漸進(jìn)的變革：大學(xué)內(nèi)部共同治理的多元模式摭探

楊 靚

沈陽化工大學(xué)，遼寧 沈陽 110142

隨著我國高等教育體制改革的深化，高等教育面對大眾化、國際化的發(fā)展態(tài)勢，大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題日益成為制約大學(xué)健康持續(xù)發(fā)展的根本性問題，直接影響到大學(xué)的學(xué)術(shù)競爭力、教育質(zhì)量和辦學(xué)效益。知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來、大學(xué)功能的多樣化以及高等教育規(guī)模的迅速擴(kuò)大等趨勢都使得大學(xué)內(nèi)部的治理問題變得越來越復(fù)雜。大學(xué)內(nèi)部治理是大學(xué)運(yùn)作的決策過程，大學(xué)內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)應(yīng)該為大學(xué)設(shè)定政策和目標(biāo)，并賦予相關(guān)人員權(quán)責(zé)，形成實(shí)踐目標(biāo)和推行政策的運(yùn)作機(jī)制。所以，建立完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，主要體現(xiàn)為權(quán)力在大學(xué)內(nèi)部各利益群體間的分配、協(xié)調(diào)與制衡。大學(xué)內(nèi)部治理的最終目標(biāo)就是通過建立一套富有彈性、機(jī)動性與高效率的治理機(jī)制規(guī)則，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的協(xié)調(diào)與制衡，兼顧各利益主體的利益，并以此來實(shí)現(xiàn)大學(xué)的理念和目標(biāo)。所以現(xiàn)代大學(xué)應(yīng)該在各種權(quán)力的相互糾結(jié)中把握自身的內(nèi)部管理方向，推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)。

一、大學(xué)內(nèi)部治理模式的發(fā)展邏輯與走向

大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心和靈魂，大學(xué)內(nèi)部治理模式又是其重要的組成部分。治理模式是指針對于大學(xué)這個(gè)組織機(jī)體而言的一種管理和控制的模式，是設(shè)定大學(xué)內(nèi)部各類主體、整合大學(xué)內(nèi)部各種資源、理順大學(xué)內(nèi)部各種關(guān)系的手段和方式。治理模式的優(yōu)劣將直接關(guān)系到高等教育職能與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到大學(xué)改革與發(fā)展的順利進(jìn)行。大學(xué)治理模式的形態(tài)受制于多種因素，如權(quán)力結(jié)構(gòu)、職能體系、社會形態(tài)等。不同的外部權(quán)力在大學(xué)內(nèi)部產(chǎn)生競爭而影響運(yùn)作方向，具體表現(xiàn)在大學(xué)治理層級上，各種權(quán)力的競爭形成了不同的治理模式。

（一）單一權(quán)力治理模式

單一權(quán)力治理表現(xiàn)為在大學(xué)系統(tǒng)之內(nèi)，在多元競爭的權(quán)力下產(chǎn)生了主要能夠影響大學(xué)運(yùn)作的單一勢力，其他的力量則居于配合的角色。長期在加州大學(xué)工作、對高等教育系統(tǒng)及其運(yùn)行機(jī)制有著深刻認(rèn)識的伯頓·克拉克，則更多是從高等教育自身的制度形態(tài)、從大學(xué)制度變遷的內(nèi)在邏輯和深層基礎(chǔ)來研究。他在討論高等教育系統(tǒng)時(shí)，區(qū)別了國家、市場和學(xué)術(shù)權(quán)力（寡頭），作為決定高等教育系統(tǒng)的三種力量。他把這三種力量合成一個(gè)圖形稱為協(xié)調(diào)三角形（coordination of triangle）。三角形內(nèi)的每一個(gè)位置都代表三種勢力彼此不同程度的作用。伯頓·克拉克指出這些影響大學(xué)內(nèi)部治理運(yùn)作的主要權(quán)力是剖析大學(xué)內(nèi)部實(shí)際運(yùn)作時(shí)所需了解的。依照國家、市場、學(xué)術(shù)三者權(quán)力在大學(xué)治理中發(fā)揮作用的不同，可以概略地把大學(xué)治理結(jié)構(gòu)分為三種類型，即國家權(quán)力主導(dǎo)型、學(xué)術(shù)權(quán)力主導(dǎo)型和市場權(quán)力主導(dǎo)型。在國家權(quán)力主導(dǎo)型的內(nèi)部治理中往往會出現(xiàn)權(quán)力政治化和行政中心化的趨向。學(xué)術(shù)權(quán)力的實(shí)施不具有強(qiáng)制性，并且是植基于大學(xué)成員的自我意識。人們對知識與真理的尊重程度愈高，學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)獲得的權(quán)力也就愈大。各國大學(xué)面對政府緊縮經(jīng)費(fèi)及全球性的競爭壓力下，市場化成為各國大學(xué)教育發(fā)展的重要轉(zhuǎn)變。高等教育在市場權(quán)力主導(dǎo)之下，透過解除管制、消除壟斷與私有化等方式引導(dǎo)各大學(xué)走向市場競爭的模式。

