不動(dòng)產(chǎn)登記“流產(chǎn)”

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的實(shí)施受阻，對(duì)接下來的改革進(jìn)程可能造成負(fù)面影響。

原定在6月底前就該出臺(tái)的《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），千呼萬喚就是不出來，連“猶抱琵琶半遮面”的亮相機(jī)會(huì)也沒有?！稐l例》與約定的日期在預(yù)料中爽約，相關(guān)部門也食了言。

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，原本就是一場(chǎng)遲到的改革。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)劉守英表示，土地權(quán)利的確權(quán)登記能夠讓土地使用與土地交易效率最大化。一個(gè)設(shè)計(jì)和運(yùn)轉(zhuǎn)良好的土地不動(dòng)產(chǎn)注冊(cè)登記系統(tǒng)能增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的信心、提高透明度和可預(yù)測(cè)性，進(jìn)而促進(jìn)投資和土地市場(chǎng)發(fā)展。

期限一拖再拖

2007年實(shí)施的《物權(quán)法》就對(duì)此做出原則規(guī)定，卻沒能規(guī)定由哪個(gè)部門登記，結(jié)果各相關(guān)職能部門紛爭(zhēng)不已。直到2013年的國務(wù)院職能改革中，才確定由國土部門主導(dǎo)登記。

但改革進(jìn)展并不順利，甚至一度顯得“清鍋冷灶”。2013年3月，全國人大通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，提出“統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記制度”。之后，國務(wù)院辦公廳發(fā)布“關(guān)于實(shí)施《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工的通知”，要求2014年6月前出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)登記條例并實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。

不動(dòng)產(chǎn)登記工作部際聯(lián)席會(huì)議制度今年3月召開首次會(huì)議，但此后至今未見召開第二次會(huì)議的公開報(bào)道。

但按國土資源部的立法計(jì)劃，《條例》已由6月底前出臺(tái)變?yōu)?月底前力爭(zhēng)報(bào)出送審稿，年內(nèi)完成立法。

目前的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，是我國社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵，改革意義重大，關(guān)乎房產(chǎn)調(diào)控、稅收監(jiān)管、國家對(duì)官員監(jiān)督等等的落實(shí)和推進(jìn)。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的實(shí)施受阻，對(duì)接下來的改革進(jìn)程可能造成負(fù)面影響。

利益之爭(zhēng)

對(duì)于《條例》出臺(tái)為何延期，國土系統(tǒng)的解釋是：當(dāng)前需梳理與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度相沖突的法律法規(guī)、部門規(guī)章和政策。而部分觀點(diǎn)則認(rèn)為，這個(gè)理由很牽強(qiáng)。我國雖對(duì)林地、草原、城市房產(chǎn)等不動(dòng)產(chǎn)實(shí)施分別立法，但法律并未規(guī)定相關(guān)登記是由不同行政部門承擔(dān)的，法律與統(tǒng)一登記改革不存在直接沖突。比如，對(duì)于城市房產(chǎn)登記，《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，由省級(jí)政府確定后，縣級(jí)以上人民政府可以由一個(gè)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)房地登記；《草原法》、《森林法》也規(guī)定相關(guān)的物權(quán)登記，是由縣級(jí)人民政府行使，而不是具體哪個(gè)行政部門。因此，這次將不動(dòng)產(chǎn)登記統(tǒng)一到了國土系統(tǒng)，與法律沒有直接沖突。

不動(dòng)產(chǎn)登記制度出臺(tái)的阻力到底是什么？恐怕，現(xiàn)在只能由坊間進(jìn)行或靠譜或不靠譜的聯(lián)想和解讀。首先，不動(dòng)產(chǎn)登記，所帶來的反腐效力，這會(huì)不會(huì)引發(fā)無法控制的局面？公眾自然有理由懷疑，某些既得利益集團(tuán)是不是從中作梗。

