以公共收入視角解讀我國財政管理體制公共化的內(nèi)在趨勢

賈小雷

(北京行政學院 法學部，北京 100044)

導言：當前研究公共收入問題的意義

近幾年來，作為公共收入重要組成部分的稅收收入增長明顯超過了GDP的增速，對此現(xiàn)象社會各界不斷口誅筆伐，減稅、降低稅收增長速度的聲音不絕于耳[1]。但處于轉(zhuǎn)型階段的國家財政增收要求也很具剛性，以官方與部分研究者的觀點看，適度擴大財政收入的規(guī)模仍是現(xiàn)階段的必然選擇。既然增稅已經(jīng)成為應(yīng)盡量回避的話題，除了深挖稅收潛力、適當調(diào)整與完善稅收制度以外，財政增收的重點就必須轉(zhuǎn)向，由此各種非稅收入*根據(jù)財政部2004年發(fā)布的《關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》明確，政府非稅收入管理范圍包括：行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產(chǎn)生的利息收入等。將成為公共收入增長的焦點。

非稅收入汲取財富的效果極為驚人，其規(guī)模不亞于稅收收入，其總體上已經(jīng)形成了稅收之外的對于社會財富的“有序”轉(zhuǎn)移機制。然而由于非稅收入散落于具有收入取得權(quán)的行政主體、掌握國家自然資源的各級政府部門，政府設(shè)立的事業(yè)機構(gòu)，以及國有資本經(jīng)營主體之中，這些收入的聚集與形成的過程相對隱蔽，社會公眾往往難以從整體上把握其存在。更為關(guān)鍵的是，由于非稅收入本質(zhì)上不同于國家稅收活動對于私經(jīng)濟主體財富的直接剝奪，因此它往往不像稅收那樣容易引發(fā)社會的關(guān)注；但它往往又是基于特定的意識形態(tài)之下的、以公共利益為名的對社會公共財富的占有以及國家基于公共權(quán)力所參與的社會財富分配活動，作為全體社會財富名義上所有者的每一個公民，理應(yīng)對此有所知曉。

公共收入分類的方法，根據(jù)財政學者所適用的標準而有所不同，有以時期為標準者，分為經(jīng)常收入與臨時收入；有以權(quán)力為標準者，分為公權(quán)收入及私權(quán)收入。各家所依據(jù)的標準不同，因此分類的情況懸殊。

一、以收入來源的分類

民國時期著名經(jīng)濟學者何廉、李銳提出了一種極為簡便的公共收入分類方法，即租稅收入與非租稅收入兩種，本文認為這在今天仍有適用價值。租稅收入，以其稅負歸屬為標準，分為直接稅與間接稅兩種；非租稅收入，以其性質(zhì)為原則，分為公產(chǎn)、公業(yè)、公債及行政收入四種，圖示如下[2]93。

(一)租稅收入

以財產(chǎn)私人所有為基礎(chǔ)的、實行市場經(jīng)濟體制的國家的公共收入主要來源于稅收收入，這是由于國家本身不占有社會的主要財富所致，其公共收入的來源只能是基于對私人財產(chǎn)的剝奪，國家這種以所有者身份的合法、持續(xù)地剝奪私人財富基于國家所擁有的政治權(quán)力。無論在自由資本主義時期還是新自由主義時期，稅收始終是實施市場經(jīng)濟制度的國家所依仗的財政收入的主要來源，國家對于租稅的依賴程度在某種程度上也可以作為衡量一個國家現(xiàn)代化與文明程度的標志。

