新時期政治體制改革：方向選擇與戰(zhàn)略重點

楊興坤

【摘 要】站在新的歷史時期，面向未來，我國政治體制改革的歷史方向和改革重點主要在于：完善人民代表大會制度，實現(xiàn)人民管理國家權(quán)力；健全中國特色政協(xié)制度，解決群眾切身利益問題；優(yōu)化基層民主政治制度，實現(xiàn)村落社區(qū)良性自治；推進社會主義法治建設(shè)，建設(shè)民主法治化的國家；加快行政體制改革步伐，建立中國特色行政體制；建立公共權(quán)力制衡機制，形成權(quán)力良性運行機制；強化愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，促進社會全面和諧發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】政治體制；政治體制改革；改革

習(xí)近平同志近來強調(diào)：改革不停頓，開放不止步；要以更大政治勇氣深化改革。李克強同志指出：改革要突破利益格局，要實現(xiàn)真正發(fā)展只能靠改革。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在不同場合，反復(fù)論及要加快改革步伐，表明新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體推進改革的決心。站在新的歷史時期，面向未來，我們認為我國政治體制改革的歷史方向和戰(zhàn)略重點主要在于以下幾個方面：

一、完善人民代表大會制度，實現(xiàn)人民管理國家權(quán)力

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民實現(xiàn)管理國家、當(dāng)家作主的基本形式。不斷完善人民代表大會制度，始終是我國政治體制改革的重要任務(wù)。我們認為新時期，完善人民代表大會制度，主要應(yīng)做好以下工作：

（一）優(yōu)化人大代表結(jié)構(gòu)，以代表最廣大人民

當(dāng)前，人大代表主要由政府官員、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部構(gòu)成，基層群眾較少。未來一段時間內(nèi)人民代表大會制度改革的任務(wù)和趨勢是增加一線工人、農(nóng)民、知識分子、相對弱勢群體數(shù)量，減少黨政領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)量，并形成制度，使大多數(shù)群體都有自己的代表，在重大事務(wù)和議題討論時，尤其是涉及本群體切身利益的事務(wù)討論中，有自己的代表，能聽到自己的聲音，從而實現(xiàn)人民代表能真正代表最廣大人民。

（二）建立群眾聯(lián)系制度，及時接訪回應(yīng)群眾

人民代表應(yīng)傾聽人民呼聲，為人民說話。應(yīng)嘗試建立人大代表群眾聯(lián)系制度，在人大日常辦公地，接待來訪群眾，以傾聽他們的訴求，回應(yīng)群眾的關(guān)切。而人大代表在了解到有關(guān)問題后，應(yīng)及時反饋給有關(guān)部門，這種制度有利于化解矛盾和糾紛，應(yīng)在各級人大機構(gòu)推行。

（三）完善人大組織制度，提升代表履職能力

修改并完善全國人民代表大會組織法，使各級人大常委會、人大專門委員會在人員構(gòu)成上，實現(xiàn)委員專業(yè)和知識優(yōu)化，從而使代表們提出的議案或意見建議更具專業(yè)性、科學(xué)性、合理性，使代表能真正切實履行代表職能，避免代表虛職花。

二、健全中國特色政協(xié)制度，解決群眾切身利益問題

中國人民政治協(xié)商制度，是具有中國特色的政治制度之一。改革和完善我國的協(xié)商民主制度，廣納建議，主要因完善以下制度：

（一）完善政治協(xié)商制度

政治協(xié)商制度是我國協(xié)商民主制度的最主要內(nèi)容。完善政治協(xié)商制度，應(yīng)將政治協(xié)商作為黨和政府重大決策的決策程序之一，即在重大決策最后拍板以前，應(yīng)交由人民政協(xié)討論，廣泛聽取人民政協(xié)的意見和建議?；蛘邔嵭杏腥嗣裾f(xié)參加的重大決策會簽會商制度，以此促進決策民主化、決策科學(xué)化。

（二）完善多黨合作制度

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度是與政協(xié)制度相依存的重要政治之一，我們必須長期堅持的基本方針是 “長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”。在實踐中，應(yīng)強調(diào)多黨派合作、多黨派參政，參加政治協(xié)商會議，為廣聚良言，也可以實行重大決策民主黨派會簽會商制度，具體形式包括專題（如城建、拆遷等）會商；對口會商，就某一專業(yè)問題與某些民主黨派的專家進行會商協(xié)商；提案會商，就提案問題召集提案人及有關(guān)專家進行會商，等等。

