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    法治行政:行政過程文化的當(dāng)代塑造

    2014-08-15 00:45:44中共克拉瑪依市委黨校新疆克拉瑪依834000
    關(guān)鍵詞:公民行政法治

    文 (..中共克拉瑪依市委黨校,新疆克拉瑪依 834000)

    建設(shè)法治中國(guó),是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。在現(xiàn)代社會(huì),由于公共服務(wù)關(guān)系到公民的福祉,因此,法治中國(guó)建設(shè)的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)應(yīng)是構(gòu)建法治政府,建設(shè)法治政府,不僅需要相應(yīng)的制度建設(shè),還需要培育與之相適應(yīng)的行政文化。但是當(dāng)前關(guān)于法治政府的研究主要集中在制度方面,而缺少相應(yīng)的行政文化研究。同時(shí),在行政文化領(lǐng)域內(nèi),目前研究主要是從文化角度切入,將行政視為整體進(jìn)行靜態(tài)研究,忽視了行政的過程性?;诖耍疚脑谔釤挸鲂姓^程文化概念的基礎(chǔ)上,明確了當(dāng)代行政過程應(yīng)遵守的文化是法治行政文化,并進(jìn)一步提出了如何塑造法治行政文化的政策建議。

    一、行政過程文化:行政文化研究的一種新視角

    行政文化,被視為行政管理之魂[1],加之中國(guó)行政體制改革的需要,行政文化研究被賦予了重要意義,成為政治學(xué)、行政管理等學(xué)科的研究熱點(diǎn)。在此背景下,行政文化研究取得了顯著成就,并在一些問題上已達(dá)成共識(shí),如在行政文化概念涉及的領(lǐng)域、承載者等方面。

    首先,行政文化概念涉及的范圍由物質(zhì)、精神領(lǐng)域轉(zhuǎn)向精神領(lǐng)域。在先期的行政文化研究中,學(xué)者們對(duì)概念的界定過于寬泛,認(rèn)為行政文化包括物質(zhì)文化、制度文化和精神文化。如有學(xué)者認(rèn)為“行政文化是文化在行政管理中表現(xiàn)出來的一種獨(dú)特的文化樣式,是一定行政組織中行政員工集體創(chuàng)造并公認(rèn)的文化,是行政物質(zhì)文化、行政制度文化和行政精神文化的有機(jī)結(jié)合的整體?!保?]隨著研究的深入推進(jìn),學(xué)者們認(rèn)識(shí)到文化應(yīng)屬觀念意識(shí)的領(lǐng)域,因此,開始主張從精神領(lǐng)域界定行政文化。比如呂元禮認(rèn)為“行政文化是人們?cè)谛姓?shí)踐中產(chǎn)生的并反映行政實(shí)踐的觀念意識(shí),是客觀行政過程在社會(huì)成員心理反映上的積累和積淀,是人們?cè)谝欢ㄉ鐣?huì)內(nèi)由學(xué)習(xí)和社會(huì)傳遞獲得的關(guān)于行政的態(tài)度、道德、思想、價(jià)值觀等觀念?!保?]這種從主觀意識(shí)領(lǐng)域界定行政文化概念的做法,得到了多數(shù)學(xué)者的認(rèn)同。這種轉(zhuǎn)變表明,學(xué)者們的研究更加接近行政文化的本質(zhì),因?yàn)椋何幕举|(zhì)上講屬于觀念意識(shí)的范疇,[4]并且,值得注意的是,呂元禮開始注意到了行政文化是行政過程在社會(huì)成員中的心理反映。

