高校預(yù)算管理存在的問題及解決對(duì)策

歐陽(yáng)萍

（江西廣播電視大學(xué)，江西 南昌 330046）

高校預(yù)算管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是高校事業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)。經(jīng)過幾十年改革與發(fā)展，高校預(yù)算管理經(jīng)歷了創(chuàng)建、調(diào)整、改革等階段，取得了一定的成果，對(duì)高等教育以及高校自身的發(fā)展起到了重要的保證和促進(jìn)作用。當(dāng)前，高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，學(xué)校事業(yè)迅速發(fā)展與資金短缺的矛盾越來(lái)越突出。如何科學(xué)化預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)高校有限資源的優(yōu)化配置和有效使用已成為亟待解決的問題。

一、高校實(shí)施預(yù)算管理的重要性

1.促進(jìn)高校資源合理配置

預(yù)算管理促進(jìn)了各項(xiàng)資金合理有效使用。從質(zhì)和量?jī)蓚€(gè)方面來(lái)優(yōu)化資源配置，節(jié)約支出，提高資金使用效益。從而解決高校資金支出中“緊缺”與“浪費(fèi)”的問題。

2.促進(jìn)高校管理協(xié)調(diào)發(fā)展

預(yù)算管理促進(jìn)高校內(nèi)部各部門、各院系部之間的合作與交流，減少相互間的沖突與矛盾。預(yù)算管理能使高校的高層管理者站在未來(lái)發(fā)展的層面上，全盤考慮整個(gè)辦學(xué)過程中的相互關(guān)系，明確各部門院系的責(zé)任，協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系，避免由于責(zé)任不清造成相互推諉的事件發(fā)生。

3.為高校發(fā)展提供戰(zhàn)略支持

高校預(yù)算是按照學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃和年度教育計(jì)劃編制的，需要根據(jù)事業(yè)發(fā)展的需要與財(cái)力的可能，緊緊圍繞學(xué)校的中心工作，按輕重緩急，合理安排各項(xiàng)資金。預(yù)算管理促進(jìn)高校辦學(xué)計(jì)劃的開展與完善，避免辦學(xué)過程中盲目發(fā)展以致遭受不必要的危機(jī)。

4.為高校業(yè)績(jī)考核提供評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

開展預(yù)算管理是加強(qiáng)和完善內(nèi)部控制的重要工作。預(yù)算是對(duì)高校辦學(xué)計(jì)劃的量化表現(xiàn)，所以能為各部門業(yè)績(jī)考核提供量化的標(biāo)準(zhǔn)，也方便對(duì)員工的激勵(lì)與控制。預(yù)算管理使得高校的辦學(xué)活動(dòng)有章可循，有制可依，消除了指令隨意更改、活動(dòng)隨意變化的現(xiàn)象。

二、當(dāng)前高校預(yù)算管理存在的主要問題

1.對(duì)預(yù)算管理認(rèn)識(shí)不夠全面，預(yù)算與高校發(fā)展戰(zhàn)略不統(tǒng)一

高校的發(fā)展戰(zhàn)略是指導(dǎo)高校發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，一般都會(huì)依據(jù)發(fā)展目標(biāo)制定五年、十年的發(fā)展規(guī)劃。而高校預(yù)算一般是一年一定的。一些高校對(duì)預(yù)算管理的重視和認(rèn)識(shí)不夠，認(rèn)為預(yù)算管理只是財(cái)務(wù)部門的事，確定預(yù)算項(xiàng)目、編制和控制預(yù)算只由財(cái)務(wù)部門完成。各職能部門只是形式上參與、提供一些簡(jiǎn)單的部門經(jīng)費(fèi)支出計(jì)劃，實(shí)際上缺乏對(duì)資金使用長(zhǎng)遠(yuǎn)性、科學(xué)性和連續(xù)性的分析。這使得預(yù)算常常與高校發(fā)展戰(zhàn)略相偏離，沒有充分調(diào)動(dòng)各職能部門在預(yù)算管理中的基礎(chǔ)作用和各方面理財(cái)?shù)姆e極性。

2.預(yù)算編制方法落后、不完整

財(cái)政預(yù)算改革要求實(shí)行零基預(yù)算，但由于財(cái)力不足，各種矛盾難以平衡，基本仍是沿用原來(lái)的基數(shù)加增長(zhǎng)的方法。受此影響，多數(shù)高校也基本沿用基數(shù)加增長(zhǎng)的增量預(yù)算法和“經(jīng)驗(yàn)加估計(jì)”的方式編制預(yù)算。還存在預(yù)算定額制定不合理，預(yù)算編制過程中往往是“以收定支”的現(xiàn)象。這些方法簡(jiǎn)便、易操作，但不科學(xué)，不符合公平、規(guī)范和透明的原則，分配給各部門的指標(biāo)基數(shù)缺乏量化分析和科學(xué)論證，難以對(duì)學(xué)校預(yù)算管理提出細(xì)致可靠的依據(jù)。導(dǎo)致預(yù)算編制準(zhǔn)確度不高，容易造成高校資源配置的不合理。