（三）實行重大決策協(xié)商

對社會經(jīng)濟發(fā)展中的重大問題、人民群眾十分關(guān)切的問題進行決策時，建議引入?yún)f(xié)商制度，讓有關(guān)民主團體、利益相關(guān)者、組織和個人進行共同協(xié)商，在協(xié)商中適當(dāng)折中讓步，達成共識，科學(xué)決策，化解矛盾，解決問題。

（四）推進基層民主協(xié)商

農(nóng)村村落、城市社區(qū)、企事業(yè)單位基層組織是離人民群眾最近的地方，也是矛盾問最多、對突出的地方。在化解矛盾、解決問題、做出決策的時候，應(yīng)在基層引入?yún)f(xié)商制度，讓有關(guān)利益各方、基層組織、專家等在政府主導(dǎo)進行協(xié)商、討論，最終合理解決問題，做出科學(xué)決策。

三、優(yōu)化基層民主政治制度，實現(xiàn)村落社區(qū)良性自治

我國基層民主制度形式多樣、創(chuàng)新活躍，而如何形成全國統(tǒng)一性的基層民主制度，而有各具地方特色的，是基層民主制度改革和發(fā)展的重點。統(tǒng)一性的基層民主制度需要中央研究制定，地方特色的基層民主制度需要基層不斷探索，重慶開縣的“八步工作法”就是其中比較成功的做法。我們改革基層民主制度，實現(xiàn)農(nóng)村和社區(qū)良好的自我管理，當(dāng)前的重點應(yīng)在以下幾個方面：

（一）明確村民居民參與途徑

基層黨組織應(yīng)采取靈活多樣的工作方式和工作機制，明確制定基層群眾參政議政，有序參與基層公共事務(wù)尤其是與群眾切身利益相關(guān)的事務(wù)管理的方式和途徑。如果沒有具體的參與方式，基層民主將會成為一紙空文，基層民主制度改革將很難推進，社會矛盾也會增加。

（二）推行基層村務(wù)黨務(wù)公開

民主的基本原則和最大法寶就在于公開。建立和完善基層村務(wù)黨務(wù)公開，是確保群眾民主權(quán)力得以實現(xiàn)的基本條件。目前的信息公開基本限于各級黨政機構(gòu)，而基層例如村委會并不屬于一級政府機構(gòu)，因此，基層的村務(wù)黨務(wù)公開沒有明確的制度和要求。是否可以借鑒目前的“三公經(jīng)費”一樣公開，是值得討論的。沒有基層村務(wù)黨務(wù)的公開，基層民主制度改革難有實質(zhì)性的進展，我們看到村委干部貪污腐敗幾百萬元的事情已經(jīng)屢見不鮮就是有力證據(jù)。在基層村務(wù)黨務(wù)公開方面已經(jīng)有很多地方出現(xiàn)了好的實踐和創(chuàng)新的做法，可以加以研究推廣。

（三）強化各級各類工會職能

我國的工會組織與西方國家區(qū)別較大，但是工會在思想教育、民主管理方面具有舉足輕重和不可替代的作用。工會是實現(xiàn)民主管理、自我管理的重要形式。完善企事業(yè)單位工會制度是實現(xiàn)民主管理和保障職工民主權(quán)力的基本形式。應(yīng)保障職工參與管理的形式和途徑，暢通職工通過工會表達利益和訴求的路徑，暢通職工反應(yīng)問題的渠道。endprint

四、推進社會主義法治建設(shè)，建設(shè)民主法治化的國家

依法治國是我國的基本治國方略，推進法治建設(shè)是政治體制改革的重要內(nèi)容。我國在加快科學(xué)立法步伐、公正執(zhí)法、提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政等方面還有大量工作要做，我們認為，當(dāng)前法治建設(shè)方面，以下兩個方面應(yīng)是改革和創(chuàng)新的重點。