其次，不動(dòng)產(chǎn)登記制度是權(quán)力合并的一個(gè)過程，這會(huì)讓部門之間在權(quán)力占有與重新分配上產(chǎn)生分歧。不受約束的權(quán)力是能夠讓人貪戀的東西，在嘗慣了“手有公章、批文余香”的美味之后，很少會(huì)有人或有部門主動(dòng)出讓手中權(quán)力。除此之外，可能還涉及到下屬機(jī)構(gòu)和人員的撤并裁減，這些問題都需要解決。

更加上，“部門立法”本身有很大的局限性，以上兩個(gè)問題，也就變得更加棘手。不動(dòng)產(chǎn)登記涉及10個(gè)部委。一個(gè)牽頭部委，要主動(dòng)去協(xié)調(diào)另外多個(gè)部委，而沒有由更高層面出面，可能不會(huì)有讓人滿意的協(xié)調(diào)力度，這是“部門立法”的特點(diǎn)使然。

統(tǒng)一登記改革的障礙不是法律，而是部門利益，各個(gè)部門都有自己的小算盤。6月25日，新華社已經(jīng)點(diǎn)破了“動(dòng)了誰的奶酪”的問題：相關(guān)部門需摒棄“一畝三分地”、“手有公章、批文余香”的觀念，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記絕不能成為新的審批權(quán)。

劉守英建議，一個(gè)統(tǒng)一的土地登記體系要求在土地權(quán)利登記過程中有統(tǒng)一的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序，要明確土地不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)和部門協(xié)調(diào)，并逐步實(shí)現(xiàn)從權(quán)利的事實(shí)認(rèn)定到登記認(rèn)定的轉(zhuǎn)變。

技術(shù)難題

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記難產(chǎn)，不少學(xué)者強(qiáng)調(diào)是因?yàn)椴块T利益，參與《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》討論的清華大學(xué)法學(xué)院副教授程嘯指出，這可能是一種誤導(dǎo)。

雖然由國土資源部地籍司負(fù)責(zé)的草案幾易其稿，提交給國土部法規(guī)司后，又修改了不少內(nèi)容，但問題仍比較多。程嘯認(rèn)為一個(gè)主要的原因是起草部門對(duì)房屋登記制度的實(shí)際運(yùn)行情況不太了解，容易導(dǎo)致閉門造車，對(duì)于涉及多部門的改革，“開門立法”應(yīng)該是更為明智和理想的選擇。

“不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記大的方向，包括住建部等在內(nèi)都是認(rèn)可的，也達(dá)成了共識(shí)，沒有異議，異議就是怎么統(tǒng)一，也不完全是部門利益，關(guān)鍵是如何平穩(wěn)過渡，不能天翻地覆，強(qiáng)硬推行，影響現(xiàn)有工作。” 程嘯說。

立法需要尊重既有事實(shí)，可以有一定超前性，但不宜完全破壞現(xiàn)有管理結(jié)構(gòu)，程嘯以現(xiàn)有房屋管理體系為例，房屋管理部門將登記作為行政管理的重要手段，有些地方的房屋登記管理是完全獨(dú)立的，既不歸屬房管部門，也不屬于國土部門，如果一刀切拿掉，完全另組建一個(gè)新的部門歸到國土部門之下，也存在問題。

房屋登記的工作量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于土地登記，比如北京每年有近80萬件登記，而土地登記才1萬件，房屋登記部門一般是處級(jí)，而國土的登記部門屬于科級(jí)，如果完全推倒重來，肯定會(huì)有人反對(duì)。

“不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度應(yīng)該求同存異，尋找最大公約，而不能簡(jiǎn)單消滅現(xiàn)存制度，尤其是被實(shí)踐證明的制度，如果推倒重來，對(duì)改革未必是好事”。程嘯表示。

作為頂層設(shè)計(jì)的立法，也需要充分考慮中央和地方權(quán)力劃分，涉及到房屋、土地、林地、草地、海域等統(tǒng)一登記，不同部門間的阻力或許會(huì)更大，程嘯建議可以設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的登記機(jī)構(gòu)，既不隸屬于國土部門，也不隸屬于住建部門，而有些地方已經(jīng)在做類似的試驗(yàn)，效果不錯(cuò)。endprint