    其次,承載者由單純行政人員擴(kuò)展到公民群體。早期的行政文化研究,將其載體限定在行政人員范圍內(nèi),如有學(xué)者認(rèn)為“當(dāng)一定的行政人員形成一定的體系時(shí),行政體系中的行政人員就會(huì)自然而然地創(chuàng)造出一種內(nèi)容更加廣泛、普遍得到公認(rèn)的文化,這就是行政文化”。[5]這種概念的形成或許與當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)行政人員隊(duì)伍建設(shè)有關(guān)。然而,對(duì)公眾作為行政文化載體的忽視,使行政人員隊(duì)伍的建設(shè)大受影響,因?yàn)樾姓藛T不能脫離其生活的大環(huán)境。在此情況下,學(xué)者們意識(shí)到了“當(dāng)代中國(guó)的行政發(fā)展蘊(yùn)涵著巨大、強(qiáng)烈而深沉的社會(huì)政治主體意識(shí)的企望。”[6]于是,學(xué)者們開始注意到了公眾作為行政文化載體的重要性,如呂元禮在概念界定中使用“人們”而不再限于“行政人員”,從而更加切合現(xiàn)代社會(huì)治理理念的要求。

    在認(rèn)識(shí)到上述共識(shí)的同時(shí),還應(yīng)注意到這些研究主要是從文化的角度談?wù)撔姓幕?,如在討論行政文化的?gòu)成要素時(shí),學(xué)者們基本上是從認(rèn)知、觀念、價(jià)值等角度切入。然而,行政文化作為文化在行政領(lǐng)域內(nèi)的特殊形式,應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出行政的特色。那么,行政的特色是什么?行政,就其本意而言,是執(zhí)行,但當(dāng)前主要強(qiáng)調(diào)的是服務(wù)。但是,無論執(zhí)行還是服務(wù),都是一種動(dòng)態(tài)的過程。因此,從行政的角度而言,過程文化應(yīng)是行政文化的重要內(nèi)容(其次還應(yīng)包括行政目的、結(jié)構(gòu)等文化)。結(jié)合當(dāng)前對(duì)行政文化達(dá)成的共識(shí),我們認(rèn)為行政過程文化是行政過程在人們心理的反映,是人們關(guān)于行政如何運(yùn)行的較為穩(wěn)定的心理活動(dòng)總和。

    二、法治行政:法治中國(guó)建設(shè)中的行政過程文化

    通過對(duì)行政過程文化的界定可以看出:它主要是解決行政運(yùn)行應(yīng)遵循何種文化的問題。實(shí)踐中行政過程文化主要存在兩種互斥的類型:人治行政與法治行政。人治行政文化,是我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的行政過程文化,它主張以儒家的“禮”作為規(guī)范行政運(yùn)行的道德準(zhǔn)則,強(qiáng)調(diào)行政人員的自律和民眾的順從,推崇清官思想。“禮”在行政過程中表現(xiàn)為一系列的非正式制度,其調(diào)節(jié)手段主要依靠官員的修養(yǎng),因而它對(duì)行政過程中官員(特別是對(duì)最高權(quán)力執(zhí)掌者)缺乏嚴(yán)格的約束力。所以,在我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中,行政治理的好壞很大程度上被動(dòng)地依賴于統(tǒng)治者的品德,即“為政在人”。其結(jié)果常常是任人唯親、“官本位”、獨(dú)斷專行、“人情政治”、“一治一亂”等[7];進(jìn)而言之,人治行政文化本質(zhì)上屬于封建社會(huì)的專制文化在行政領(lǐng)域內(nèi)的體現(xiàn),維護(hù)的是專制政權(quán)。顯然,它不符合現(xiàn)代社會(huì)行政過程對(duì)民主與開放的要求。然而,由于行政文化變遷的惰性,當(dāng)前我國(guó)行政過程文化中依然存在著一定程度的人治色彩,此種現(xiàn)狀凸顯了對(duì)我國(guó)行政過程文化進(jìn)行塑造的必要性。

    塑造我國(guó)現(xiàn)代行政過程文化,就需要明確在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的當(dāng)今社會(huì)需要什么樣的行政過程文化。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,必須推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。如有學(xué)者認(rèn)為依法治國(guó)是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的基本要求[8],更有學(xué)者指出“‘法治精神’是‘國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化’的核心要求”[9]。建設(shè)法治中國(guó),核心要義是在社會(huì)上形成一種法治文化,即突出法律在治國(guó)理政中的核心地位,并以法律來規(guī)范政府、行政人員及其他社會(huì)成員的行為。法治文化在行政過程領(lǐng)域內(nèi)的體現(xiàn)就是法治行政,所謂法治行政文化就是人們形成的一種關(guān)于行政過程必須依靠法律來運(yùn)行并保障公民權(quán)利的文化。由此可知,法治行政是建設(shè)法治中國(guó)進(jìn)程中行政過程文化塑造的必然選擇,是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要落腳點(diǎn)。

