(zhì)行為”，改進個人策略，實現(xiàn)最優(yōu)均衡。經(jīng)過較長時期的模仿、跟進學(xué)習(xí)，參與人采取的博弈策略就會趨向于某個穩(wěn)定策略，這就是演化博弈策略(Evolutionary Stable Strategy，ESS) ，其主要分析工具是復(fù)制動態(tài)方程和演化穩(wěn)定策略[12]。根據(jù)演化博弈理論，個體成員的博弈行為需要考慮種群內(nèi)其他成員的動態(tài)變化和均衡狀態(tài)，不斷地調(diào)整優(yōu)化個人決策，經(jīng)過反復(fù)博弈后，最終會選擇某個最優(yōu)的ESS。

從政府多層治理的角度看，政府間公共服務(wù)職責(zé)劃分具有垂直和水平兩個層次，不同層級政府的公共服務(wù)權(quán)力和責(zé)任也有所不同[13]?，F(xiàn)實中，我國縱向間各級政府公共服務(wù)的職責(zé)劃分也各不相同，中央政府是“管理(各級地方)政府的政府”，是公共服務(wù)提供的“掌舵者”，主要發(fā)揮總體設(shè)計、規(guī)劃與協(xié)調(diào)、考核地方政府的作用；地方政府特別是基層政府是公共服務(wù)的“劃槳者”和提供主體，具體負責(zé)公共服務(wù)的提供[14]。在我國自上而下的政治考核體制下，地方政府及其官員是公共服務(wù)供給范疇中的“運動員”，中央政府是“裁判員”，根據(jù)地方政府轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)供給等狀況對地方官員進行獎懲考核。在政治集權(quán)與財政分權(quán)的現(xiàn)實條件下，垂直方向上，謀求政治支持最大化的中央政府通過設(shè)計合理的激勵約束機制引導(dǎo)地方政府提供公共服務(wù)，對提供高質(zhì)量公共服務(wù)的地方政府予以獎勵，對提供低質(zhì)量公共服務(wù)的地方政府予以懲罰；水平方向上，提供高質(zhì)量公共服務(wù)的地方政府能夠產(chǎn)生示范效應(yīng)，成為其他地方政府學(xué)習(xí)模仿的對象，其內(nèi)在機理如圖1所示。

本文認為，利用演化博弈理論能夠較好地揭示各級政府在提供公共服務(wù)時的行為模仿和動態(tài)演化過程。雖然為公眾提供公共服務(wù)已經(jīng)成為各級政府的共識，但是限于各種制約因素，某個地方政府——“個體”不能脫離中央和其他地方政府——“群體”而獨立作出策略，地方公共服務(wù)在“群體”內(nèi)的完成狀況必然有快有慢。在中央考核體系的指引下，提供較低質(zhì)量公共服務(wù)的地方政府往往就要學(xué)習(xí)、模仿那些能夠提供較高質(zhì)量公共服務(wù)的地方政府。落后的“個體”成員對先進成員不斷學(xué)習(xí)、模仿，從落后成員到先進成員的比例上升需要一個演化過程，直至實現(xiàn)地區(qū)之間公共服務(wù)水平的整體提高，并達到演化穩(wěn)定策略。

圖1 地方政府公共服務(wù)供給的激勵約束機制及地方政府間的演化模仿行為

三、中央與地方政府之間的演化博弈分析

由于我國各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，提供公共服務(wù)的能力不同，在經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)供給等方面政績考核指揮棒的作用下，作為個體的地方政府需要圍繞著中央確定的長短期目標，具體負責(zé)公共服務(wù)的供給，經(jīng)過較長時期的模仿、改進，努力提高轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)供給水平，最終實現(xiàn)公共服務(wù)水平的大致均等化。政府間的演化博弈主要包括垂直方向的上下級政府之間的演化博弈和水平方向的同級政府之間的演化博弈，本文首先分析中央與地方政府之間的演化博弈及其策略選擇。

(一)基本假設(shè)與收益矩陣

根據(jù)我國實際情況，即中央對地方官員的考核制度直接決定著地方政府的行為取向，并借鑒周黎安[15]、王賢彬和周靖祥[16]等學(xué)者的研究，本文對地方政府及其官員的效用函數(shù)作如下假設(shè)：中央追求政治支持最大化、公眾對中央的滿意度評價等。地方官員效用函數(shù)主要由兩部分組成，一部分是職務(wù)晉升方面的政治利益，當(dāng)?shù)胤秸谳爡^(qū)內(nèi)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)時，地方官員就可能獲得中央的認可，進而取得職務(wù)晉升，這是地方官員的主要效用；另一部分是地方官員提供公共服務(wù)獲得的經(jīng)濟利益凈額。具體如下：