（二）雙元權(quán)力互動治理

雙元權(quán)力的體制主要是以教授為主的學(xué)術(shù)團(tuán)體與以官員為主的行政團(tuán)體產(chǎn)生運(yùn)作互動。典型的模式正如約翰·范德格拉夫所言：行政機(jī)構(gòu)控制預(yù)算，教學(xué)人員監(jiān)督課程，雙方聯(lián)合負(fù)責(zé)學(xué)生工作。這樣的優(yōu)點(diǎn)是學(xué)校能按照學(xué)術(shù)發(fā)展辦學(xué)，激勵(lì)學(xué)術(shù)創(chuàng)新，另外能整體規(guī)劃與協(xié)調(diào)學(xué)術(shù)事務(wù)，提高管理效率。在大學(xué)面臨國際化和全球化所帶來的激烈競爭情況下，雙元權(quán)力治理模式所遇到的僵局狀況，往往是透過權(quán)力的重分配來解決，意即走向集權(quán)式的單一權(quán)力治理或是民主型的三元（或多元）權(quán)力治理。

（三）三元權(quán)力制衡治理

三元權(quán)力治理模式在英美的大學(xué)表現(xiàn)尤為突出。影響大學(xué)運(yùn)作的第三種權(quán)力除了董事會與學(xué)術(shù)人員以外，美國大學(xué)教授協(xié)會（AAUP）與英國大學(xué)董事會主席委員會（CUC）在討論大學(xué)治理時(shí)，皆將行政系統(tǒng)視為治理穩(wěn)定的角色之一。美國大學(xué)的內(nèi)部治理依事務(wù)型態(tài)區(qū)分成由行政單位管理行政事務(wù)以及由學(xué)術(shù)人員管理知識生產(chǎn)體系和相關(guān)事務(wù)，董事會則是最高決策單位，主導(dǎo)學(xué)校重大事項(xiàng)，這三種權(quán)力共同進(jìn)行高效內(nèi)部治理。

（四）多元權(quán)力調(diào)和治理

多元權(quán)力治理是指除了上述提到的董事會、國家或行政與學(xué)術(shù)人員以外，參與治理的成員包含了學(xué)生權(quán)力、政黨權(quán)力與代表市場的權(quán)力。這些權(quán)力雖然并沒有如學(xué)術(shù)權(quán)力或行政權(quán)力或國家權(quán)力那樣，可以在大學(xué)治理運(yùn)作中具體表示成一股主導(dǎo)的力量，但是學(xué)生、政黨、市場或其他權(quán)力仍是影響學(xué)校運(yùn)作的重要力量。換言之，此種大學(xué)內(nèi)部治理狀況是政府、學(xué)術(shù)人員、市場、學(xué)生、外部人士等各方關(guān)系者以不同型式的委托方式彼此競爭，形成支配大學(xué)的組成和運(yùn)作。從治理穩(wěn)定的角度來看，多元權(quán)力模式不僅僅是鼓勵(lì)成員多方參與校務(wù)的各種討論，也主張開放，讓多人士參與校務(wù)管理并提出意見，將大學(xué)比擬成一個(gè)公開討論的場所讓各方發(fā)表意見，意見統(tǒng)一之后，推行的校務(wù)政策將能夠較順利地進(jìn)行。