(二)非租稅收入

1．公產(chǎn)收入

公產(chǎn)是由國家直接控制的財產(chǎn)，以其取得的收入供公共支出的使用。公產(chǎn)的范圍原來主要指天然形成的財產(chǎn)，如土地、森林、礦產(chǎn)資源等自然資源性質(zhì)的財產(chǎn)。十九世紀以前的西方財政學者認為公產(chǎn)為公共收入的主要來源，博丹以及官房學派十分重視公產(chǎn)收入在國家收入中的地位。自課稅盛行以來，國家的收入慣常性地由人民的稅收提供，而公產(chǎn)的收入在公共收入中的地位逐漸降低了[2]97。目前在歐美等國家，傳統(tǒng)上國家所保有的公產(chǎn)大多已不再以經(jīng)濟收入的獨占為首要意圖，且許多也不專屬于國家所有，例如土地、森林等皆可為私人所有，如水流、礦產(chǎn)資源等均可作為法定的財產(chǎn)權(quán)利進入市場交易，國家所保有的公產(chǎn)更多出于公益目的，其數(shù)量也較為有限。中國的情況與西方國家有所不同，以自然資源為主要形態(tài)的財產(chǎn)仍由國家全面控制，其產(chǎn)生的收入在國家公共收入中具有不容低估的地位。

2.公業(yè)收入

自19世紀以來，西方主要資本主義國家政府承擔了范圍日益擴大的社會責任，特別是20世紀初期，這些國家的政府還承擔了提供基礎(chǔ)設(shè)施與維護的職責，如高速公路、機場、港口、電信、郵政、供水、排污、灌溉、醫(yī)院、學校，由此形成了大規(guī)模的公營事業(yè)。這些公共性事業(yè)或是出于社會福利的目的，或是因私人無能力承擔，總之由政府興辦，同時成為以法人資格經(jīng)營的公用事業(yè)，在經(jīng)營的過程中也取得部分收入。在政府經(jīng)營的公共事業(yè)中，有以收入為主要目的者，有以公益為主要目的者，也有兼顧公益和收入者。從20世紀80年代起，受20世紀60年代產(chǎn)生的經(jīng)濟理論的影響，出現(xiàn)了對政府的支配地位提出質(zhì)疑并要求加強私營部門的新趨勢。這種趨勢主要表現(xiàn)為對大批原本屬于公共領(lǐng)域的財產(chǎn)進行私有化，同時伴隨著在原來受保護的行業(yè)引入競爭、減少對私營企業(yè)行為的限制等放松管制的形式[3]。盡管到今天，如何評價這一階段的私有化運動還有不同的聲音，然而經(jīng)過這個階段的私有化所達成的結(jié)果是，多數(shù)西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家和實行市場經(jīng)濟體制的國家所掌握的國有財產(chǎn)所占經(jīng)濟的比重已顯著降低，其在公共經(jīng)濟和公共服務(wù)中所直接發(fā)揮的作用也比較有限了。而中國的情況盡管與上述國家不甚相同，但相比較實行計劃經(jīng)濟時期，公有財產(chǎn)對經(jīng)濟和社會的支配程度無疑顯著減低了，國有經(jīng)濟也呈現(xiàn)了一定的收縮狀態(tài)。

3．公債收入

在一般情形下，國家財政應(yīng)以收支平衡為根本原則，使國家收支大體相當，如果支出缺口較大，則應(yīng)以稅收增加彌補，公債只應(yīng)當作為暫時性的彌補收支缺口的手段，這符合財政健全性的基本原則。舉債，作為一種取得收入的方式在20世紀30年代以前規(guī)模相對有限，但此后，凱恩斯主義在西方盛行，為刺激總需求、緩和經(jīng)濟危機，國家大舉干預經(jīng)濟生活，不少發(fā)達國家紛紛推行赤字財政政策，大規(guī)模發(fā)行公債，公債已越來越成為各國政府干預經(jīng)濟生活的重要工具。但公債的發(fā)行必須有度，須以國家或政府信用為基礎(chǔ)，在向國內(nèi)外籌集資金的過程中所形成的債務(wù)關(guān)系同國家的償債能力必定存在相關(guān)性，即債務(wù)上限需要得到制度約束，否則在外部環(huán)境發(fā)生變化時或?qū)⑼{到國家與公民的財富和安全。例如20世紀90年代東南亞等國出現(xiàn)的金融危機以及當前仍在蔓延的歐債危機本質(zhì)上都是政府債務(wù)危機。