3.預(yù)算管理約束乏力、管理低效

目前，多數(shù)高校的預(yù)算管理還只是停留在形式上，未形成一個(gè)目標(biāo)明確、程序嚴(yán)密科學(xué)、制度健全的管理系統(tǒng)。一些高校預(yù)算的編制與調(diào)整沒有嚴(yán)格的審批程序，預(yù)算執(zhí)行變動(dòng)頻繁、隨意性大，預(yù)算控制乏力。還有一些高校在預(yù)算制訂時(shí)存在“討價(jià)還價(jià)”的現(xiàn)象，預(yù)算制訂成了管理層與各部門“博弈”的一個(gè)過程，部門的目標(biāo)是在盡可能多地占用各種資源的條件下，完成其預(yù)期盡可能低的任務(wù)。在落實(shí)預(yù)算執(zhí)行時(shí)過于強(qiáng)調(diào)剛性，預(yù)算經(jīng)費(fèi)下達(dá)到各部門后，使用權(quán)就掌握在各部門負(fù)責(zé)人的手中，一些部門編造各種理由要錢花錢，部門的預(yù)算列支費(fèi)用虛高；甚至出現(xiàn)有的部門要了錢卻花不出去的情況。這使得預(yù)算的協(xié)調(diào)功能被破壞，監(jiān)管也流于形式。

4.預(yù)算管理缺乏事后績(jī)效評(píng)價(jià)

中央教育科學(xué)研究所高等教育研究中心2009年末發(fā)布了《中國(guó)高等學(xué)?？?jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告》。報(bào)告對(duì)教育部直屬的72所高校中的69所進(jìn)行的績(jī)效評(píng)估顯示：近半數(shù)高校在2006—2008年3年間呈現(xiàn)出“高投入低產(chǎn)出”的特點(diǎn)，僅有29所高校呈現(xiàn)出“產(chǎn)出大于投入”的較高效益；還有7所大學(xué)投入和產(chǎn)出的排名一致，“投入產(chǎn)出相當(dāng)”。這個(gè)研究報(bào)告采用的標(biāo)準(zhǔn)仍待改進(jìn)，但它提出的高?？?jī)效評(píng)估問題，確應(yīng)引起充分重視。由于績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)全新的工作，無(wú)成熟經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，許多高校對(duì)預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果都缺乏有效的績(jī)效考評(píng)。一是績(jī)效評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)不充分。大部分部門及管理人員對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)不了解，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的意義認(rèn)識(shí)不清，尤其是對(duì)“效”的理解不夠，還停留在是否按計(jì)劃完成任務(wù)上，而沒有將工作重點(diǎn)放在效益和效果方面。同時(shí)，認(rèn)為此項(xiàng)工作與預(yù)算安排關(guān)聯(lián)不大，并且涉及面廣，工作量大，要求高，存在畏難情緒。二是績(jī)效評(píng)價(jià)制度不健全。沒有建立起全國(guó)統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)法律制度，績(jī)效評(píng)價(jià)的長(zhǎng)效機(jī)制缺乏。大部分高校只是對(duì)一些重大項(xiàng)目建立了績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)基本支出的績(jī)效評(píng)價(jià)還是空白，且指標(biāo)設(shè)置較為粗放，缺乏科學(xué)的方法。評(píng)價(jià)結(jié)果可比性不強(qiáng)，僅僅是停留在反映情況、找出問題，還不能把結(jié)果運(yùn)用到預(yù)算編制及管理上來(lái)。

三、提高高校預(yù)算管理水平的對(duì)策

1.構(gòu)建科學(xué)全面的預(yù)算管理體系

高校應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算工作的宣傳引導(dǎo)。全員參與預(yù)算過程，樹立以戰(zhàn)略為指導(dǎo)，與業(yè)務(wù)相結(jié)合，各部門齊參與，預(yù)算部總其成的全面預(yù)算理念。學(xué)校的預(yù)算支出層層分解到每個(gè)員工，讓每一個(gè)人建立“成本”、“效益”的意識(shí)，從而增強(qiáng)責(zé)任感，達(dá)成個(gè)人與集體預(yù)算目標(biāo)的統(tǒng)一。同時(shí)高校不僅要編制年度預(yù)算，還要編制1-3年的中長(zhǎng)期預(yù)算。實(shí)現(xiàn)高校中長(zhǎng)期規(guī)劃與短期計(jì)劃有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)高校戰(zhàn)略目標(biāo)管理，實(shí)現(xiàn)高校戰(zhàn)略與預(yù)算的有效對(duì)接。結(jié)合高校自身特點(diǎn)，建立責(zé)任分工明確的預(yù)算管理體制，將高校預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督的職能分別賦予不同的管理部門，各司其職，各負(fù)其責(zé)。預(yù)算編制機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)預(yù)算編制工作，預(yù)算執(zhí)行由會(huì)計(jì)部門具體實(shí)施，審計(jì)部門負(fù)責(zé)預(yù)算的監(jiān)督。職責(zé)的劃分有利于內(nèi)部權(quán)力的相互制衡，加強(qiáng)管理，提高工作效率。