盡管伴隨民主化或?qū)Υ髮W(xué)的資源表示尊重而給予大學(xué)自由，但是國家政府的權(quán)力仍不免透過掌握立法和司法等關(guān)鍵性權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和不同程度地控制與管理。高等教育普及化和社會經(jīng)濟(jì)衰退也一定程度地誘發(fā)了市場權(quán)力興起。所以，國家、市場與學(xué)術(shù)權(quán)力互相競爭大學(xué)治理權(quán)而構(gòu)成了大學(xué)內(nèi)部治理的不同形態(tài)，這種不同力量之間的博弈也在不斷地推動多元大學(xué)內(nèi)部治理模式的進(jìn)步與完善。

二、共同治理：大學(xué)內(nèi)部管理的現(xiàn)實(shí)訴求

聯(lián)合國教科文組織在1998年召開世界高等教育會議（WCHE）并發(fā)表《21世紀(jì)高等教育愿景與行動宣言》，其中關(guān)于大學(xué)教育治理準(zhǔn)則在第13條與第17條分別被提到。其中在第13條中指出：“這個(gè)目標(biāo)需要的治理是社會觀念，包括對全球問題的理解與有效管理技能的結(jié)合?！I(lǐng)導(dǎo)高等教育……必須透過與高等教育利益各方展開對話，實(shí)質(zhì)加強(qiáng)高等教育管理?！痹诘?7條中：“有關(guān)各方—國家和學(xué)校的決策者、教學(xué)人員、研究人員和學(xué)生及高等院校的技術(shù)和行政人員、企業(yè)界和社會團(tuán)體之間的合作伙伴關(guān)系與聯(lián)盟是進(jìn)行改革的一股強(qiáng)大力量。以共同利益、相互尊重和相互信任為基礎(chǔ)的合作伙伴關(guān)系，應(yīng)該成為重建高等教育的主要基礎(chǔ)“。高等教育機(jī)構(gòu)今日已不是一個(gè)單純的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，而是容納多元人士、以學(xué)術(shù)利益為主而結(jié)合的社群團(tuán)體，為了達(dá)成有效治理，在原則上給予多元自治，不應(yīng)以單方過度干涉運(yùn)作作為管理的途徑。

（一）大學(xué)內(nèi)部共同治理的意蘊(yùn)

共同治理模式理念的確立，一般認(rèn)為是在1966年，由美國大學(xué)教授協(xié)會（AAUP）、美國教育協(xié)會（ACE）與美國大學(xué)董事會協(xié)會（AGB）三個(gè)單位聯(lián)合發(fā)表《大學(xué)院校治理聲明》中。其基本涵義為在董事會、學(xué)術(shù)人員與行政單位之間根據(jù)專業(yè)而形成的權(quán)力與決策分工，是植基于管理委員會、行政單位、師生之間相互依賴的協(xié)力合作，其間權(quán)力的大小取決于每一校內(nèi)參與成員所能擔(dān)負(fù)的責(zé)任輕重。

在理解大學(xué)內(nèi)部管理共同治理時(shí)，往往出現(xiàn)三種理解趨向。第一種傾向于參與觀。美國大學(xué)教授協(xié)會在《大學(xué)院校治理聲明》中將共同治理定義為“教師和行政部門基于雙方的權(quán)力和決策責(zé)任分工”。意指大學(xué)董事會、行政管理部門、教師、學(xué)生之各類成員對大學(xué)治理運(yùn)作皆有參與權(quán)。第二種傾向則主要聚焦于自治。其強(qiáng)調(diào)共同治理中的自主治理精神，認(rèn)為共同治理是組織政策、決策和程式的系統(tǒng)，是管理的新契機(jī)，是一種分享自治模式的歷程或?qū)崉?wù)。理想的共同治理模式是就大學(xué)本質(zhì)出發(fā)，認(rèn)可大學(xué)中所有成員的貢獻(xiàn)與要求都能符合一致的過程。第三種則傾向于權(quán)變觀，認(rèn)為共同治理只是一種治理形態(tài)，它可以僅是一種實(shí)現(xiàn)目的政治手段，但也可以發(fā)展成為一種理論體系，實(shí)際內(nèi)容根據(jù)大學(xué)所處環(huán)境之需要而決定。在對共同治理的各種理解趨向中其所包含的共同要素，即其所要呈現(xiàn)的是一套參與者都能接受的運(yùn)作模式，與以往的治理模式相比，共同治理更注重協(xié)調(diào)，而不是控制，主張利益相關(guān)者共同參與公共事務(wù)的管理，是在實(shí)際運(yùn)作和監(jiān)督制衡的動態(tài)過程。