4．行政收入

行政收入的性質(zhì)，處于經(jīng)濟收入與租稅收入二者之間，綜合其分類情況大體可以分為四類：罰款、規(guī)費、特許金和特征(特別公課)。上述四種收入均具有公共的目的及私人利益兩種元素，與經(jīng)濟收入及租稅收入不同。因為政府以公產(chǎn)和公業(yè)取得的收入主要為經(jīng)濟收入，其中少部分具有公共目的，而大部分則體現(xiàn)為營利性特征；而租稅收入則無所謂私人利益的成分。因此，行政收入兼具公益、私益兩個特征[2]131。

二、公共收入的權(quán)力形態(tài)分類

在公共財政理論與政策中，公共收入是制約財政運行、衡量政府公共資源和宏觀調(diào)控能力的重要標志，也是化解公共風險、保證政府公共經(jīng)濟活動的物質(zhì)基礎(chǔ)。為了履行國家公共職能，政府必須取得收入。同時，公共收入也是以公共權(quán)力為標志的多種權(quán)力(權(quán)利)運行的結(jié)果。一般來看，政府主要憑借兩種權(quán)力取得公共收入，即政治權(quán)力和經(jīng)濟權(quán)力。政治權(quán)力是國家所獨有的，憑借該權(quán)力，國家可以強制、無償與固定地取得稅收收入。經(jīng)濟權(quán)力則主要是國家以自然資源、國有資產(chǎn)、國有資本等的所有者或出資者身份取得的收入。此外，政府在進行社會規(guī)制和提供公共服務(wù)等行為過程中也會產(chǎn)生一定的行政收費。政府憑借上述經(jīng)濟權(quán)力取得的收入主要是非稅收入。最后，國家還可以利用政府信用發(fā)行公債有償取得收入[4]。結(jié)合上文，一般原理上國家公共收入主要是來源于租稅、公債、公產(chǎn)公業(yè)和行政收入等方面，取得上述公共收入的權(quán)力形態(tài)分別可對應(yīng)為國家的征稅權(quán)、債權(quán)、公共(國家)財產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)濟規(guī)制權(quán)，在權(quán)力與收入之間具有的匹配關(guān)系，在根本上取決于一個國家的經(jīng)濟基礎(chǔ)和與之匹配的上層建筑。

1.征稅權(quán)

馬克思主義認為，國家是社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，現(xiàn)代國家所扮演的角色是由他們在資本主義社會里的位置所決定的[5]。馬克斯·韋伯認為，國家是一種擁有治理一個社會的權(quán)力的機構(gòu)，在一定的領(lǐng)土內(nèi)擁有外部和內(nèi)部的主權(quán)[6]。依據(jù)馬克斯·韋伯的定義，國家擁有合法使用暴力的壟斷權(quán)。在國家所擁有的諸多的合法的暴力中，作為合法地剝奪財產(chǎn)的權(quán)力的征稅權(quán)是一種重要的公共權(quán)力。與一般的國家權(quán)力不同，國家征稅權(quán)實質(zhì)上是國家取得稅收收入的權(quán)力，由于取得收入目的的首要性或絕對優(yōu)先性，因此可以將其作為一種單獨的公共收入取得的權(quán)力形態(tài)。

2.公法上的舉債權(quán)