2.改進(jìn)預(yù)算編制方法，創(chuàng)新預(yù)算管理手段

要采用零基預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算、定額預(yù)算等相結(jié)合的方法科學(xué)編制部門預(yù)算。部門基本支出預(yù)算的編制要徹底打破“基數(shù)加增長(zhǎng)”編制方法，在精打細(xì)算的基礎(chǔ)上，通過采用“零基預(yù)算”方法，以零為基點(diǎn)，按照預(yù)算年度所有因素和事項(xiàng)的輕重緩急程度重新測(cè)算每一科目和款項(xiàng)的支出需求，反復(fù)比較論證，探索出一套既科學(xué)合理又切實(shí)可行的經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)人員支出預(yù)算實(shí)行定編定員定額管理，按國(guó)家政策、單位分配制度據(jù)實(shí)編制；日常公用支出應(yīng)實(shí)行指標(biāo)量化管理，制定合理的定額標(biāo)準(zhǔn)，使各項(xiàng)預(yù)算支出規(guī)范化，有標(biāo)準(zhǔn)可依，減少預(yù)算分配中的人為因素。在編制部門項(xiàng)目支出預(yù)算的過程中，要根據(jù)高校事業(yè)發(fā)展計(jì)劃與財(cái)力，區(qū)分輕重緩急，統(tǒng)籌安排資金。優(yōu)先安排急需可行的項(xiàng)目，對(duì)特大型項(xiàng)目，當(dāng)年預(yù)算安排不了的自動(dòng)滾到下一年去,實(shí)行專項(xiàng)項(xiàng)目滾動(dòng)預(yù)算。同時(shí),分別建立三年或五年的教學(xué)基礎(chǔ) 設(shè)施改造,公用服務(wù)體系建設(shè),專項(xiàng)設(shè)備建設(shè),人才隊(duì)伍建設(shè)等專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目庫(kù),并根據(jù)學(xué)校的教育事業(yè)發(fā)展計(jì)劃,不斷更新、完善,使專項(xiàng)建設(shè)目標(biāo)和學(xué)?？傮w規(guī)劃相適應(yīng),使資金支出結(jié)構(gòu)更趨于合理化,提高專項(xiàng)資金的使用效率。

3.加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督與控制

為保證預(yù)算執(zhí)行部門行為上的偏差達(dá)到最小化，就必須進(jìn)行有效的預(yù)算控制。要制定必要的內(nèi)部控制制度，讓監(jiān)察、內(nèi)審、財(cái)務(wù)等部門都參與到資金使用監(jiān)督活動(dòng)中來(lái)，通過網(wǎng)絡(luò)化財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)，對(duì)資金使用的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位、多角度的監(jiān)督。實(shí)時(shí)跟蹤分析預(yù)算執(zhí)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中的非正常情況。增強(qiáng)預(yù)算管理的透明度，加強(qiáng)與經(jīng)費(fèi)使用部門的溝通，開展動(dòng)態(tài)監(jiān)督，糾正執(zhí)行偏差。為充分考慮預(yù)算執(zhí)行過程中的內(nèi)外部條件變化因素，高校制定的預(yù)算在執(zhí)行中應(yīng)該保持必要的彈性，為預(yù)算管理的順利開展留有余地，降低因預(yù)算過于剛性而給預(yù)算管理工作帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，減少預(yù)算執(zhí)行部門為小團(tuán)體利益而操縱收支的現(xiàn)象。通過對(duì)預(yù)算調(diào)整的條件、審批程序做出嚴(yán)格規(guī)定，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行控制的規(guī)范性，保證預(yù)算的順利執(zhí)行。

4.建立預(yù)算管理的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

借鑒英、美等發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的做法，以動(dòng)態(tài)的管理為要求，建立以績(jī)效評(píng)價(jià)為核心，以財(cái)務(wù)綜合實(shí)力為輔助的績(jī)效評(píng)價(jià)考核體系。通過建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并借助一些方法和模型，對(duì)高校預(yù)算支出所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益以及對(duì)高校各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的影響等，進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并執(zhí)行獎(jiǎng)懲制度。將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下年度資金分配方向和安排部門預(yù)算的重要依據(jù)。對(duì)績(jī)效優(yōu)良的，在下年度安排預(yù)算時(shí)給予優(yōu)先考慮；對(duì)績(jī)效差劣的要進(jìn)行通報(bào)，在下年度安排預(yù)算時(shí)要從緊考慮，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算項(xiàng)目與事業(yè)發(fā)展目標(biāo)完成情況掛鉤。有助于各個(gè)部門按照成本效益、效益效能原則優(yōu)化資源配置，從源頭上控制沒有績(jī)效和低績(jī)效的事業(yè)支出。