1.假設(shè)中央對地方政府擁有“實施獎懲”或“不實施獎懲”兩種策略，地方政府可采取提供“高質(zhì)量公共服務(wù)”或提供“低質(zhì)量公共服務(wù)”兩種策略。

2.當(dāng)?shù)胤秸峁案哔|(zhì)量公共服務(wù)”時，可以獲得RH(Return of high level)的收益，付出的努力成本是CH(Cost of high level)。相對于提供“低質(zhì)量公共服務(wù)”，地方政府提供“高質(zhì)量公共服務(wù)”會給中央帶來更大的收益。當(dāng)中央對地方“實施獎懲”策略時，中央可以給地方官員以晉升職務(wù)P(Promotion)和實施物質(zhì)獎勵如增加轉(zhuǎn)移支付Tr(Transfer)等激勵手段。需要注意的是，中央對地方官員進行表揚、職務(wù)晉升時，可以給地方官員帶來極大的激勵效用，但地方官員的職務(wù)晉升不構(gòu)成中央的成本；當(dāng)中央對地方政府進行諸如轉(zhuǎn)移支付等物質(zhì)獎勵時，既增加了地方利益，又構(gòu)成中央的成本。假定地方政府提供“低質(zhì)量公共服務(wù)”時，可以獲得RL( Return of low level)的收益，付出的努力成本是CL(Cost of low level)。當(dāng)中央觀察到地方提供的公共服務(wù)沒有達到中央要求時，可以對地方政府實行懲罰F(Fine)，這部分罰款既構(gòu)成地方政府的成本，又構(gòu)成中央的收益。根據(jù)假定，RL-CL>RH-CH，這說明如果中央對地方政府及其官員采取“不實施獎懲”策略時，地方政府及其官員就會存在著道德風(fēng)險——機會主義偷懶行為，因為提供“低質(zhì)量公共服務(wù)”比提供“高質(zhì)量的公共服務(wù)”可以獲得更多收益，也即中央的激勵約束策略對地方政府及其官員行為的引導(dǎo)十分必要。

3.當(dāng)?shù)胤秸峁案哔|(zhì)量公共服務(wù)”時，地方官員能獲得轄區(qū)居民更低的滿意度，各地居民對中央更為擁護，可以使得中央獲得的收益為SH；當(dāng)?shù)胤秸峁暗唾|(zhì)量公共服務(wù)”時，轄區(qū)居民不僅對地方政府不滿意，而且也會降低中央的威信，中央獲得的收益為SL，并且SH>SL。

根據(jù)以上假設(shè)，中央政府與地方政府之間的效用函數(shù)矩陣如表1所示。

表1 中央與地方政府之間的效用函數(shù)矩陣

(二)中央與地方政府群體博弈的復(fù)制動態(tài)方程與演化博弈策略

由于這是一個非對稱博弈，我們不妨假設(shè)中央采取“實施獎懲”、“不實施獎懲”策略的比例分別是x、(1-x)，地方政府提供“高質(zhì)量公共服務(wù)”、“低質(zhì)量公共服務(wù)”策略的比例分別是y、(1-y)，并將x、y看作是時間t的函數(shù)。

1．中央采取“實施獎懲”策略的復(fù)制動態(tài)方程

U1C=y(SH-Tr)+(1-y)(SL+F)

(1)

U2C=ySH+(1-y)SL

(2)

(3)

由式(1)、(2)、(3)可得復(fù)制動態(tài)方程為：

(4)

根據(jù)微分方程的穩(wěn)定性原理，當(dāng)F(x*)=0，且F′(x*)<0時，演化博弈處于穩(wěn)定狀態(tài)，該策略是演化穩(wěn)定策略，ESS可以經(jīng)受住有微小的擾動。

(4)式中，F(xiàn)(x)對x求偏導(dǎo)數(shù)，可得：

F′(x)=(1-2x)[F-y(Tr+F)]

(5)

2.中央政府采取“實施獎懲”的演化穩(wěn)定策略可分為三種情況，分別為：

圖2 中央政府實施獎懲策略的復(fù)制動態(tài)相位圖

3.地方政府提供“高質(zhì)量公共服務(wù)”策略的復(fù)制動態(tài)方程

U1L=x(RH-CH+P+Tr)+(1-x)(RH-CH)=x(P+Tr)+(RH-CH)

