排污權(quán)交易在我國的困境及對國際的借鑒

夏秀淵

隨著生態(tài)和環(huán)境的惡化、可持續(xù)發(fā)展觀念的深入人心，治污排污、保護(hù)生態(tài)和環(huán)境已經(jīng)成為世界各國政策和法律關(guān)注的重點(diǎn)。自美國實(shí)施排污權(quán)交易以來，各國紛紛效仿。排污權(quán)交易以市場為機(jī)制、以污染物排放總量控制和排污許可證為基礎(chǔ)，以政府監(jiān)督為保障，發(fā)揮市場機(jī)制對生態(tài)環(huán)境容量資源的優(yōu)化配置作用，為保護(hù)生態(tài)和環(huán)境開辟了一條新的思路。排污權(quán)交易雖然在美國取得一定的效果，但是，該制度并非完美無缺，我國大多數(shù)地區(qū)并不具備實(shí)施的條件。

一、我國排污權(quán)交易的現(xiàn)狀

排污權(quán)交易，是指排污單位在生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門的監(jiān)督管理下，以排污指標(biāo)為標(biāo)的進(jìn)行的交易。排污權(quán)交易的概念最早于20世紀(jì)60年代由美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·戴爾斯（Dales）提出 ，于20世紀(jì)70年代在美國率先推行。隨后在加拿大、德國、英國、澳大利亞等國得到應(yīng)用。

我國排污權(quán)交易制度的醞釀工作可以追溯到1988年開始試行的排污權(quán)許可證制度，當(dāng)時只在上海、北京、徐州等18個大中城市進(jìn)行。完整意義上的排污權(quán)交易制度于1999 年經(jīng)由美國環(huán)保協(xié)會引入中國，南通與本溪被確定為首批試點(diǎn)城市，2001年在中美兩國合作下我國首例排污權(quán)交易完成。2002 年 3 月，國家環(huán)?？偩趾兔绹h(huán)保協(xié)會開始在中國實(shí)施排污權(quán)交易項(xiàng)目的第二階段實(shí)驗(yàn)，選取了江蘇省、山東省、河南省、山西省、上海市、天津市、柳州市、華能發(fā)電集團(tuán)作為試點(diǎn)，簡稱為 4+3+1。這項(xiàng)實(shí)驗(yàn)已經(jīng)進(jìn)入第三階段，由第二階段試點(diǎn)地區(qū)的點(diǎn)狀分布轉(zhuǎn)向江蘇省、上海市、浙江省三個地區(qū)的長三角區(qū)域合作實(shí)驗(yàn)。2013 年，廣東省排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作在廣州市正式啟動。

近年來，排污權(quán)交易試點(diǎn)工作在我國各地陸續(xù)展開。目前，在全國范圍內(nèi)尚未形成統(tǒng)一的市場，各地都在嘗試通過完善和支持交易平臺、建立相應(yīng)的激勵機(jī)制、維護(hù)市場秩序等措施來建立和培育統(tǒng)一的排污權(quán)交易市場，從而推動交易機(jī)制的完善與創(chuàng)新。

為積極發(fā)揮排污權(quán)交易制度在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中的作用，全國很多省市都出臺了地方規(guī)范性文件，為我國建立完善的排污權(quán)交易市場奠定基礎(chǔ)。但排污權(quán)交易制度在我國還沒有成為一項(xiàng)正式的法律制度，與美、德等發(fā)達(dá)國家排污權(quán)交易的開展情況相比，我國的排污權(quán)交易還存在著許多亟需解決的問題。從各地試點(diǎn)情況看，排污權(quán)交易遇到了來自法律法規(guī)、行政、企業(yè)、環(huán)保觀念等多方面的阻力，暴露出配套體制機(jī)制不完善等許多問題。

二、我國排污權(quán)交易制度發(fā)展的困境

（一）缺乏法律法規(guī)依據(jù)