公債是指政府或者其設(shè)立的公共機構(gòu)以政府信用和公共財政收入為擔保，向國內(nèi)外金融機構(gòu)、社會公眾舉債，并承諾在未來某個時期依照約定償還債務(wù)本息的金錢之債。布坎南認為，國家舉債不僅是國家利用貨幣發(fā)行權(quán)而配置、調(diào)劑稅收征收周期的一項權(quán)力，而是一個實質(zhì)性稅收。“政府的舉債權(quán)是一種創(chuàng)造動產(chǎn)的權(quán)力，它使政府承擔著在未來周期如數(shù)償還這種資產(chǎn)(政府債券)持有人的義務(wù)，這筆還債的錢很可能是來自未來周期征到的稅?！盵7]與私法上的債不同，公法上的債有自己的特點。第一，公債的債務(wù)人為公法人，公法人從法律上是政府舉債的主體；第二，公法之債以稅收或其他財政收入為擔保；第三，公債的發(fā)行和使用均出于公共目的；第四，屬強制為“第三人”設(shè)定的法律義務(wù)。公債屬于“附第三人義務(wù)之契約”。它是由政府或其設(shè)立的公共機構(gòu)與公債的購買者簽訂的金錢借貸契約，但由于該債務(wù)本息的償還系于未來的政府所能獲取的稅收或其他財政收入，因此其本質(zhì)上的償還主體是不特定的未來之納稅人[8]。從上述公債的法律特征可以看出，公債雖然是政府及其附屬公共機構(gòu)作為舉債人與私法主體所訂立的以政府一般財政收入或特定公共收入為擔保的金錢之債，但它與純粹的平等主體之間民事借貸行為不同，其性質(zhì)屬帶有公法性質(zhì)的契約。因此，盡管公債發(fā)行仍是基于自由意志的購買行為，然而其內(nèi)在的權(quán)力性特征仍比較明顯，這也是公債必須接受公法控制的原因所在。

3.公共財產(chǎn)(國家)所有權(quán)

羅馬私法明確區(qū)分公共財產(chǎn)與私人財產(chǎn)，私人是無權(quán)擁有公共財產(chǎn)的[9]。事實上，回顧人類社會發(fā)展歷程中財產(chǎn)制度的演變，關(guān)于財產(chǎn)的權(quán)利的確是可以分為公有財產(chǎn)制度與私有財產(chǎn)制度兩種形態(tài)，然而，作為財產(chǎn)權(quán)利支配根源的所有權(quán)本質(zhì)上并無公私之分。關(guān)于國家所有權(quán)的概念無疑受到了前蘇聯(lián)法學的影響，前蘇聯(lián)學者提出的國家是一切國家財產(chǎn)的惟一和統(tǒng)一主體的學說實際上營造了一個關(guān)于國家所有權(quán)的神話，其悖論在于抽象的國家所有無法由“國家”本身所行使，而只能通過它自己的機關(guān)，即行政管理機關(guān)、經(jīng)濟業(yè)務(wù)機關(guān)、社會文化機關(guān)來行使它的所有權(quán)。而在今天看來，前蘇聯(lián)法學中的這些觀點，同市場經(jīng)濟國家與地區(qū)關(guān)于國家所有權(quán)的論述有著極大的區(qū)分。在市場經(jīng)濟國家并沒有統(tǒng)一的國家所有權(quán)，所謂的公共所有權(quán)，也區(qū)分為具體的中央政府的所有權(quán)、地方政府的所有權(quán)，在財產(chǎn)權(quán)利上互不侵犯，實際上是各級政府的私有所有權(quán)。這就是所謂的“公法法人的私有權(quán)利之說”[10]。

在西方國家的立法中，國家作為公共權(quán)力的管理者也不是不可以支配特定的物或財產(chǎn)，只是出于這種目的支配主要應(yīng)限定于公共用途方面，行政主體基于公共、公益用途的支配的物或財產(chǎn)被稱為“公物或公產(chǎn)”，它的支配必須依賴于國家所擁有的行政所有權(quán)，從而不得保留物或財產(chǎn)的私產(chǎn)的全部特點[11]；而非限于此種用途的國家對于物或財產(chǎn)的支配，其本質(zhì)上同私人所有權(quán)是沒有區(qū)別的。這樣一來，國家所支配的財產(chǎn)事實上被區(qū)分為“屬于公共所有的財產(chǎn)”和“屬于國家或地方行政部門私有的財產(chǎn)”，前者適用特殊公法規(guī)則，后者適用私法財產(chǎn)制度。結(jié)合本文所研究的公共收入問題，應(yīng)區(qū)分國家基于行政權(quán)力或公共用途支配物或財產(chǎn)所取得的收入，以及國家以經(jīng)濟收入為目的支配物或財產(chǎn)并取得收入兩種不同情況。

