為民主而預(yù)算

顏昌武

2013年9月30日，美國(guó)國(guó)會(huì)未能通過(guò)新財(cái)政年度臨時(shí)撥款預(yù)算案。10月1日凌晨，白宮管理與預(yù)算辦公室（OMB）向各聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)發(fā)出備忘錄，通知其“有序關(guān)門(mén)”。按照憲法規(guī)定，如果預(yù)算沒(méi)有通過(guò)國(guó)會(huì)審查，政府將沒(méi)有辦公經(jīng)費(fèi)，其大部分功能將被迫暫停。從積極的角度看，此次預(yù)算僵局，反襯了美國(guó)人國(guó)家治理的基本理念：“如果你不能制定預(yù)算，你怎么能夠治理國(guó)家？”

直至建國(guó)百余年后的進(jìn)步時(shí)代，美國(guó)人這一現(xiàn)代預(yù)算理念才姍姍來(lái)遲。

零碎的撥款法案

現(xiàn)代預(yù)算體系的基本要素包括：立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督；政府內(nèi)部的集中控制；公眾的知情參與和監(jiān)督。

在1921年《預(yù)算與會(huì)計(jì)法案》通過(guò)之前，聯(lián)邦層面實(shí)際運(yùn)行的是一套由國(guó)會(huì)單獨(dú)控制、碎片化且不為公眾所知的預(yù)算體系。更準(zhǔn)確地說(shuō)，美國(guó)的預(yù)算體系只是一種零碎的撥款法案。

吊詭的是，這種制度安排竟源于美國(guó)人對(duì)民主的珍視。出于對(duì)選舉民主的執(zhí)著信念和對(duì)行政權(quán)力集中的畏懼，美國(guó)憲法從一開(kāi)始就將看管“錢(qián)袋子”的權(quán)力賦予國(guó)會(huì)：“非經(jīng)國(guó)會(huì)撥款不得支出”，聯(lián)邦政府各部門(mén)向國(guó)會(huì)申請(qǐng)財(cái)政撥款，并由財(cái)政部匯總后呈交國(guó)會(huì)審查。

國(guó)會(huì)缺乏核心預(yù)算審核部門(mén)對(duì)財(cái)政事務(wù)進(jìn)行精確評(píng)估，審查任務(wù)就分散到國(guó)會(huì)各委員會(huì)身上。內(nèi)戰(zhàn)后，為應(yīng)對(duì)財(cái)政赤字，國(guó)會(huì)強(qiáng)化了撥款模式的“碎片化”：國(guó)家收入由眾議院的賦稅委員會(huì)和參議院的財(cái)政委員會(huì)共同負(fù)責(zé)；政府開(kāi)支則由參眾兩院十多個(gè)委員會(huì)共同管理。各委員會(huì)“各吹各的號(hào)，各跑各的調(diào)”，必然削弱國(guó)會(huì)對(duì)“錢(qián)袋子”的實(shí)際控制能力，財(cái)政報(bào)告最終淪為一堆雜亂無(wú)章的事后報(bào)賬單。

在這種碎片化的撥款體制下，賬目極其混亂，人們沒(méi)法關(guān)注支出總數(shù)，也沒(méi)法弄清錢(qián)都花在了什么地方，公共資金的巨大浪費(fèi)在所難免。時(shí)任參議員奧德里奇宣稱，在1909年這個(gè)赤字年度，國(guó)會(huì)通過(guò)的撥款中至少有5000萬(wàn)美元被浪費(fèi)掉。被浪費(fèi)的金額約占當(dāng)年全年財(cái)政支出總額6.6億美元的8%。

市政層面的混亂現(xiàn)象不遑多讓，撥款同樣也只有一個(gè)總數(shù)，沒(méi)有分類，更沒(méi)有明細(xì)。費(fèi)城1911年的預(yù)算報(bào)告籠統(tǒng)地表明，有2.5萬(wàn)美元用于“郵費(fèi)、冰塊、檔案、餐飲、維修、廣告、貸款、招待本市和來(lái)訪官員，以及其他”。其時(shí)，市政府雇員都是以現(xiàn)金支付的方式領(lǐng)取工資，領(lǐng)多領(lǐng)少也沒(méi)有專人負(fù)責(zé)。