健全的法律制度是開展排污權(quán)交易的一個重要前提，但我國目前環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)并沒有為排污權(quán)交易提供必要的法律支持，相關(guān)的立法也不健全。我國今年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》并沒有規(guī)定排污權(quán)交易制度。我國的《大氣污染防治法》和《水污染防治法》等法律對排污總量控制和排污許可證制度作了相應(yīng)規(guī)定，但尚未對排污權(quán)交易制度作出規(guī)定，導(dǎo)致排污權(quán)交易在實(shí)際操作中缺少法律依據(jù)。排污權(quán)這種權(quán)利通常以排污許可證的形式表現(xiàn)出來，允許這種權(quán)利像商品那樣被買入和賣出。排污權(quán)交易的前提是要有完善的排污許可證制度，因?yàn)槠髽I(yè)的排污指標(biāo)是通過行政許可而獲得的。但是，企業(yè)排污許可的獲得與轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)符合《行政許可法》的規(guī)定。我國《行政許可法》第9條規(guī)定：“依法取得的行政許可，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓的外，不得轉(zhuǎn)讓。”所以，排污許可的轉(zhuǎn)讓應(yīng)有法律、法規(guī)的允許。因?yàn)?，行政許可是根據(jù)相對人的申請按照法定條件和標(biāo)準(zhǔn)頒發(fā)的，行政許可的獲得往往與相對人特定的資質(zhì)、條件、情況密切相關(guān)。因此，行政許可原則上不允許轉(zhuǎn)讓。

根據(jù)《行政許可法》第9條的規(guī)定，排污權(quán)即排污許可作為行政許可的一種原則上是禁止轉(zhuǎn)讓的，除非法律、法規(guī)做出例外規(guī)定。目前我國的法律和行政法規(guī)沒有關(guān)于排污權(quán)交易的規(guī)定，因此，各地排污權(quán)交易試點(diǎn)活動的合法性就取決于地方性法規(guī)的規(guī)定。目前，只有江蘇、浙江等少數(shù)地方頒布了地方性法規(guī)，如《江蘇省太湖水污染防治條例》和《浙江省水污染防治條例》。大部分地方排污權(quán)交易試點(diǎn)往往根據(jù)一般的行政規(guī)范性文件進(jìn)行，沒有地方性法規(guī)的依據(jù)。 這樣使得我國大多數(shù)地方的排污權(quán)交易實(shí)際上處于違法的狀態(tài)。

（二）難以確定排污總量

排污權(quán)交易實(shí)施的前提是對排污總量進(jìn)行控制?？偭靠刂剖菍⒛骋恍姓^(qū)、流域或生態(tài)環(huán)境功能區(qū)等控制區(qū)域作為一個完整的系統(tǒng)，根據(jù)區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，確定該區(qū)域所有污染源在一定時間內(nèi)允許排放的總量，并采取措施將排入這一區(qū)域的污染物控制在允許排放的總量之內(nèi)，以確保該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境不再惡化。要控制總量，首先要科學(xué)、準(zhǔn)確地測算出一個控制區(qū)域的最大污染物排放允許量。這就需要建立實(shí)時、科學(xué)、完備的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)，準(zhǔn)確地測算出總量控制的指標(biāo)，而這一問題的研究在我國尚處于初始階段。我國目前污染物排放數(shù)據(jù)的認(rèn)證還缺乏必要的法律保障，也缺少科學(xué)的實(shí)際排放數(shù)據(jù)認(rèn)證系統(tǒng)。

同時，由于各地采用粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式，片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成了經(jīng)濟(jì)增長與總量控制之間的尖銳矛盾，使排污總量的確定成為排污權(quán)交易的難點(diǎn)。個別地區(qū)總量控制的限度不斷突破，使整個排污權(quán)交易體系變得非常脆弱。

此外，各地的總量和全國總量的確定和協(xié)調(diào)也是一個大問題。我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度主要是根據(jù)行政區(qū)劃由各地來實(shí)施的，排污權(quán)交易并非在全國或全流域確定總量后同時進(jìn)行，一個行政區(qū)域只可以控制本地的污水排放。但是流動的河水沒有行政界限，如果上游地區(qū)繼續(xù)排放污水，下游地區(qū)實(shí)行總量控制和排污權(quán)有償使用和交易的效果實(shí)際上等于零?？梢?，人為的行政轄區(qū)和自然形成的生態(tài)環(huán)境區(qū)域之間的不一致，也是妨礙排污總量確定的的重要原因之一。

由于受我國目前的科技水平限制，目標(biāo)控制并沒有建立在控制區(qū)域的環(huán)境容量上，其所設(shè)定的目標(biāo)不能正確真實(shí)地反映某區(qū)域生態(tài)環(huán)境的自凈能力，不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)目的的實(shí)現(xiàn)。

（三）初始排污指標(biāo)難以公平公正地分配endprint

排污權(quán)初始分配直接涉及到排污單位的經(jīng)濟(jì)利益，影響到環(huán)境容量資源的配置效率。如何在現(xiàn)有的污染源之間、現(xiàn)有污染源與將來污染源之間合理有效地分配排污權(quán)，成為排污權(quán)交易的首要問題。