    作為法治中國(guó)建設(shè)中的行政過程文化,僅了解其概念顯然不能全面理解法治行政文化,理解它,還需把握其內(nèi)涵的構(gòu)成要素。概而言之,法治行政文化內(nèi)涵的構(gòu)成要素有四:法律至上、規(guī)制政府、尊重公民和重視程序正義。

    第一,法律至上。法治行政文化雖然也認(rèn)可道德在行政過程中的重要調(diào)節(jié)作用,但是它更加強(qiáng)調(diào)法律是調(diào)節(jié)行政過程的最終依據(jù)。當(dāng)然,人治行政文化也認(rèn)可法律的作用,主張“明儒暗法”。然而,此法實(shí)為“法制”,即統(tǒng)治者用法律制度統(tǒng)治人民,在這里,統(tǒng)治者是第一位的,法律是第二位的。與之相反的是,法治行政文化雖然也認(rèn)可法律的工具性,只不過其目的在于維護(hù)公民權(quán)力而非僅是統(tǒng)治集團(tuán)的利益;為實(shí)現(xiàn)其目的,它不僅要約束公眾的行為,還要制約統(tǒng)治集團(tuán)的統(tǒng)治行為,使之維護(hù)公益(在階級(jí)社會(huì),這種公益只是表明上的,只有社會(huì)主義社會(huì),公益才是真正代表廣大人民群根本利益的公共利益)。簡(jiǎn)而言之,法治行政文化在在行政過程中的表現(xiàn)為法律至上。不過,法治行政文化對(duì)法律的凸顯存在一個(gè)根本性的前提:法為良法,亞里士多德指出:“法治應(yīng)包含兩重含義:已成立的法律必須獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂的良好的法律。”[10]那么,何為良法?在現(xiàn)代社會(huì),良法必須是人民參與制定或同意的、維護(hù)公民權(quán)益的法律,在我國(guó)則表現(xiàn)為以人民代表大會(huì)為制定主體的社會(huì)主義法律體系。所以,行政文化中的法律至上,嚴(yán)格來講是良法至上。結(jié)合法治中國(guó)建設(shè)的要求,行政過程中的法律至上應(yīng)表現(xiàn)為社會(huì)主義法律體系成為行政過程中最基本的調(diào)節(jié)規(guī)則,是行政活動(dòng)的邊界。

    第二,規(guī)制政府?!叭酥巍迸c“法治”最根本的區(qū)別并不是有無法律或者法律的地位,而是法律的目的?!叭酥巍睂?shí)質(zhì)上是維護(hù)專制權(quán)力,限制人民自由;“法治”則與之相反,其主要目的是防止公權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的侵害,因此,它主張限制公權(quán)力。依據(jù)此邏輯,法治行政文化內(nèi)涵的一個(gè)基本構(gòu)成要素便是規(guī)制政府。規(guī)制政府不僅說明了政府的行政過程和行政行為必須符合法律要求,而且它也表明政府的活動(dòng)存在邊界,即有限政府。在此前提下,規(guī)制政府理念主張?jiān)诜芍馐挛锏闹卫?,須發(fā)揮社會(huì)作用,促進(jìn)社會(huì)力量的成長(zhǎng)。很顯然,法治行政文化中的規(guī)制政府理念實(shí)質(zhì)上是重構(gòu)了政府與社會(huì)間的關(guān)系,否認(rèn)了全能型政府的理念,主張社會(huì)的相對(duì)獨(dú)立,凸顯了其在現(xiàn)代治理體系中不可替代的作用。從這個(gè)角度講,規(guī)制政府與國(guó)家治理體系現(xiàn)代化具有理念上的高度契合性,因?yàn)閲?guó)家治理體系現(xiàn)代化的核心構(gòu)成要素之一就是存在相對(duì)獨(dú)立且能制衡政府的現(xiàn)代社會(huì)[11]。