4.社會規(guī)制權(quán)

“規(guī)制”(regulate)，是西方發(fā)達國家自30年代以來反復出現(xiàn)于政府法令和學者著作中的詞語，規(guī)制是表明外部力量對某一事物企圖達到一定的狀態(tài)的矯正設(shè)計。依據(jù)規(guī)制性質(zhì)的不同，規(guī)制可分為經(jīng)濟性規(guī)制與社會性規(guī)制。經(jīng)濟性規(guī)制主要關(guān)注政府在約束企業(yè)定價、進入與退出等方面的作用，重點針對具有自然壟斷、信息不對稱等特征的行業(yè)。而社會性規(guī)制是以確保居民生命健康安全、防止公害和保護環(huán)境為目的所進行的規(guī)制，主要針對與對付經(jīng)濟活動中發(fā)生的外部性有關(guān)的政策。由于規(guī)制權(quán)的存在，及其目的與實施手段的特定性，在規(guī)制權(quán)的行使過程中往往也形成了相當規(guī)模的公共收入。例如為了實現(xiàn)環(huán)境污染治理的目的，政府部門向排污企業(yè)收取排污費；為了限制汽車數(shù)量，政府拍賣汽車牌照。此外，還有許多以公共事業(yè)或公共利益為名的收費項目，這些基于規(guī)制權(quán)的公共收入的取得在某些方面同征稅權(quán)具有一定程度的類似性，因此具有“準稅收”的意味(也稱“特別公課”)，然而從本質(zhì)上來看兩者仍是截然不同的——即征稅權(quán)行使的首要目的就是為了國家取得財政收入，而規(guī)制權(quán)則主要是面向形成符合公共利益的社會、經(jīng)濟生活中的秩序化，其著眼點更為寬廣[10]。

三、國家財政形態(tài)的演變

現(xiàn)代國家的公共任務(wù)急速膨脹，諸多事項皆必須由國家作為積極的供給者。不過，國家提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)給付的財政來源，終究還是要由人民來加以負擔，為了回應(yīng)急速增加的給付請求權(quán)所導致的財政支出，政府只有增加人民的財產(chǎn)負擔，從而擴充其財政收入的來源。就國家財政收入的角度觀察，在歷史上，國家形態(tài)的演變大致可分為(1)所有者國家；(2)租稅國家；(3)企業(yè)者國家；(4)福利(公債)國家等階段，以下簡述之：

1.所有者國家

作為所有者的國家在歷史上出現(xiàn)的最早，它往往同王權(quán)專制相聯(lián)系，如路易十四的名言——“朕即國家”?！半藜磭摇钡慕?jīng)濟含義是君主擁有這個國家，君主是國家范圍內(nèi)一切財產(chǎn)和權(quán)力的最終擁有者，盡管臣民的財產(chǎn)可以買賣，但臣民的財產(chǎn)處分權(quán)僅來自君權(quán)的默認和授予，君主只要愿意可以任何方式剝奪臣民這一權(quán)利。國家?guī)缀踔苯又浣蛑兴械娜恕⒇?、物，國家自身從事?jīng)濟活動，以此取得收入作為自己的收入來源，國如同君主所有的私物一般，其對應(yīng)的財政形態(tài)也被稱為家計財政[11]。如果以人類有文字記載的文明為依據(jù)，所有者國家在人類社會發(fā)展歷程中具有悠久的歷史，直至近代資產(chǎn)階級推翻王權(quán)專制統(tǒng)治后才得以基本終結(jié)，但也不乏后來以其他面目登場。