隨著政府越來(lái)越多地介入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，財(cái)政支出規(guī)模也越來(lái)越大，加上毫無(wú)節(jié)制的浪費(fèi)，財(cái)政赤字急劇上升，財(cái)政赤字反過(guò)來(lái)又會(huì)加重公眾稅負(fù)。事實(shí)上，預(yù)算改革前的美國(guó)稅種極多，尤其在州及地方層級(jí)，凡是能夠想出的名目都可用來(lái)向公眾征稅，以至于人們嘲諷說(shuō)：“只要一看見(jiàn)商品就向它征稅。”

民主要求公眾參與。改革前，各級(jí)政府的預(yù)算狀況都是保密的，根本談不上公眾監(jiān)督的問(wèn)題。稅收法案如何提出、如何通過(guò)，財(cái)政撥款支出多少，如何支出，公眾均無(wú)從知曉。會(huì)計(jì)學(xué)者波茲指出：“美國(guó)的大多數(shù)城市和城鎮(zhèn)沒(méi)有公布財(cái)務(wù)報(bào)告；而那些公布的報(bào)告也嚴(yán)重缺乏有用的信息。例如，1895年密爾沃基市主審計(jì)長(zhǎng)的報(bào)告長(zhǎng)達(dá)290頁(yè)，但支出僅僅是按照提款的賬戶報(bào)告的。波士頓市1890年的報(bào)告列舉了過(guò)去30年公共圖書(shū)館所有受托人的名字，但對(duì)一項(xiàng)正在建筑中的圖書(shū)館的花費(fèi)只字不提?！奔词股頌槊褚鈾C(jī)構(gòu)的議會(huì)，其審查活動(dòng)也不公開(kāi)進(jìn)行，很少有人知道他們到底如何審查收支草案。

一個(gè)原本以珍視民主為出發(fā)點(diǎn)的財(cái)政制度，竟然導(dǎo)致公共資金的巨大浪費(fèi)、公眾福利的持續(xù)走低和稅收負(fù)擔(dān)的持續(xù)加碼，走上了背離民主精神的不歸路。民主之路需要光亮，而一個(gè)設(shè)計(jì)得更好的預(yù)算體系或許能夠帶來(lái)光亮。

現(xiàn)代預(yù)算之路

1921年《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》的通過(guò)，被普遍視為美國(guó)現(xiàn)代預(yù)算體系誕生的標(biāo)志。但美國(guó)人走向現(xiàn)代預(yù)算之路的故事，還得從“ABC三人組”及其領(lǐng)導(dǎo)的紐約市政研究局說(shuō)起。

“ABC三人組”是指艾倫（William Allen）、布魯埃爾（Henry Bruere）和克里夫蘭（Frederick Cleveland）這三位預(yù)算改革的先驅(qū)，因其姓氏的首寫(xiě)字母組合而得名。他們創(chuàng)造了預(yù)算改革的理念，強(qiáng)調(diào)預(yù)算不僅是一種效率工具，還是維系負(fù)責(zé)任的民主政府的關(guān)鍵。為了宣傳這一預(yù)算理念，他們廣泛運(yùn)用了展覽、講課、媒體宣傳、散發(fā)手冊(cè)等形式，改變了美國(guó)人看待和管理政府財(cái)政的方式。

理念被更多人分享時(shí)便會(huì)導(dǎo)向行動(dòng)。1906年，旨在尋求“經(jīng)濟(jì)、效率與民主”的城市改良局成立，并于1907年重組為新的紐約市政研究局。在各種改革組織彼此競(jìng)爭(zhēng)的情況下，研究局作為一個(gè)獨(dú)立于政府和民眾的公共機(jī)構(gòu)，將自身定位于政府管理的醫(yī)生，倡導(dǎo)將第一手的“科學(xué)”觀察方法應(yīng)用于診斷城市弊病，并堅(jiān)定不移地依賴技術(shù)專家的專業(yè)知識(shí)開(kāi)出藥方，有效改變了政府內(nèi)部及政府與公民之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。