    第三,尊重公民。作為一種現(xiàn)代化的行政過程文化,法治行政的核心構(gòu)成要素是尊重公民。它不僅是法治行政的目的,也是“法治”實(shí)現(xiàn)的文化基礎(chǔ)。尊重公民,包含兩層意義:一層是消極意義上的,要求政府保障公民權(quán)利免受各方侵害;另一層是積極意義上的,要求政府促進(jìn)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn),有序擴(kuò)大公民政治參與,“公務(wù)員,尤其包括公共行政官員,在道德上有責(zé)任要盡可能地?cái)U(kuò)大對(duì)政治過程的公共參與邊界”[12]。法治,意味著對(duì)公權(quán)力的限制,但是如果沒有公民形成強(qiáng)大的政治參與并有力量抵制來自政府的可能侵害,法律就有可能成為一紙空文,蛻化為專制工具。因此,法治行政,必須以保障公民權(quán)利和促進(jìn)公民政治參與為第一要義。而且,尊重公民,也是推進(jìn)我國(guó)治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求之一,《決定》指出“從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”。

    第四,重視程序正義。法治行政,作為法治文化在行政過程中的反映,應(yīng)當(dāng)突出行政的過程性。這就要求它重視程序正義。“程序正義”,也被稱之為“看得見的正義”,源自英美法系的司法實(shí)踐,原意是司法案件的審判必須讓人感受到程序的公正與合理。隨著法治實(shí)踐的深入,程序正義也成為了行政過程的一種文化構(gòu)成。因?yàn)樾姓怯蓡栴}界定、政策制定、執(zhí)行、反饋組成的過程,該過程在現(xiàn)代社會(huì)如同司法過程一樣也要遵守法律,正所謂“依法行政”。在這里,它主要是指行政的運(yùn)作過程需符合法律要求并受人民監(jiān)督。由此可見,重視程序正義必須過程公開。當(dāng)前我國(guó)推行的政務(wù)公開實(shí)際上是對(duì)行政過程中程序正義的回應(yīng)。

    通過分析法治行政文化的構(gòu)成要素可知:法治行政,是法治文化在行政過程中的體現(xiàn),其核心要義是規(guī)制行政過程中的公權(quán)力,維護(hù)并促進(jìn)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。它是符合我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的一種行政過程文化,是法治中國(guó)在行政文化建設(shè)中的反映。

    三、法治行政文化的塑造

    由于文化變遷的惰性,當(dāng)前我國(guó)法治行政文化還主要體現(xiàn)為行政過程文化塑造進(jìn)程中的法治行政思想,尚未廣泛內(nèi)化為人們的觀念。也就說,法治行政文化尚未形成。這就需要我們創(chuàng)新思路,深入研究其形成條件,并據(jù)此提供政策思路。

    (一)法治行政文化的形成條件

    作為一種觀念意識(shí),有關(guān)行政如何運(yùn)作的思想或理論只有內(nèi)化為社會(huì)成員的觀念,一種行政過程文化才能形成。由于思想內(nèi)化為社會(huì)成員的觀念,必須經(jīng)由學(xué)習(xí)的途徑,因此,思想宣傳與教育就成為了行政過程文化形成的條件之一。法治行政思想宣傳的核心是政府在法律框架內(nèi)活動(dòng)和保護(hù)公民權(quán)利。這就意味著該思想與公民利益最為貼近,易獲得他們的認(rèn)可。這并不是說法治思想的宣傳教育在行政人員中不會(huì)產(chǎn)生效果,只是其效果與前者比偏低。由此而言,通過宣傳教育,法治行政文化比較容易在公民間形成。一旦公民間形成法治行政文化,這種文化便會(huì)向行政人員群體拓展,因?yàn)樵谶@種文化的指引下,公民可以成為一股促使行政過程法治化的強(qiáng)大力量。