（一）拓展群眾參與立法途徑

法有良法、惡法之分，只有制定良法，才是法治政府所追求的。如果法律不能確保正義觀念所具有的自由平等、公平公正等實質(zhì)性價值，那么這樣的法律必然成為惡法，而這樣的立法也就沒有實質(zhì)意義。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，部分法律法規(guī)不適應(yīng)社會經(jīng)濟，如因?qū)O志剛事件被廢除的收容遣送制度以及目前爭議較大的勞教制度。而在當(dāng)前一段時期內(nèi)，如何吸引基層群眾參與立法，是法治建設(shè)改革和創(chuàng)新重點之一，也是制定良法的必然要求。

引導(dǎo)基層群眾 參與法律法規(guī)的制定，已經(jīng)有諸多實踐，如農(nóng)民工、學(xué)生參與春節(jié)火車票價格制定，居民參與水電氣漲價討論，乘客參與出租車價格聽證，我們認為這些有益的探索和嘗試，應(yīng)擴大其他立法工作去，以制定更加科學(xué)合理、切合實際的法律法規(guī)。

（二）加快司法體制改革步伐

司法體制改革的重中之重是提升審判機關(guān)和檢察機關(guān)的獨立性。簡單的來說，法院和檢察院在辦理案件的過程中，能否確保不受黨委、政府以及人情關(guān)系的影響，這也是改革的難點。如果因為司法缺乏獨立性，而導(dǎo)致徇私枉法、司法腐敗，要確保社會的公平正義將會是很難的。從近年來查處的高官腐敗案件來看，其中包括6名省高級人民法院院長、3名省人民檢察院檢察長、1名最高人民法院副院長，這表明了司法體制改革的迫切性，也是對我們改革智慧的考驗。

五、加快行政體制改革步伐，建立中國特色行政體制

行政體制改革連接經(jīng)濟體制改革和政治體制改革，對深化改革具有關(guān)鍵性的作用，也是政治體制改革的重要內(nèi)容。如果行政體制改革改不好，經(jīng)濟體制改革將難有實質(zhì)性的進展，同時政治體制改革也難以推進。在我們看來，深化行政體制改革，重點在于以下幾個方面：

（一）推進服務(wù)型政府建設(shè)

建設(shè)服務(wù)型政府，早在2002年左右就成為學(xué)術(shù)界討論的重要議題，許多地方政府也在當(dāng)時進行了大量嘗試，十七大報告明確提出行政體制改革的目標是建設(shè)服務(wù)型政府。十八大報告提出“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。服務(wù)型政府是一個宏大的命題，具有深刻的內(nèi)涵，服務(wù)型政府是法治的政府、開放透明的政府、負責(zé)任的政府、高效的政府、參與式的政府。在具體改革和創(chuàng)新方面，各級地方政府也都有了大量的實踐做法，如何進一步推進服務(wù)型政府建設(shè)，使改革進一步推進，將是擺在各級地方政府面前的一個重要難題。在服務(wù)型政府建設(shè)實踐中，我們認為尤其要擯棄以下誤區(qū)：服務(wù)型政府建設(shè)就是電子政務(wù)建設(shè)；重視現(xiàn)代技術(shù)引入，輕視管理創(chuàng)新；重視硬件投入，輕視政務(wù)創(chuàng)新和優(yōu)化。

同時，在廣大農(nóng)村地區(qū)，公務(wù)員要擯棄替人民做主的觀念，我國的傳統(tǒng)觀念是：當(dāng)官不為民作主，不如回家買紅薯，因而便出現(xiàn)了強迫群眾種植經(jīng)濟作物等。建設(shè)服務(wù)型政府，就是要求由廣大人民來決定要不要政府服務(wù)？要政府服務(wù)多少？不是政府可以提供什么，群眾就得接受什么。政府提供的服務(wù)應(yīng)以人民的自愿為基礎(chǔ)和前提，不能帶有強制性。因此，在建設(shè)服務(wù)型政府過程中，應(yīng)改進服務(wù)方式，啟迪、引導(dǎo)、示范群眾接受自愿接受服務(wù)，才會使政府服務(wù)贏得群眾的擁護和贊賞。

（二）深化行政審批制度改革

審批制度改革始終是改革的重點。審批即意味著權(quán)力和資源，如何真正減少審批事項，將相應(yīng)政府職能剝離給企事業(yè)單位、社會或社會中介組織，將是改革的難點。盡管《中華人民共和國行政許可法》于2003年8月27日正式通過，但是行政審批制度改革的效果始終不如人意。行政審批制度改革是相關(guān)政府部門自我去權(quán)力化的過程，需要政府的“自我犧牲精神”，能否改出實效也是對改革者和相應(yīng)審批權(quán)力部門領(lǐng)導(dǎo)者的考驗。