為推廣改革方案，研究局從一開(kāi)始就注重搞好與政府及其官員的關(guān)系。1907年，研究局與紐約市衛(wèi)生局聯(lián)合推行一項(xiàng)預(yù)算改革試點(diǎn)，并最終發(fā)表了名為《編制一份市政預(yù)算》的詳細(xì)報(bào)告。同年，研究局與財(cái)政局及市政調(diào)查與統(tǒng)計(jì)局合作，為四個(gè)主要部門(mén)準(zhǔn)備會(huì)計(jì)分類方案，并于1908年推出了美國(guó)歷史上第一份以部門(mén)職能分類為基礎(chǔ)的預(yù)算。

盡管這份預(yù)算十分粗糙，卻在美國(guó)歷史上第一次將預(yù)算從理念變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)、從經(jīng)驗(yàn)行為提升為規(guī)范方法，效果令人驚喜：紐約市當(dāng)年薪金撥款就減少31萬(wàn)美元；翌年，這方面的節(jié)省增至 108萬(wàn)美元；1910年，伴隨薪金分級(jí)制的推行，這方面的節(jié)省達(dá)到了200萬(wàn)美元。

研究局十分注重宣傳推廣。預(yù)算展覽是艾倫打造的宣傳形式，它以一種“最現(xiàn)代的廣告方式向市民展示（城市的錢(qián)）是如何被花掉的”，有力地激發(fā)了公眾對(duì)政府職能的幕后監(jiān)視。1908年的第一次展覽吸引了7萬(wàn)市民前來(lái)參觀，到1911年的第四次展覽，展覽時(shí)間延續(xù)了將近一個(gè)月，參觀人數(shù)超過(guò)100萬(wàn)，就連孩子們也流連忘返。從波士頓到洛杉磯，媒體在盛贊研究局所取得的成績(jī)。

紐約預(yù)算改革的成功，為各地政府樹(shù)立了學(xué)習(xí)的榜樣。它們紛紛索要研究局編制的《市政會(huì)計(jì)手冊(cè)》，派人到研究局舉辦的培訓(xùn)班學(xué)習(xí)，并開(kāi)始舉辦自己的預(yù)算展覽。此后，“‘預(yù)算一詞就像‘社會(huì)正義或者‘美國(guó)主義等詞一樣，成為了政治常用語(yǔ)”，預(yù)算改革成功地走向了全國(guó)。在1911年至1919年間，44個(gè)州通過(guò)了預(yù)算法。到1929年，除阿肯色州外，各州都采用了行政模式的預(yù)算體制。

預(yù)算改革運(yùn)動(dòng)漸入高潮并擴(kuò)展至聯(lián)邦層面，塔夫脫總統(tǒng)及其組建的經(jīng)濟(jì)與效益委員會(huì)（俗稱“塔夫脫委員會(huì)”）功不可沒(méi)。1909年，塔夫脫就任總統(tǒng)，面對(duì)快速膨脹的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)和連續(xù)五年的巨額財(cái)政赤字，他希望能夠控制聯(lián)邦支出的增長(zhǎng)，消除財(cái)政資金的浪費(fèi)與低效，于是組建了塔夫脫委員會(huì)，并任命“ABC三人組”中的克里夫蘭擔(dān)任主席?？死锓蛱m堅(jiān)持認(rèn)為，導(dǎo)致政府低效和浪費(fèi)的主要原因，是缺乏足夠的方法向國(guó)會(huì)提交一份明確而具體的預(yù)算。因此，在1912年題為《需要國(guó)家預(yù)算》的報(bào)告中，克里夫蘭強(qiáng)調(diào)，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和效益的最大化，為了加強(qiáng)民主，建議由總統(tǒng)編制統(tǒng)一的、全面的政府預(yù)算，然后提交國(guó)會(huì)審批。

1921年，《預(yù)算與會(huì)計(jì)法案》最終由國(guó)會(huì)通過(guò)，這一里程碑式的法案禁止各行政機(jī)構(gòu)將其支出申請(qǐng)直接提交給國(guó)會(huì)，而是經(jīng)由新成立的預(yù)算局并直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，從而強(qiáng)化了總統(tǒng)的權(quán)力，結(jié)束了政府內(nèi)部支離破碎的現(xiàn)狀，標(biāo)志著現(xiàn)代預(yù)算制度在國(guó)家層面的建立。