    鑒于行政過程主要由行政人員實(shí)施,法治行政思想只有內(nèi)化為行政人員的觀念才具實(shí)際意義。但是由于法治行政文化是對(duì)行政過程中不合理文化的改造,而恰是在這些不合理的行政過程文化影響下,行政人員的某些不合理利益才可得以維護(hù)。由此而言,法治行政文化的形成意味對(duì)行政人員的規(guī)制以及禁止他們?nèi)〉貌缓侠砝娴男袨?。這就表明法治行政思想內(nèi)化為行政人員的觀念僅靠宣傳與教育是靠不住的,還需加強(qiáng)制度建設(shè)。制度通過明確行政行為活動(dòng)的邊界,使行政人員認(rèn)識(shí)到哪些行為是可取的哪些是被禁止的,從而使宣傳教育中的法治行政思想在其觀念中逐漸形成。然而,現(xiàn)實(shí)中的多數(shù)情況是:制度建設(shè)后,相應(yīng)的行政過程文化卻形成較為緩慢。這一方面說明行政過程文化變遷的惰性,另一方面也說明了制度建設(shè)的先導(dǎo)性:制度在前,并會(huì)影響文化變遷,“正式制度也可能修改、修正或替代非正式約束……新的正式規(guī)則可能取代現(xiàn)存的非正式約束[非正式約束主要指慣例、道德以及文化等——筆者]”[13]。制度實(shí)踐,即使開始效果并不理想,它也必然會(huì)導(dǎo)致行政過程文化量的變化,進(jìn)而引起質(zhì)變,如社會(huì)主義制度的實(shí)踐很大程度上改變了傳統(tǒng)社會(huì)的人治行政文化,為法治行政文化的形成創(chuàng)造了條件。另外,規(guī)范行政過程,還需要公民積極參與,其原因在于公民參與是社會(huì)主義民主的根基,是抵制“唯上”人治行政文化的根本性力量。

    通過對(duì)上述討論的總結(jié),可以知道:法治行政文化的形成需要滿足三個(gè)基本條件:一是廣泛的宣傳與教育;二是加強(qiáng)制度建設(shè);三是促進(jìn)公民政治參與。這里需要說明的是,這三個(gè)條件相互影響,如促進(jìn)公民政治參與需要通過廣泛的宣傳與教育來培育公民權(quán)利意識(shí),同時(shí)也需要制度加以保障與規(guī)制。

    (二)法治行政文化塑造的途徑。

    法治行政文化的塑造,關(guān)鍵是要滿足它形成的三個(gè)基本條件。所以,這三個(gè)條件實(shí)際上明確了我國(guó)法治行政文化塑造的基本途徑。

    1.分類宣傳教育,突出法治行政文化在公民中的宣傳。法治行政文化作為一種可以習(xí)得的文化,其形成途徑必須經(jīng)由宣傳教育。雖然法治行政文化的宣傳教育在行政人員、公民群體間的效果不同,但是考慮到行政活動(dòng)主要由行政人員來實(shí)施,這種宣傳教育應(yīng)當(dāng)在行政人員和公民群體中開展。當(dāng)前我國(guó)的法治行政文化教育對(duì)象主要集中在行政人員方面,并充分利用了各類高校、黨校以及行政學(xué)院的資源,但效果并不理想。究其原因,主要是片面集中在行政人員單方面的宣傳教育上,而忽視了對(duì)公眾的傳宣教育。針對(duì)這種情況,法治行政文化的宣傳教育在充分利用現(xiàn)有高校、黨校、行政學(xué)院等資源開展行政人員培訓(xùn)的前提下,應(yīng)當(dāng)凸顯該文化在公民群體中的宣傳教育。