(6)

U2L=x(RL-CL+F)+(1-x)(RL-CL)=xF+(RL-CL)

(7)

(8)

由式(6)、(7)、(8)可得復(fù)制動態(tài)方程為：

(9)

F′(y)=(1-2y)[x(P+Tr-F)+RH-CH-(RL-CL)]

(10)

4.地方政府提供“高質(zhì)量公共服務(wù)”的演化穩(wěn)定策略

與中央采取“實施獎懲”策略的演化穩(wěn)定策略類似，地方政府的演化穩(wěn)定策略也可分為以下三種情況：

圖3 地方政府提供公共服務(wù)策略的復(fù)制動態(tài)相位圖

四、地方政府之間的演化博弈分析

(一)基本假設(shè)與收益矩陣

鑒于我國相同級別的地方政府為了自己的政治經(jīng)濟利益展開激烈競爭的客觀現(xiàn)實，本部分主要分析同級地方政府提供公共服務(wù)時的演化博弈策略問題，基本假設(shè)如下：

1. 如果兩個同級地方政府都提供“高質(zhì)量公共服務(wù)”，中央不獎不罰，雙方均獲得R單位的收益；如果地方政府提供“低質(zhì)量公共服務(wù)”時，可以獲得偷懶的額外收益，不妨假設(shè)其額外收益比例為θ。于是，提供“低質(zhì)量公共服務(wù)”的地方政府就會獲得(1+θ)R個單位的收益，這正是地方政府道德風(fēng)險的溢價收益，如果沒有上級的獎懲策略，地方官員就可能存在著較為嚴重的道德風(fēng)險行為。當(dāng)一個地方政府提供“高質(zhì)量公共服務(wù)”，另一個地方政府“提供低質(zhì)量公共服務(wù)”時，高、低質(zhì)量的公共服務(wù)效果對比較為明顯，提供“低質(zhì)量公共服務(wù)”的地方政府正好被中央“逮個正著”，被中央罰款F個單位。

2. 理論上而言，中央會對偷懶的地方政府實施處罰，但限于參與人的有限理性以及信息不完全的約束，中央有時可能無法準確地對地方政府實施及時的獎懲。當(dāng)兩個地方政府都提供“低質(zhì)量公共服務(wù)”時，按照“法不責(zé)眾”的常用做法，中央會以q的概率對地方政府實施F個單位的罰款。

3. 當(dāng)?shù)胤秸瓵提供“低質(zhì)量公共服務(wù)”時，提供“高質(zhì)量公共服務(wù)”的地方政府B就會獲得中央轉(zhuǎn)移支付Tr個單位的物質(zhì)獎勵，地方官員能夠獲得中央的肯定，進而還能獲得以職務(wù)晉升P表示的最大收益。

根據(jù)以上假設(shè)，地方政府提供不同質(zhì)量公共服務(wù)獲得的收益矩陣如表2所示。

表2 地方政府提供不同質(zhì)量公共服務(wù)的收益矩陣

(二)地方政府群體博弈的復(fù)制動態(tài)方程

依據(jù)表2中的效用函數(shù)狀況，假設(shè)x、(1-x)分別為地方政府選擇提供“高質(zhì)量公共服務(wù)”和提供“低質(zhì)量公共服務(wù)”策略的比例。提供“高質(zhì)量公共服務(wù)”地方政府的比例變化速度可用下面的復(fù)制動態(tài)方程表示：

(11)

U1=xR+(1-x)(R+P+Tr)=R+P+Tr-(P+Tr)x

(12)

U2=x((1+θ)R-F)+(1-x)((1+θ)R-qF)

(13)

(14)

由式(12)、(13)、(14)可得復(fù)制動態(tài)方程為：

(15)

令F(x)=0，可得：

(16)