2.租稅國家

租稅國家實際有兩層含義，嚴格講應(yīng)該把“租”和“稅”分開理解，租的形態(tài)其實也暗含了所有者的意味，直至今天仍有所體現(xiàn)。稅也可被理解為是與租并行或者稍晚出現(xiàn)的一種國家取得收入的形態(tài)，其重要的標志是貨幣的出現(xiàn)。在稅收國家中，國家為了取得財政收入必須保障私人的基本財產(chǎn)權(quán)利，從而才有理由從私人財產(chǎn)中取得稅收。因此，在實質(zhì)意義上的法治國家，其必定也是稅收國家。此時，國家不必參與私人市場活動的競爭，轉(zhuǎn)化為私經(jīng)濟市場秩序的維護者，并以此為基礎(chǔ)，對人民在有秩序的私經(jīng)濟市場中從事交易活動所獲得的經(jīng)濟利益抽稅，以作為日常運作的收入來源。

3.企業(yè)者國家

因工業(yè)革命造成勞動階級遭受剝削，馬克思主義學說和理論體系登場，繼而主張廢除具有人剝削人特征的資本主義私有財產(chǎn)制度以及資產(chǎn)階級國家，并主張建立無產(chǎn)階級專政國家。無產(chǎn)階級專政國家的首要行動是占有全社會的生產(chǎn)資料，然而，生產(chǎn)資料的社會公有造就了國家本身成就為企業(yè)主的現(xiàn)象，國家的財政收入無須仰賴收取租稅，以“企業(yè)者國家”創(chuàng)造的利潤取代租稅國家(企業(yè)者國家也可以歸入廣義的所有者國家之中)[12]*此政府所擁有的規(guī)制權(quán)同傳統(tǒng)的行政權(quán)既有聯(lián)系也有區(qū)別，規(guī)制權(quán)實際上在某種程度上擴大了傳統(tǒng)行政權(quán)的范圍，即它將行政權(quán)主要由傳統(tǒng)的以公共權(quán)力運作的規(guī)范化的單一目標，導向了基于社會公共利益的經(jīng)濟利益價值觀之下的管理、協(xié)調(diào)、合作等廣闊的空間，在這個新的權(quán)力空間中，盡管規(guī)制權(quán)的行使主體大多數(shù)情況下仍是行政機關(guān)，但其權(quán)力行使的方式也會由于目標的變化發(fā)生調(diào)整，在經(jīng)濟社會規(guī)制中盡管仍存在國家權(quán)力性手段，但將更多地采取非國家權(quán)力直接強制性手段，而且以后者為主。。一般而言，社會主義國家多屬于同租稅國有別的企業(yè)者國家；當然，縱使在企業(yè)者國家的體制下，仍保有若干的稅捐，但此并非體系上所必要，與其經(jīng)濟命運無關(guān)。其強調(diào)勞動義務(wù)，且企業(yè)者國家擁有包括國營企業(yè)和城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織，其財政收入以國營企業(yè)的盈余為主，租稅已經(jīng)不再重要[13]*馬克思也曾經(jīng)強調(diào)，在封建社會財產(chǎn)的等級的、特權(quán)的實質(zhì)，指出它是“某等級的私有財產(chǎn)”、“各個特殊等級的私有財產(chǎn)”，甚至最后指出“主權(quán)是皇帝的私有財產(chǎn)”?！霸陂L子繼承制中，私有財產(chǎn)是對國家官職的關(guān)系這一事實竟使國家的存在成了直接的私有財產(chǎn)即 地產(chǎn)的屬性、偶性。這一來，國家就在自己的頂峰上表現(xiàn)為私有財產(chǎn)，其實在這里本來應(yīng)當是私有財產(chǎn)成為國家財產(chǎn)?！笨梢?，在封建社會的“私有財產(chǎn)”本來應(yīng)當是“國家財產(chǎn)”，在有些國家如封建專制主義表現(xiàn)的突出，而在有些國家表現(xiàn)得隱藏罷了。。