    加強(qiáng)法治行政文化在公民中的宣傳,首先應(yīng)當(dāng)澄清認(rèn)為這種宣傳會(huì)引起社會(huì)穩(wěn)定問題的誤解。不可否認(rèn),隨著公民法治行政觀念的形成,行政訴訟案件在近期有可能增多。不過,這些都屬于行政監(jiān)督的正常行為;而且,如果在人治行政文化的影響下,公民對(duì)行政侵權(quán)的行為不是采取司法救濟(jì)途徑而是其他途徑(如群體性非理性上訪)的話,才是對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的威脅,甚至可能導(dǎo)致政府信任危機(jī)。因此,加強(qiáng)法治行政文化在公民中的宣傳,有利于建構(gòu)和諧的社會(huì)秩序,提升政府公信力。當(dāng)然,此種宣傳,不可能采取像行政人員那樣利用培訓(xùn)院校授課的方式,而應(yīng)創(chuàng)新宣傳方式,充分利用廣播電視、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等。此外,宣傳內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有所偏重,對(duì)行政人員的宣傳教育應(yīng)當(dāng)放在如何依法行政方面,而對(duì)公民的宣傳教育重點(diǎn)應(yīng)是如何利用法律監(jiān)督政府并維護(hù)其權(quán)利。

    2.制度清理與建設(shè)并重,建立法治化的行政制度。在推行行政過程法治化方面,由于“制度依賴”問題的存在,我國(guó)尚有一些制度與法治行政文化不相適應(yīng)。針對(duì)這種情況,法治化行政制度的建設(shè),應(yīng)“廢舊立新”,清除不合理的制度并建立法治化的行政制度。

    當(dāng)前不合理的制度主要體現(xiàn)為行政審批環(huán)節(jié)過多。該問題的存在,一方面不利于清除“官本位”文化遺留,另一方面也不利于公民對(duì)行政過程的監(jiān)督。總之,它限制了法治行政文化的形成。對(duì)此,黨和國(guó)家有著深刻的認(rèn)識(shí)并通過多方努力進(jìn)行改革。我們?cè)跒槿〉玫某删透械叫牢康耐瑫r(shí),也應(yīng)看到“行政審批權(quán)存在放虛不放實(shí)、流于形式的問題”[14]。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因很大程度上在于當(dāng)前相關(guān)法律制度并未適時(shí)調(diào)整:相當(dāng)多數(shù)不合理的行政審批是存在法律依據(jù)的。因此,清理、修改當(dāng)前不合法治行政文化要求的行政制度依然是當(dāng)前制度建設(shè)的重點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上,還應(yīng)加大法治化行政制度的建設(shè),重點(diǎn)是政務(wù)公開制度、行政程序性制度、公民參與政府治理制度等。

    3.多途徑促進(jìn)公民政治參與。法治行政思想內(nèi)化為行政人員的觀念,必須有效促進(jìn)公民政治參與。促進(jìn)公民政治參與的基本前提是提升公民政治參與的意識(shí),這就需要政府加大法治思想在公民中的宣傳。所以,促進(jìn)公民政治參與也有賴于法治行政文化塑造過程中宣傳教育的開展。

    在加大宣傳教育的同時(shí),還應(yīng)開辟多種公民政治參與的渠道。首先,依據(jù)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和服務(wù)型政府建設(shè)的要求,建設(shè)政務(wù)服務(wù)大廳,簡(jiǎn)化公民去政府辦事的程序,縮短公民與政府間的距離。其次,推進(jìn)信訪制度改革,建立限時(shí)回復(fù)并說明案件處理理由制度。第三,簡(jiǎn)化行政訴訟程序,推進(jìn)司法改革。第四,充分利于網(wǎng)絡(luò)時(shí)代資源,多層次全方位地?cái)U(kuò)大網(wǎng)絡(luò)政治參與。

    總之,法治行政文化的形成是一個(gè)長(zhǎng)期、系統(tǒng)性的工程,需要宣傳教育、制度建設(shè)、公民政治參與以及其他措施的全面跟進(jìn)。而且,這些措施之間存在著緊密的聯(lián)系,因此,法治行政文化建設(shè)過程中相關(guān)措施的實(shí)施必須綜合進(jìn)行。

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