（三）推進大部門制改革

2007年黨的十七大報告提出“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制?！秉h的第十七屆中央委員會第二次全體會議通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出“按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，進一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，完善行政運行機制?！笔舜髨蟾嫣岢觥胺€(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責(zé)體系。”如此，看來，推進大部門制改革，將是包括中央政府在內(nèi)的各級政府改革的重要議題。

大部制改革的實質(zhì)在于職能整合、調(diào)整與優(yōu)化，而不在于合并、減少多少個部門或機構(gòu)。地方政府在推進大部門制改革的時候，應(yīng)因地制宜，突出當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展特點，找到改革的突破口和切入點，改實效和特色。同時在改革的應(yīng)擯棄以下誤區(qū)和觀念：大部制改革部門一定很大，大部制改革即等于機構(gòu)重組，地方政府機構(gòu)設(shè)置應(yīng)與上級政府對接，中國的大部制應(yīng)與發(fā)達國家一致等。厘清觀念才有助于改革進一步深化。

（四）推進行政層級改革

減少管理層次是21世紀企業(yè)管理發(fā)展的趨勢，也是政府改革的方向。在行政層級方面，人們普遍比較推崇美國的中央政府、州政府、縣政府三級制。學(xué)界一般認為我國行政層級的地級市設(shè)置找不到法理依據(jù)，因此，關(guān)于撤銷地級市、減少一個行政層級，實行省直管縣的研究和探討較多。目前，在東部地區(qū)經(jīng)濟較發(fā)達省已經(jīng)在探索省直管縣的方式，某些省首先在財政方面實行了省直管縣。但是省直管縣涉及的面太廣，例如縣級政府權(quán)力的擴大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的配置，地級市公務(wù)員的分流等。加之東中西部地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平不一致，管轄范圍大小不一，因此，在短時間內(nèi)，要在全國實現(xiàn)省直管縣難度較大。

總體來說，行政層級改革的重點在地方政府，確切的說在省級政府和地級市政府，我們認為，東部發(fā)達地區(qū)可以先試點，等改革有了實質(zhì)性進展，有經(jīng)驗可借鑒的時候，再逐步推廣。endprint

六、建立公共權(quán)力制衡機制，形成權(quán)力良性運行機制

政治的核心就是要確保國家權(quán)力的良性運行。因此，如何建立公共權(quán)力制衡機制，促使公共權(quán)力在法律的邊界范圍內(nèi)運行，是改革的政治體制改革的重點之一。建立公共權(quán)力制衡機制，主要應(yīng)從以下幾方面著手：

（一）制定重大決策程序條例

學(xué)界一直質(zhì)疑，我國是否能制定一部行政程序法典，這一問題目前是很難給出簡單的答案的。但是，我們認為制定或出臺重大決策程序條例是可行的。這是決策科學(xué)化、合理化的基本要求。湖南省自2008年10月1日正式實施我國首部規(guī)范行政行為的地方性法規(guī)——《湖南省行政程序規(guī)定》，根據(jù)該規(guī)定，各級政府的重大行政決策，必須經(jīng)過“五道關(guān)卡”：調(diào)查研究、專家論證、公眾參與、合法性審理和集體研究。我們上述做法是值得學(xué)習(xí)借鑒的。

（二）推行決策問責(zé)糾錯制度

制定問責(zé)糾錯制度是建立責(zé)任政府、防止決策權(quán)濫用的必然要求。2009年，黨中央出臺了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，引咎辭職也在許多重大事故中得到執(zhí)行。但在一些地方，問責(zé)制并沒有真正落到實處。實踐中，盲目決策、隨意拍板、追求政績的決策、以權(quán)謀私的決策等現(xiàn)象時有發(fā)生，不僅嚴重損害黨和政府形象，而且浪費了大量社會資源和公共資源。

決策糾錯機制作為決策失誤后的補救性機制，能有效防止或減少因錯誤決策所導(dǎo)致的損失和負面影響。錯誤決策不能只簡單追究責(zé)任人的責(zé)任，還應(yīng)立即采取措施予以糾正

