農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中政府的管理制度和行為分析

□范 偉

當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入穩(wěn)定期，合理的使用農(nóng)村土地就成為促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新希望，在政府出臺(tái)一系列政策的良好環(huán)境下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)被越來(lái)越多的農(nóng)民所接受。土地流轉(zhuǎn)為我國(guó)三農(nóng)的建設(shè)和發(fā)展帶來(lái)的新的生機(jī)，但是土地流轉(zhuǎn)仍然是一項(xiàng)新的舉措，還存在許多的不足，在流轉(zhuǎn)的過(guò)程中會(huì)遇到一些障礙。在各方面條件還不是很健全的情況下，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理，在各地條件不同的條件更好的推行實(shí)施土地流轉(zhuǎn)政策，完善健全土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律制度，深入了解政府在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的角色定位及管理行為就成為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)至關(guān)重要的做法。

1 關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的論述

1.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的含義

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村家庭承包的土地通過(guò)合法的形式，保留承包權(quán)，將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)組織的行為。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，可以開展規(guī)?；⒓s化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的原因

改革開放后，隨著我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的加速，農(nóng)民為了追求收益最大化，只要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的邊際收益大于務(wù)農(nóng)的邊際收益就會(huì)轉(zhuǎn)出土地；反之，則會(huì)自耕土地。同時(shí)，由于部分農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入穩(wěn)定，而部分農(nóng)民也期望在市場(chǎng)的要求下擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展高效經(jīng)濟(jì)農(nóng)作物，這在一定程度上又推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)。另一方面，政府促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的意愿比較強(qiáng)烈，因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定，減少對(duì)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移支付，而商業(yè)投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是效益較高的開發(fā)項(xiàng)目，也能夠支付相對(duì)較高的租金，對(duì)農(nóng)村土地流動(dòng)產(chǎn)生一定的拉力。

2 關(guān)于我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的分析

2.1 當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的模式

2.1.1 土地出租。指某一土地的所有者與土地使用者在一定時(shí)期內(nèi)相分離，土地使用者在使用土地期間向土地所有者支付租金，期滿后，土地使用者歸還土地的一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

2.1.2 土地轉(zhuǎn)讓。土地所有人將土地所有權(quán)有償或無(wú)償?shù)剞D(zhuǎn)移給他人，有償?shù)氖琴I賣，無(wú)償?shù)氖琴?zèng)與或遺贈(zèng)。在土地家庭承包經(jīng)營(yíng)的情況下，土地轉(zhuǎn)讓指承包人自找對(duì)象，由第三者代替自己向發(fā)包人履行承包合同的行為，轉(zhuǎn)讓的合同內(nèi)容雖無(wú)改變，但是變更了承包人，終結(jié)了原承包人與發(fā)包人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，確立了受讓人與發(fā)包人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

2.1.3 法人入股。土地權(quán)利人將土地使用權(quán)和投資者的投資共同組成一個(gè)公司或經(jīng)濟(jì)實(shí)體，股份持有方從中取得各自的報(bào)酬或收入。我國(guó)土地入股有以下形式：國(guó)家直接以國(guó)有土地入股；通過(guò)出讓方式取得的土地使用權(quán)與投資者入股進(jìn)入房地產(chǎn)開發(fā)；行政劃分的土地入股。

2.1.4 土地互換。轉(zhuǎn)包是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。接包方按轉(zhuǎn)包時(shí)約定的條件對(duì)轉(zhuǎn)包方負(fù)責(zé)。

2.1.5 委托代耕。委托代耕是指土地承包作為委托人與作為受托人的代耕人雙方達(dá)成的關(guān)于承包人委托代耕人代為管理經(jīng)營(yíng)其承包土地的協(xié)議，委托代耕并不改變?cè)恋爻邪P(guān)系，也無(wú)須征得發(fā)包方的同意，且期限一般較短，如超過(guò)一年，代耕人可以要求簽訂轉(zhuǎn)包合同。

2.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

2.2.1農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的政策指導(dǎo)和法律規(guī)范。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的立法也逐漸陳舊，由于缺少法律依據(jù)，在土地流轉(zhuǎn)中一些問(wèn)題難以解決。如集體發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)和規(guī)模農(nóng)業(yè)過(guò)程中，個(gè)別農(nóng)民出于非正當(dāng)原因拒不流轉(zhuǎn)，而對(duì)于這種現(xiàn)象缺乏有效的制約手段，致使多數(shù)農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到影響。