4.福利(公債)國家

對于資本主義所帶來的弊端，諸如資源分配不均、貧富差距擴大，除了以企業(yè)者國家革除弊端以外，還有一種替代性選擇，即以“社會福利國家”作為替代，社會福利國家保留了私有財產(chǎn)制和租稅國家的形態(tài)，并未采取激進的推翻資產(chǎn)階級的革命形式，而是以漸進的改革模式改造社會，認為國家的任務(wù)除了保障私有財產(chǎn)以外，同時必須扮演社會正義促成者的積極角色[14]。為了提供社會正義，政府在解決貧富差距、分配不均、社會保障、教育、公共設(shè)施等方面投入大量的資金，導致政府的財政支出規(guī)模不斷擴張，但收入有限的情況下，具有隱蔽性的公債發(fā)行與借貸行為成為彌補財政赤字的有效工具，面對公債還本付息的壓力，進而落入了以債養(yǎng)債的惡性循環(huán)[15]。如當前歐洲國家出現(xiàn)的“債務(wù)危機”轉(zhuǎn)為“經(jīng)濟危機”，最后陷入“憲法危機”乃至“歐元危機”的情形可見一斑。在福利國家的道路上，債務(wù)不斷堆積，財政赤字對于國家財政乃至社會經(jīng)濟的穩(wěn)定構(gòu)成了巨大威脅。

四、當前我國國家財政收入的圖像解析

財政從本質(zhì)上是以公權(quán)力為主體，為達成公共目的所進行的活動，財政率先所關(guān)切的基本問題在于為政府活動籌集所必要的經(jīng)費，由此決定了財政的內(nèi)涵無論怎樣解釋，其本質(zhì)的、首要的目的仍在于聚財。換言之，配合前段所提及的國家財政形態(tài)的演變，國家在取得財政收入的過程中相繼以所有者、租稅征收者、企業(yè)者和公債發(fā)行者等諸多身份從民間取得收入，形成別樣的財政法律關(guān)系，這體現(xiàn)了時代與經(jīng)濟發(fā)展的變遷。然而，在當前的學者尤其是國內(nèi)學者研究國家取得收入的法律關(guān)系中，過多地將關(guān)注點投入到租稅征收的領(lǐng)域，租稅問題之所以得到學界的重視，因為租稅扮演著無償剝奪人民財產(chǎn)的角色，具有極為典型的侵害民眾財產(chǎn)的特征，這一點自然引發(fā)了學者的關(guān)切，并投入大量的精力研究。至于租稅以外的財政收入來源事項，其在整體上獲得的關(guān)切不足，進而能夠被納入到學者研究視野中的內(nèi)容也較為有限。但需要注意的是，在國家財政收入的部分來看，現(xiàn)代國家多數(shù)的確以租稅作為重要的財政收入來源，但其余的財政收入，例如行政規(guī)費、收益費，以及其他非強制收入如公債、國營事業(yè)、企業(yè)收入等，仍不應(yīng)被忽略，它們也應(yīng)當被納入財政收入研究的范疇。由此，一個國家財政收入的圖像，必定與其經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)層面存在反射關(guān)系，以馬克思主義政治經(jīng)濟學說觀點解釋，即為經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，而財政收入法律關(guān)系法自然屬于上層建筑的范疇。在中國，基本經(jīng)濟制度不僅包括財產(chǎn)的私有制度，而且還包括財產(chǎn)的公有制度。由此，研究中國的財政收入問題，就不能將視野僅僅局限于以財產(chǎn)私有制為基礎(chǔ)的稅收關(guān)系，必須同等重視財產(chǎn)公有制與財政收入的密切關(guān)系。對于以公有經(jīng)濟為主導的社會主義中國而言，這一點至為重要。