看得見(jiàn)的政府

回望美國(guó)人所走過(guò)的現(xiàn)代預(yù)算改革之路，可以發(fā)現(xiàn)兩個(gè)要點(diǎn)：選舉并不必然帶來(lái)民主，在不觸動(dòng)政治體制根基的前提下，技術(shù)層面的預(yù)算改革也能助推政治民主的發(fā)展；如果國(guó)家預(yù)算不能對(duì)公眾公開(kāi)，就說(shuō)明這個(gè)國(guó)家的治理水平離現(xiàn)代化的要求還有一段距離，公共資金的巨大浪費(fèi)與政府官員的大面積貪腐問(wèn)題也難以從制度上得到根治。

國(guó)未及立，開(kāi)國(guó)元?jiǎng)讉兙蛧I心瀝血地商定了一整套憲政設(shè)計(jì)，將民主愿景提升到“美國(guó)夢(mèng)”的高度，希望借此建立一個(gè)對(duì)公眾負(fù)責(zé)任的政府。這套憲政設(shè)計(jì)蘊(yùn)含著一種基本的民主信念：只要實(shí)現(xiàn)定期的、公開(kāi)的選舉，就可以促使民選出來(lái)的官員或議員對(duì)公眾負(fù)責(zé)任。

迄至19世紀(jì)末，人們發(fā)現(xiàn)，“執(zhí)行憲法要比制定憲法困難得多”，即使是民選的政府，也同樣可能腐敗橫行、問(wèn)題叢生。如何促使政府更好地對(duì)公眾負(fù)責(zé)呢？進(jìn)步人士發(fā)現(xiàn)，僅僅增加公民投票權(quán)并從道德上對(duì)那些以權(quán)謀私的官員予以譴責(zé)，并不能實(shí)現(xiàn)持久的改善。要使持久的改善成為現(xiàn)實(shí)，從技術(shù)層面入手將是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。有鑒于此，進(jìn)步人士從管住“錢(qián)袋子”入手，通過(guò)對(duì)政府及其官員實(shí)施“非暴力的制度控制”，逐步確立起現(xiàn)代預(yù)算體系，從而將“美國(guó)夢(mèng)”坐實(shí)到可操作的層面。

尤其值得關(guān)注的是，從進(jìn)步時(shí)代所取得的成效來(lái)看，預(yù)算改革不單是一種提升政府經(jīng)濟(jì)和效益的技術(shù)改革，也是一種重塑美國(guó)治理結(jié)構(gòu)的政治改革。

在進(jìn)步人士看來(lái)，“民主并不是一項(xiàng)旨在吸引大量旁觀者的運(yùn)動(dòng)”，要想不成為民主運(yùn)動(dòng)的局外人，要想為民主大廈添磚加瓦，就應(yīng)該想辦法對(duì)政府中發(fā)生的事情多一些了解。了解政府有很多方式，但沒(méi)有哪種方式比編制一份完善的預(yù)算更加全面和更加有效。因?yàn)轭A(yù)算是政府的血液，是政府正在做什么或打算做什么的財(cái)政反映，通過(guò)預(yù)算，人們能夠很清楚地了解到政府過(guò)去的情況、當(dāng)前的狀況和將來(lái)的計(jì)劃，而且明確設(shè)定了責(zé)任和控制方式。

在建國(guó)后百余年的歷程中，由于政府內(nèi)部的行政控制乏力，美國(guó)各級(jí)政府都沒(méi)有一個(gè)預(yù)算可以全面、準(zhǔn)確、詳盡地反映政府的活動(dòng)及其成本，因而，無(wú)論對(duì)行政首長(zhǎng)還是對(duì)議會(huì)，抑或是對(duì)人民，政府都是“看不見(jiàn)的”。

“看不見(jiàn)的政府”必然是“不負(fù)責(zé)任的政府”。預(yù)算改革的目的，就是要把“看不見(jiàn)的政府”變成“看得見(jiàn)的政府”。通過(guò)引入和借助公眾力量，預(yù)算改革不經(jīng)意地重塑了總統(tǒng)與國(guó)會(huì)之間的權(quán)力關(guān)系以及政府內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系。說(shuō)到底，公民的呼聲，公民的行動(dòng)，才是推動(dòng)國(guó)家治理能力提升的根本力量。