我國目前排污權(quán)初始分配的方式主要有無償分配、有償分配兩種方式。如果是無償在污染企業(yè)之間進(jìn)行分配，那么對于新建企業(yè)有償取得來說則顯得十分不公平，政府也因此損失了一筆財(cái)政收入。如果是有償分配，那么是通過拍賣方式還是政府定價方式也值得研究，前者可能會導(dǎo)致大企業(yè)操縱市場、囤積居奇；后者存在著不能及時反映市場供求關(guān)系的弊端，容易導(dǎo)致政府或政府部門操縱的危險(xiǎn)。排污企業(yè)和掌握著排污許可證發(fā)放權(quán)的環(huán)保監(jiān)管部門之間還可能存在尋租行為。有些企業(yè)為了獲得更多的排污權(quán)，往往通過非正常渠道，如對政府部門進(jìn)行直接“公關(guān)”，以占有過多的排污指標(biāo)。這就打擊了準(zhǔn)備減少排污企業(yè)的積極性。

在當(dāng)前，我國排污權(quán)交易的初始排污指標(biāo)難以公平公正地分配，無法充分發(fā)揮排污權(quán)交易市場機(jī)制的功能，最終會影響我國排污權(quán)交易制度的公平性和有效性。

（四）我國排污監(jiān)測問題突出

排污權(quán)交易制度的順利推行需要一系列的配套措施和技術(shù)支撐，其中生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是重要的技術(shù)保證。

美國的控制企業(yè)都安裝了先進(jìn)的在線連續(xù)監(jiān)測設(shè)備，并且與美國環(huán)保局連成網(wǎng)絡(luò)，為精確地測量污染物的排放量提供了可靠的技術(shù)保證。目前，雖然我國的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)基本建成，但環(huán)境監(jiān)測設(shè)備簡單、技術(shù)落后，監(jiān)測方式主要是由排污企業(yè)自己申報(bào)、管理部門抽測，對排污源的連續(xù)監(jiān)測非常少，實(shí)際上很難掌握其排污的實(shí)際狀況。如果不能對企業(yè)的排污情況進(jìn)行實(shí)時準(zhǔn)確監(jiān)測，企業(yè)會選擇偷偷排污而不會去購買排污權(quán)。

然而，準(zhǔn)確的監(jiān)測需要大量的設(shè)備和設(shè)施，這些設(shè)備和設(shè)施的購買、安裝和運(yùn)營，以及此后數(shù)據(jù)的保管和報(bào)告都需要額外的花費(fèi)。如美國酸雨計(jì)劃中僅二氧化硫的連續(xù)監(jiān)測設(shè)備年平均成本是124，000美元。此外，可靠的監(jiān)測需要執(zhí)法者進(jìn)行復(fù)雜的監(jiān)督和核實(shí)，執(zhí)法者既要弄清買方是否完成了最低限度的削減義務(wù)，又要檢查賣方是否切實(shí)進(jìn)行了削減，并進(jìn)行多方核實(shí)以確保計(jì)算準(zhǔn)確。管理機(jī)關(guān)需要花費(fèi)更多的資源以證實(shí)排污交易中的守法狀況。

（五）我國市場機(jī)制尚不完善

排污權(quán)交易制度的建立和實(shí)施，離不開建立和完善排污權(quán)交易的市場機(jī)制。對于曾經(jīng)長期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的我國而言，雖然已經(jīng)實(shí)行了市場經(jīng)濟(jì)若干年，但是市場還是存在很多制度上的缺陷。市場的作用在于提供一種引導(dǎo)生態(tài)環(huán)境資源有效配置的機(jī)制。沒有建立起完善的市場，也就沒有價格機(jī)制，交易結(jié)果只能取決于個案談判的成果，或者只能靠政府的行政安排來調(diào)動和配置資源。

我國目前所謂的排污權(quán)交易市場，不但缺少應(yīng)有的市場元素，而且政府對交易過程進(jìn)行了過分的干預(yù)。我國已經(jīng)進(jìn)行的幾宗排污權(quán)交易都是在政府環(huán)保部門的撮合下，在交易企業(yè)之間進(jìn)行的。政府部門從交易的監(jiān)督者變成了排污權(quán)交易的參與者，使我國的排污權(quán)交易變成不是一種真正意義上的市場行為，排污權(quán)交易價格也無法根據(jù)市場變化進(jìn)行自動調(diào)節(jié)。