（二）大學(xué)內(nèi)部共同治理是現(xiàn)代大學(xué)教育管理體制改革的呼喚

共同治理其實(shí)是對應(yīng)單邊治理而言的。在我國高等教育體制改革的進(jìn)程中，大學(xué)基本擺脫了政府大包大攬辦教育的模式，政府與教育行政部門的權(quán)力減小，大學(xué)自主辦學(xué)權(quán)增大，大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)素養(yǎng)提升，教師和學(xué)生的民主與責(zé)任意識增強(qiáng)，大學(xué)共同治理結(jié)構(gòu)正在建立和完善中。但是在大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面，存在著大學(xué)的決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力失衡，校與院、系權(quán)力分配的不合理，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的失衡等問題。這些問題的出現(xiàn)要求大學(xué)建立一個(gè)體現(xiàn)和貫徹“參與邏輯”的治理結(jié)構(gòu)，必須讓每個(gè)產(chǎn)權(quán)主體都有參與大學(xué)決策權(quán)分配的機(jī)會。貫徹了“參與邏輯”的治理結(jié)構(gòu)就是“共同治理”機(jī)制，它強(qiáng)調(diào)決策的共同參與和監(jiān)督的相互制約，這對推動現(xiàn)代大學(xué)教育管理體制的改革具有重要意義。

（三）大學(xué)內(nèi)部共同治理的使命與責(zé)任

大學(xué)內(nèi)部共同治理的首要使命就是緩和利益沖突。大學(xué)治理應(yīng)該朝此發(fā)展，即通過組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，為沖突提供紓緩的管道；建立共同治理的決策機(jī)制，以有效化解權(quán)力過分集中而引發(fā)的沖突；發(fā)揮中層管理者的作用，創(chuàng)設(shè)內(nèi)部基層組織互信互動的氛圍。另外，大學(xué)內(nèi)部共同治理應(yīng)充分維護(hù)學(xué)術(shù)的自治。學(xué)術(shù)人員要能享有獨(dú)立自主的地位，必須在治理決策擔(dān)負(fù)起部分角色，共同享有治理權(quán)，這樣才能不被非學(xué)術(shù)人員忽略聲音。與此同時(shí)，大學(xué)內(nèi)部共同治理也應(yīng)均衡各利益相關(guān)者需求。共同治理具有參與決策、分工，對不同的治理參與者提供了共同協(xié)議的平臺，如前所述，對大學(xué)而言，以共同治理方式、經(jīng)過協(xié)議之后所產(chǎn)生的決定較能夠提升決策的質(zhì)量并且能夠均衡各方的利益。

三、大學(xué)內(nèi)部共同治理的定位與有效性界說

高校內(nèi)部治理改革的關(guān)鍵就是要改變現(xiàn)存的權(quán)力關(guān)系，使政治權(quán)力、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力等各種權(quán)力處于一種平衡且制約的關(guān)系。這不僅要求三者都以一種獨(dú)立的形式存在，還要求三者以一種彼此制約的形式加以聯(lián)系。20世紀(jì)70年代開始，美國學(xué)者采取了多種觀點(diǎn)研究高等教育問題，從高等教育治理角度切入的觀點(diǎn)認(rèn)為，大學(xué)不同的利益群體都意圖參與決策過程，以取得最大利益為目的，其間所產(chǎn)生的談判、協(xié)商或聯(lián)合是常有的現(xiàn)象。然而在此過程中，盡管參與者可將意見提出，希望能夠獲得所需，但是除非各方參與者有意去建構(gòu)合作關(guān)系，否則協(xié)商將會變成沖突；缺乏許多交換意見要素的協(xié)商，權(quán)力共用的組織文化便不會建立。同樣地，在各方競逐的大學(xué)內(nèi)部管理中，想要落實(shí)或達(dá)成共同治理并不容易，需要對其進(jìn)行合理定位，發(fā)揮其管理的有效性。