眾所周知，在1949年新中國建立后的一段時期內(nèi)，在馬克思主義經(jīng)濟學說的指引下，中國共產(chǎn)黨在建國之初較短的時期內(nèi)完成了社會主義改造，生產(chǎn)資料全面公有制得以建立。公有制決定無須通過稅收國家就可以取得財政收入，國家直接組織社會生產(chǎn)，同時以計劃的方式安排公共支出。在當時，國家財政收入的層面呈現(xiàn)的是企業(yè)者國家或者所有者國家的面目，而租稅國家則漸漸褪色。盡管后來的實踐證明，市場機制的作用在社會經(jīng)濟發(fā)展當中具有不可替代的作用，要承認各類市場參與主體的財產(chǎn)權(quán)利和利益的專屬性；對于經(jīng)濟基礎(chǔ)理論理解的變化要求修正與之相符合的上層建筑，財稅法律制度也得以要求發(fā)生變革。結(jié)合國家財政的圖像，一度消逝的租稅國家的影像又得以恢復，由于國民財富增益所依賴的財產(chǎn)或生產(chǎn)資料不獨為國家所支配、社會產(chǎn)品與財富的生產(chǎn)不獨為國家所壟斷，國家所獲取的用于滿足公共職能的財政收入也不獨由公有、國營等經(jīng)濟成分來承擔，私人也得以在經(jīng)濟上具有負擔國家收入的可能性，并由國家以稅收制度汲取民間所創(chuàng)造的財富以供民眾使用，這不是很復雜的道理。

而今，基于國家財政收入圖像的觀察，租稅國家與所有者(企業(yè)者)國家的面貌在當前國家財政收入中呈現(xiàn)一種交錯并行的圖景。以2012年中國財政收入為例，稅收收入共計117210億元[14]，其中國有企業(yè)交稅費33496.3億元[15]，占全年財政收入中稅收收入比重約28.6%；同期，2012年國有企業(yè)累計實現(xiàn)利潤總額21959.6億元[16]。國有企業(yè)繳納的稅費與國有企業(yè)實現(xiàn)的利潤兩者相加為55455.9億元，其總量已經(jīng)超過當年財政收入的47%。然而，如果再將2012年全國政府性基金收入37517.01億元[17](其中由于國家房地產(chǎn)調(diào)控政策的收緊，國有土地使用權(quán)出讓收入2012年僅為26900億元[18]，較2011年下降了10%以上)計入，那么當前中國國家財政收入的圖像就躍然清晰——中國無疑在財政收入層面更呈現(xiàn)出所有者(企業(yè)者)國家的面貌。所有者國家并非一定是具有貶義或否定意圖的稱謂，其關(guān)鍵在于為何種目的而所有，君主視國家為私物的所有與共產(chǎn)主義政黨追求以消滅剝削制度的所有在本質(zhì)上必定是不同的。回到國家財政圖像的思考起點，作為租稅國家與所有者國家背后各自有著深刻的理論依據(jù)，簡言之租稅國家立基于產(chǎn)權(quán)私有的經(jīng)濟制度，而所有者國家立基于產(chǎn)權(quán)公有的經(jīng)濟制度，在國家以公權(quán)力取得租稅收入與國家以所有者身份取得所有者收益的過程中，自當遵循不同的法則、自當追求不同的理念。進而，如何以財政的公共性要求去統(tǒng)轄兩種性質(zhì)及來源不同的收入，并使之真正具有或體現(xiàn)公共性的意涵。

余 論

在本文結(jié)束前，還想回答這樣一個設(shè)問——在當下之中國是否已經(jīng)存在，或未來能否出現(xiàn)所謂“福利(公債)國家”的財政圖像？對此，本文認為這是一個有待持續(xù)觀察與思考的課題，但現(xiàn)實的回答也極為肯定——即中國已經(jīng)成為公債國，卻非福利國。中國社會總體仍處于一個民眾基本生存保障程度較低或貧乏的階段，中國公債的用途主要仍集中于物質(zhì)財富的生產(chǎn)方面，其主要還不是用于教育、社會保障等直接改變?nèi)嗣裆尜|(zhì)量的用途。當然，十八大以后尤其是十八屆三中全會之后中國的這十年，將為我們留下許多值得期待的想象空間。

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