我國目前的排污權(quán)交易大都是由政府一對一安排的。即便有市場中介，其獨(dú)立性也存有疑問。如嘉興市排污權(quán)交易市場主要是由嘉興市排污權(quán)儲備交易中心主導(dǎo)的，排污權(quán)的出讓和申購都必須通過儲備交易中心進(jìn)行。儲備交易中心又是受嘉興市環(huán)境保護(hù)局領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立核算單位，并由嘉興市環(huán)保局的副局長主持其日常工作，對嘉興市排污權(quán)交易制度的實(shí)施行使管理職責(zé)。嘉興市儲備交易中心既是管理者，又是交易者，并非是規(guī)范的市場行為。

三、美國排污權(quán)交易制度的經(jīng)驗(yàn)

美國是在世界最早實(shí)施排污權(quán)交易制度的國家，借助排污權(quán)交易制度解決酸雨、濕地保護(hù)和氣候變化等生態(tài)環(huán)境問題，希望達(dá)到以最低的成本實(shí)現(xiàn)最高的環(huán)保效果。美國排污權(quán)交易取得一定的成功，其原因是：

（一）完善的法律和制度基礎(chǔ)

1990 年，《美國清潔空氣法》修正案第4條對排污權(quán)交易作了明確的規(guī)定。此外，美國從交易參加者的身份核定、許可證分配到許可證交易和許可證審核等各個環(huán)節(jié)都制定了一系列的制度，保障排污權(quán)交易制度的實(shí)施。而且，美國的排污權(quán)交易制度持續(xù)、穩(wěn)定，不論是早期的酸雨計(jì)劃還是后來的《清潔空氣州際規(guī)定》 （CAIR），除污染物排放指標(biāo)控制越來越嚴(yán)格外，其他的政策規(guī)則基本上延續(xù)了最初制定的規(guī)則，這使企業(yè)有了較好的政策預(yù)期，企業(yè)可以根據(jù)自身的發(fā)展情況制定長期的污染控制策略。

（二）充分的前期研究

美國有十幾年的酸雨研究和排放交易試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)。在排污權(quán)交易實(shí)施前，美國對酸雨的形成進(jìn)行了科學(xué)的研究。從70年代到90年代初，美國在部分地區(qū)開展了“氣泡”、“補(bǔ)償”、“銀行”和“結(jié)余”四種交易政策的研究。例如，2012年，美國環(huán)保局實(shí)施一項(xiàng)新的制度替代《跨州空氣污染法則》。在實(shí)施前，美國環(huán)保局對該制度進(jìn)行了政策影響估算，估算結(jié)果顯示，2014年該制度將產(chǎn)生1200-2800億美元的健康和環(huán)境效益，包括避免13000-34000人的提早死亡。而該項(xiàng)目2014年的成本預(yù)計(jì)約為8億美元，政策實(shí)施成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政策效益。

（三）準(zhǔn)確、持續(xù)的排放監(jiān)測

控制企業(yè)都安裝了先進(jìn)的連續(xù)監(jiān)測設(shè)備，通過網(wǎng)絡(luò)與美國環(huán)保局（EPA）相連。美國環(huán)保局制定了具體的程序以保證參與單位監(jiān)控和排放報(bào)告的精準(zhǔn)、可靠和一致，規(guī)定了大部分的污染物排放主體需通過持續(xù)排放監(jiān)測系統(tǒng)來計(jì)算其排放量。美國環(huán)保局擁有完善的數(shù)據(jù)質(zhì)量控制系統(tǒng)，該系統(tǒng)包括了污染物監(jiān)測的整個過程、數(shù)據(jù)的處理和報(bào)告結(jié)果等方面。

（四）高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代市場

雖然實(shí)施排污權(quán)交易制度產(chǎn)生的交易成本可能較高，但美國是市場經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國家，市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作十分成熟，通過謹(jǐn)慎周密的政策設(shè)計(jì)可以大大降低交易成本。這些條件保證了排污權(quán)交易在美國的順利實(shí)施，并取得了一定的經(jīng)濟(jì)和社會效益。endprint

（五）詳盡、公開的數(shù)據(jù)信息

美國環(huán)保局建立了以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為平臺的排放跟蹤系統(tǒng)、審核調(diào)整系統(tǒng)和許可跟蹤系統(tǒng)，這些系統(tǒng)向全民公開。美國排污權(quán)交易政策實(shí)施的背景、內(nèi)容、企業(yè)污染物排放情況、企業(yè)名單及所在位置、污染物指標(biāo)交易價格等信息均可在美國環(huán)保局相關(guān)網(wǎng)站上獲取，便于公眾及政策研究機(jī)構(gòu)了解政策實(shí)施情況并對其進(jìn)行分析研究。美國排污權(quán)交易信息公開不僅給公眾提供了了解控制企業(yè)排污狀況的監(jiān)督平臺，也為企業(yè)提供了排污權(quán)交易狀況等市場信息，降低了市場交易成本。