(三)地方政府提供“高質(zhì)量公共服務(wù)”的演化穩(wěn)定策略

圖4 地方政府的復(fù)制動態(tài)相位圖

五、基本結(jié)論與政策建議

(一)基本結(jié)論

當(dāng)前，在“以人為本”、民生優(yōu)先發(fā)展的執(zhí)政理念下，中央激勵各地努力提供轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)，并根據(jù)地方政府的政績予以針對性的獎懲考核?；谖覈陨隙碌恼慰己梭w制，本文構(gòu)建了各級政府及其官員的激勵效用函數(shù)，研究了中央與地方政府之間以及同級地方政府之間在提供公共服務(wù)時的動態(tài)演化博弈問題。研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，中央對地方政府采取有效的獎懲策略時，地方政府的演化策略就是以更高的積極性提供“高質(zhì)量公共服務(wù)”；反之，當(dāng)中央不能實施有效的獎懲策略時，地方官員的道德風(fēng)險就會加大，就會存在機會主義行為。中央對地方政府的道德危害行為予以嚴懲、增加對優(yōu)秀地方官員的職務(wù)晉升激勵、加大轉(zhuǎn)移支付力度等有效措施后，地方政府群體就會不斷地“向好演化”發(fā)展，其演化博弈策略就是努力提高公共服務(wù)供給水平。

(二)政策建議

1. 加強頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，不斷完善對地方官員的考核機制

隨著執(zhí)政黨更加注重公平正義，各級政府要進一步確立以公共服務(wù)為核心的政府轉(zhuǎn)型目標，以政府轉(zhuǎn)型為重點改革中央與地方關(guān)系，完善考核體系[17]。第一，中央要加強“頂層設(shè)計”，不斷完善基于全國平均水平的基本公共服務(wù)均等化指標體系和標準方案。第二，中央要“做對激勵”，改變對地方官員以經(jīng)濟指標為主的考核體系，增加公共服務(wù)尤其是基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等民生類公共服務(wù)的考核權(quán)重。重視地方居民的“用手投票”機制，吸引轄區(qū)居民積極參與到公共服務(wù)供給上來，中央要將轄區(qū)居民的公共服務(wù)滿意度作為地方政府官員晉升的考核標準，從而激勵地方政府更多地關(guān)注本應(yīng)承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)，及時回應(yīng)居民的實際公共服務(wù)需求[18]。第三，中央要“做好協(xié)調(diào)”，鑒于同級地方政府之間存在的財政能力差異，要進一步完善橫向轉(zhuǎn)移支付政策，做好富裕地區(qū)對落后地區(qū)“結(jié)對子”的橫向間財力平衡，并對落后地區(qū)的官員在職務(wù)晉升方面予以傾斜，促進各地基本公共服務(wù)均等化的早日實現(xiàn)。

2.鼓勵各地按照“先試點，后推廣”的思路，推進基本公共服務(wù)水平地區(qū)間的均衡發(fā)展

根據(jù)演化博弈的動態(tài)發(fā)展思想，發(fā)展速度快的小群體往往是那些占少數(shù)的、有較好經(jīng)濟財力的地方政府，其最優(yōu)反應(yīng)就是在最短的時間內(nèi)提供高質(zhì)量的公共服務(wù)；發(fā)展速度慢的大群體成員往往是那些占多數(shù)的、經(jīng)濟實力弱的地方政府，應(yīng)不斷提高其公共服務(wù)能力建設(shè)，通過“模仿、跟進”發(fā)達地區(qū)盡快實現(xiàn)公共服務(wù)供給水平的提高。我國各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，發(fā)達地區(qū)先行一步、積極探索，在積累了較為豐富的試點經(jīng)驗后，可以在更大范圍內(nèi)讓欠發(fā)達地區(qū)不斷地跟進學(xué)習(xí)。中央要發(fā)揮政治集權(quán)的優(yōu)勢，通過讓發(fā)達地區(qū)的官員到欠發(fā)達地區(qū)任職等措施，實現(xiàn)地方政府間的合作治理，進而帶動欠發(fā)達地區(qū)公共服務(wù)水平的全面提高。

3.完善公共服務(wù)的需求表達機制，努力實現(xiàn)公共服務(wù)供求方的信息對稱

在傳統(tǒng)的管理模式中，基本公共服務(wù)一般是沿著中央—省級—地市級—縣鄉(xiāng)級—民眾這個長長的信息傳遞鏈條“自上而下地單向傳輸供給”，公共服務(wù)供給方主體——各級政府與需求方主體——各地居民之間難以實現(xiàn)有效的信息互動，各級政府無法及時了解到公眾對公共服務(wù)的需求。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在各領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，要充分利用其傳遞信息的便利性、及時性、互動性，實現(xiàn)政府之間的信息對稱、政府與民眾之間的信息對稱，促進各級政府及時有效地提供公共信息[19]，不斷回應(yīng)公眾日益多元化、個性化的公共服務(wù)需求，提高公眾的滿意度，最終實現(xiàn)各地公共服務(wù)的動態(tài)演化式均衡發(fā)展。

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