2.2.2 政府對(duì)農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的使用情況不明朗。由于地方政府對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏相關(guān)權(quán)力行使的配套規(guī)范，導(dǎo)致公權(quán)力及團(tuán)體權(quán)利對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其利益的侵犯。

2.2.3 違背農(nóng)民意愿和損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象頻發(fā)。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)反映，不少的地方政府存在強(qiáng)行征地方式推行土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，對(duì)業(yè)主許以各種承諾，以行政命令的手段，通過(guò)強(qiáng)行征用和收回農(nóng)民承包的土地，再將土地用于城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、農(nóng)業(yè)企業(yè)開發(fā)、旅游開發(fā)等。

2.3 政府干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必要性

2.3.1 有助于保障農(nóng)民的根本利益。農(nóng)民的權(quán)益缺乏保障、以及失地農(nóng)民就業(yè)難等問(wèn)題而引發(fā)的農(nóng)民上訪、與政府及相關(guān)單位發(fā)生沖突的事件已越來(lái)越多，性質(zhì)也越來(lái)越嚴(yán)重，這些緊張的關(guān)系已經(jīng)成為破壞社會(huì)穩(wěn)定、影響社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的重大隱患。因此，政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的干預(yù)有助于保障農(nóng)民的根本利益。

2.3.2 有助于維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體，對(duì)大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)土地是生存和發(fā)展的根本保障，土地往往承擔(dān)了農(nóng)民的就業(yè)、子女的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等本應(yīng)由國(guó)家和社會(huì)對(duì)農(nóng)民承擔(dān)的大部分保障功能。政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)有助于維護(hù)廣大農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

3 政府對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理制度分析

3.1 完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)思想與基本原則

一方面要促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的不斷加快，另一方面是農(nóng)民的收益得到保護(hù)并不斷提高，確保農(nóng)民利益不受損害。通過(guò)積極貫徹落實(shí)黨在農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度，堅(jiān)持在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不變的前提下，把不改變農(nóng)村土地性質(zhì)和用途作為先決條件。按照“穩(wěn)制活田”和自愿、依法、規(guī)范、有償?shù)脑瓌t，充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。嚴(yán)格遵循政策規(guī)定，充分保障流轉(zhuǎn)雙方的合法地位，著力規(guī)范土地流轉(zhuǎn)申請(qǐng)、登記、備案、公證各項(xiàng)程序依法合理有序進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

3.2 政府健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制

建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制，大力發(fā)展土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的評(píng)估，應(yīng)以社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合效益為標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮轉(zhuǎn)讓方的目標(biāo)臨界值、土地的選擇價(jià)值和外部性問(wèn)題，使土地的價(jià)值得到較為客觀的體現(xiàn)。

4 政府對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理行為分析

4.1 以立法者的身份進(jìn)行政策上的規(guī)范

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域中，政府要以立法者的身份進(jìn)行政策上的規(guī)范，發(fā)揮具體規(guī)制作用的方向和著力點(diǎn)，通過(guò)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度和規(guī)范的修改、完善和構(gòu)建總結(jié)，政府立法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)配套立法，進(jìn)一步規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，特別是對(duì)不按規(guī)定進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的行為進(jìn)行處理，要有相應(yīng)的規(guī)定，做到于法有據(jù)。

4.2 以執(zhí)行者的身份進(jìn)行管理上的干預(yù)

為了促使土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范有序進(jìn)行，政府應(yīng)該提供政策咨詢，向群眾解答法律和政策上的難題；辦理變更登記或者幫助農(nóng)民簽訂流轉(zhuǎn)合同，在辦理登記和簽訂合同的過(guò)程中提出合理的意見和建議，發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)雙方有違反法律法規(guī)的現(xiàn)象，及時(shí)予以糾正，要采取切實(shí)有效措施，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，確保流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途不變，對(duì)違反規(guī)定改變土地使用性質(zhì)的，要按照有關(guān)法律法規(guī)予以查處。

結(jié)束語(yǔ)

土地是人們最基本的生產(chǎn)資料，也是人類生活資料最基本的來(lái)源，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益法制化的今天，其重要性日益明顯。土地流轉(zhuǎn)是社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志，土地通過(guò)產(chǎn)出體現(xiàn)價(jià)值，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的高效能化，關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以，我們要通過(guò)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)思想與基本原則，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制，健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)管理制度；以立法者的身份進(jìn)行政策上的規(guī)范，以執(zhí)行者的身份進(jìn)行管理上的干預(yù)，以協(xié)調(diào)者的身份進(jìn)行秩序上的維護(hù)，從而使整個(gè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)逐步趨向平穩(wěn)發(fā)展。

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