四、美國排污權(quán)交易對中國的啟示

（一）美國排污權(quán)交易制度產(chǎn)生的原因及效果

歐洲國家普遍采取排污收費(fèi)或征稅制度，而美國十分重視排污權(quán)交易制度，這是由美國的分稅制稅收管理體制導(dǎo)致的。美國與中國不同，中國是中央集權(quán)的單一制國家，美國是實(shí)行地方分權(quán)的聯(lián)邦制國家。美國的稅收是由聯(lián)邦、州和地方（縣、市）分別立法和征管，聯(lián)邦征所得稅、州征銷售稅、地方征財(cái)產(chǎn)稅。三級政府各自行使屬于本級政府的稅收立法權(quán)和征收權(quán)；聯(lián)邦與州各有獨(dú)立的稅收立法權(quán)，地方稅收立法權(quán)在州。美國聯(lián)邦政府的主要稅種是所得稅，而征收環(huán)境稅（或費(fèi)）一般屬于州政府或地方政府的權(quán)力范圍，而排污權(quán)交易屬于美國聯(lián)邦政府所得稅的征稅范圍。美國聯(lián)邦政府為增加稅收收入，就實(shí)施了排污權(quán)交易制度。

美國排污權(quán)交易較成功的是“酸雨計(jì)劃”，其他方面并不成功。 “酸雨計(jì)劃”主要集中于二氧化硫，在全國范圍的電力行業(yè)實(shí)施。相對來說，電力行業(yè)的排污容易監(jiān)控。在美國，對排污權(quán)交易是有爭議的，有學(xué)者認(rèn)為美國排污交易的成本收益分析并不準(zhǔn)確，夸大了其促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的能力，同時其高昂的行政、監(jiān)測成本以及增加的健康和環(huán)境成本卻忽視了；有證據(jù)表明減排效果并不理想，排污交易在減排力度和速度上不如直接管制。

（二）我國排污權(quán)交易的配套制度和設(shè)施尚不具備

在我國，排污權(quán)交易的配套制度和設(shè)施尚不具備。設(shè)計(jì)排污權(quán)交易制度時的假設(shè)與現(xiàn)實(shí)還有一定距離。我國正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟(jì)體制改革還在進(jìn)行之中，市場機(jī)制在我國經(jīng)濟(jì)生活中的調(diào)節(jié)作用還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，企業(yè)經(jīng)營機(jī)制也還不夠自主和靈活。而經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政府在設(shè)計(jì)排污權(quán)交易這種政策時假設(shè)排污許可證市場是完全競爭的，市場上有大量的買者和賣者。這種假設(shè)只有在市場上存在著大量類似規(guī)模的企業(yè)時才是比較合理的。但這種假設(shè)與我國的現(xiàn)實(shí)并不相符。由于缺乏競爭性市場的存在，要建立排污權(quán)交易市場是很困難的。 即便建立，其作用和效果也是有限的。

排污權(quán)交易制度在美國取得一定的成功，是因?yàn)槊绹?jīng)過大量的前期研究，建立了先進(jìn)的監(jiān)控技術(shù)手段和完善的信息系統(tǒng)，有完善的市場機(jī)制和完備的法治。在我國法治未建立、市場體制尚未完善的條件下實(shí)施排污權(quán)交易，其效果必將受到限制。我國目前尚缺乏實(shí)施某些政策措施的制度基礎(chǔ)，也缺少先進(jìn)的環(huán)境監(jiān)測手段與相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)，缺乏完善的法律體系，在征收稅費(fèi)方面還存在許多問題等。在這種情況下，從發(fā)達(dá)國家引進(jìn)并在全國范圍內(nèi)推廣排污權(quán)交易制度應(yīng)該謹(jǐn)慎行事。排污權(quán)交易需要一系列法律法規(guī)、各項(xiàng)制度和設(shè)施的支撐和保障。我國排污權(quán)交易制度的建立將是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性、長期性的工作，我們應(yīng)結(jié)合我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的具體情況，加強(qiáng)對排污權(quán)交易制度的研究，制定出切實(shí)可行的對策，而不應(yīng)該不顧主客觀條件匆忙在全國推廣。

基金項(xiàng)目：本文是國家社科基金重大項(xiàng)目《法律文明史》（編號：11&ZD081）的子課題《近代法的成長：亞非拉地區(qū)法》的階段性成果。

（作者系江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授、法學(xué)博士）endprint