（三）建立健全信息公開制度

信息公開是透明政府的基本要求。在未來一段時間內(nèi)，黨和國家如果能制定《政務(wù)公開法》或《信息公開法》將會成為我國法律史上的標志性事件。這不僅是建立信息公開制度，保障人民知情權(quán)的需要，對反腐敗工作也將大有裨益。

干部財產(chǎn)公示制度也是建立信息公開制度的內(nèi)容之一。1994年全國人大將《財產(chǎn)申報法》正式列入立法規(guī)劃，中央1995年發(fā)布了《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》，2006年發(fā)布了《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》。我們認為，在相關(guān)法律出臺以前，可以實行新進公務(wù)員、新上任的領(lǐng)導(dǎo)干部（如公開選拔或競爭上崗上來的領(lǐng)導(dǎo)干部）財產(chǎn)公示，然后逐步展開；也可以實行在黨政機關(guān)內(nèi)部網(wǎng)上公開；如果上述兩種辦法都無法實行，可以考慮試行干部財產(chǎn)申報制度，即公務(wù)員向紀委或其他獨立機構(gòu)申報財產(chǎn)，由紀委或其他獨立機構(gòu)掌握，不予以公開，這樣即使有腐敗犯罪行為，一旦暴露，也便于查處。

（四）實行干部經(jīng)濟審計制度

實行干部經(jīng)濟審計制度是治理腐敗的需要。防止干部經(jīng)濟犯罪和貪污腐敗，落實“三審查”制度，即對其任前的家庭和重要親友的財產(chǎn)審查；在任職期間其收入的定期審查；離任前其財產(chǎn)增加狀況審查，以防止腐敗干部非法轉(zhuǎn)移贓款贓物。實行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度。在領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)離原工作崗位后，對其廉政狀況進行審查，我們認為可以在處級及其以上領(lǐng)導(dǎo)干部中實行，這樣可以避免帶病提拔晉升、“邊腐邊升”的問題。離任審計人員范圍可以確定為處級以上干部，審計兩次，兩次間隔2年。

七、強化愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，促進社會全面和諧發(fā)展

統(tǒng)一戰(zhàn)線是我黨在中國革命進程中總結(jié)出來的三大法寶之一，是我黨必須長期始終堅持的一項基本政治制度。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的基本原則是：長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共。統(tǒng)一戰(zhàn)線工作涉及政黨關(guān)系、民族關(guān)系、宗教關(guān)系、階層關(guān)系、海內(nèi)外同胞關(guān)系等諸多復(fù)雜關(guān)系，只有這些關(guān)系和諧了，社會才會和諧，才能達到真正的小康社會。因此做好統(tǒng)戰(zhàn)工作，始終是一項基本的政治任務(wù)，也是政治體制改革重要內(nèi)容。我們認為當(dāng)前統(tǒng)戰(zhàn)工作的重點和難點的在于以下兩個方面：

（一）完善民族區(qū)域自治制度

在堅持“維護國家統(tǒng)一、維護民族團結(jié)”這一基本前提下，要加快民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，加大對口支援力度。妥善解決邊疆民族地區(qū)民生問題。在民族地區(qū)要重點解決教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等涉及群眾切身利益的問題，將其納入公共財政覆蓋范圍，不斷提高投入比重，并建立長效增長機制，真正實現(xiàn)改革開放的成果共享。

加強民族地區(qū)法制建設(shè)。大力抓好《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》、《國務(wù)院實施<中華人民共和國民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》等有關(guān)法律法規(guī)的貫徹落實，切實保障少數(shù)民族的合法權(quán)益。

（二）貫徹黨的宗教工作方針

宗教領(lǐng)域的和諧，直接關(guān)系到整個社會的和諧。新時期黨的宗教工作基本方針是：信仰自由、依法管理、獨立自辦、引導(dǎo)適應(yīng)。黨的宗教工作基本方針自1993年全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議提出以來，其形成和發(fā)展經(jīng)歷了一個歷史過程，分別載入了十六大、十七大、十八大報告。在新的歷史時期，如何落實這一方針，發(fā)揮宗教在促進社會和諧方面的積極作用，是對基層黨政部門和社會管理部門的嚴峻考驗。endprint