（一）共享權(quán)力是共同治理的核心

布魯貝克認(rèn)為，如果大學(xué)治理是一種決策行動，那么共同治理下的大學(xué)便是“合作式?jīng)Q策行動”。共同治理下的大學(xué)治理邏輯提倡各治理主體在治理權(quán)力上的合作分享，合作分享不是絕對的平均分配，而是在于治理權(quán)力的合理分配。共同治理強(qiáng)調(diào)的是共享權(quán)力，因?yàn)橹挥泄灿谩⒎窒頇?quán)力之后，各治理主體才會共享責(zé)任、共享目標(biāo)。另外，在共享權(quán)力的同時(shí)也應(yīng)該明確權(quán)力范圍，因?yàn)槊鞔_權(quán)力范圍是協(xié)調(diào)權(quán)力關(guān)系、促進(jìn)權(quán)力和諧發(fā)展的前提。

（二）共享治理的參與應(yīng)該擴(kuò)展

良好的大學(xué)能保證所有學(xué)術(shù)人員和行政職員依其在機(jī)構(gòu)運(yùn)作和任務(wù)的影響，給予合適的價(jià)值和依其愿望給予合適的安排。隨著學(xué)術(shù)人員、職員、學(xué)生、主管和董事會在組織內(nèi)不斷發(fā)展的依賴關(guān)系，大學(xué)學(xué)術(shù)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)或決策框架的設(shè)計(jì)在共同治理中都充分顯現(xiàn)具有利害關(guān)系。因此，最初共同治理的設(shè)計(jì)與參與的程度，應(yīng)該根據(jù)目前大學(xué)組織特有發(fā)展特色進(jìn)行安排而有所不同，最終應(yīng)該使每一個(gè)對學(xué)術(shù)事業(yè)有所貢獻(xiàn)的團(tuán)體，都能在組織中找到其責(zé)任與功能。另外，欲明確治理權(quán)責(zé)體系向共同治理邁進(jìn)，也應(yīng)達(dá)到政府與民間、政府與企業(yè)共同進(jìn)行管理，并且在此認(rèn)知下對大學(xué)所有事務(wù)權(quán)責(zé)進(jìn)行完善規(guī)劃與分配。

（三）信任是共同治理的前提

成功的大學(xué)內(nèi)部共同治理需要承諾，給予承諾是信任對方的行動。在內(nèi)部共同治理的同時(shí)，只有在可互相依賴信任的氣氛下，才能使各利益相關(guān)者發(fā)揮智囊團(tuán)的作用，尚未完成的工作任務(wù)和目標(biāo)才能解決。在信任的基礎(chǔ)上，各個(gè)治理主體才能夠增進(jìn)彼此之間的合作，在共同治理的模式下完成內(nèi)部管理的相關(guān)事務(wù)。信任可以形成大學(xué)共同治理的一種心理契約，這種契約形式將會促使和推進(jìn)共同治理的步伐。

（四）增進(jìn)溝通是健全共同治理的途徑

高校各治理主體的利益博弈是不可避免的，也是客觀存在的，但博弈并不意味著必然對立，相反會有形成相互需要的可能性。人才培養(yǎng)、社會服務(wù)是高校各權(quán)力主體所要實(shí)現(xiàn)的公共價(jià)值。協(xié)同治理過程是治理主體的利益整合過程，本質(zhì)上要求各主體能夠平等對話、協(xié)商，并建立合作關(guān)系，共同治理公共事務(wù)，從而最大限度維護(hù)公共利益。對共同治理來說，溝通與合作努力是其基礎(chǔ)。組織內(nèi)溝通系統(tǒng)與責(zé)任系統(tǒng)必須加以區(qū)分，否則會因?yàn)樨?zé)任不清的問題造成溝通封閉，一項(xiàng)組織責(zé)任中最重要的部分應(yīng)該在學(xué)術(shù)社群中受到集中與不斷的關(guān)心。高等教育組織任務(wù)的復(fù)雜性使得董事會、行政人員、教職員、學(xué)生和其他人之間不可避免地相互依賴。這種關(guān)系需要各成員以適當(dāng)?shù)臏贤ê统渥愕臋C(jī)會為計(jì)劃共同努力。任何有效的管理計(jì)劃都需要最廣泛的資訊和意見交換，因此必須努力建設(shè)溝通的管道。

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