重塑政府信任：治理群體性事件的關(guān)鍵舉措

文 盧保娣（華北水利水電學(xué)院，河南鄭州 450045）

一、群體性事件的內(nèi)在邏輯關(guān)系：利益的矛盾與沖突、社會權(quán)益救濟、政府信任

利益的矛盾和沖突是人類社會最基本的問題，是一切人類社會都必然會出現(xiàn)的正常的社會現(xiàn)象。但其并不必然造成社會的不穩(wěn)定，其中關(guān)鍵在于當(dāng)出現(xiàn)利益的矛盾與沖突時，社會公眾選擇何種權(quán)益救濟方式：社會自力救濟，抑或社會公力救濟？如果選擇了社會自力救濟，就極有可能破壞正常的社會秩序，造成社會的不穩(wěn)定，因為它是社會公眾利用私權(quán)維護其利益的行為，其本身是用私權(quán)以暴制暴，具有很強的侵害性；如果選擇了社會公力救濟，則能夠維持社會的基本秩序，因為它是社會公眾利用公權(quán)力維護其利益的行為，其本身是用公權(quán)以非暴制暴，具有很強的公正性與秩序性。但社會公眾選擇何種權(quán)益救濟方式則取決于社會公眾對社會公力救濟主體——政府是否信任。如果社會公眾對政府表示信任，則在維護其自身利益時，會選擇社會公力救濟，從而維持社會的基本秩序；反之，如果社會公眾對政府表示不信任，則在維護其自身利益時，會選擇社會自力救濟，從而造成一定程度上的社會不穩(wěn)定。

群體性事件爆發(fā)的具體緣由各式各樣，但說到底還是利益的矛盾與沖突的問題。學(xué)者于建嶸在對各種群體性事件分類時就認為，“農(nóng)民維權(quán)約占35%，工人維權(quán)約占30%，市民維權(quán)約占15%，社會糾紛占10%，社會騷亂5%，有組織犯罪等占5%”［1］。也就是說，有近80%的群體性事件目的在于維權(quán)。國務(wù)院參事任玉玲研究員通過大量的調(diào)研之后也表達出了相同的觀點，認為中國99%以上群體性事件是由百姓利益受侵害引起的。雖然當(dāng)社會公眾利益受到侵害時，選擇的救濟方式是“無序”與“失范”的集體活動，但其本質(zhì)是社會自力救濟的行為，因為“一切群眾抗議活動都屬于自力救濟”［2］，其凸顯的并不是我們社會公力救濟機制的缺乏，而是社會公眾對社會公力救濟的主體——政府的不信任。正是由于對社會公力救濟的主體——政府的不信任，才使社會公眾放棄了社會公力救濟，而采用了社會自力救濟。大量的群體性事件起因都僅僅是普通的案件，但是在“案件的處理過程中，政府的結(jié)論沒有獲得社會公眾的認可，從而導(dǎo)致謠言四起，群眾對政府的不滿情緒增加，最終導(dǎo)致惡性群體性事件”［3］。若把群體性事件置于更一般的政府與社會公眾關(guān)系的框架中去考察，其凸現(xiàn)的不是某一個具體的案例中的對某一政府行為的不信任，而是具有一般意義上的社會公眾對一般意義上的政府的某種不信任。因此，群體性事件本質(zhì)上是一種基于利益的矛盾與沖突的社會自力救濟行為，其根源于社會公眾對政府信任的式微。

二、政府信任式微的根源探析

溯本求源，社會公眾對政府信任的式微，并非單一因素造成，而是政治、社會、媒體等方面的眾多因素長期交互作用的結(jié)果。

（一）政府行為：貪污和腐敗等行為失范

政府信任反映的首先是社會公眾對政府的情感好惡，而貪污、腐敗直接導(dǎo)致社會公眾對政府的公正性與合法性產(chǎn)生懷疑。因此，政府官僚貪污和腐敗現(xiàn)象是社會公眾對政府信任式微最直接的因素。改革開放三十多年來，我國政府存在著大量的貪污、腐敗等現(xiàn)象。其原因在于：缺乏有效的權(quán)力運作監(jiān)督機制。在內(nèi)在監(jiān)督機制方面，社會整體的價值觀隨著社會的發(fā)展而趨于多元化，以“共產(chǎn)主義”意識形態(tài)和“為人民服務(wù)”宗旨為主流的價值觀在不斷地弱化甚至是被異化，其對政府官僚人員的約束力越來越弱；在外在監(jiān)督機制方面，雖然外在的監(jiān)督機制已經(jīng)建構(gòu)起來，但還存在諸多問題，最大的問題在于公民參與不足，其對政府官僚人員也僅僅是在一定程度上有約束力。

（二）政府績效：效能、回應(yīng)性等績效不高

政府信任其次表現(xiàn)在社會公眾對政府施政效果的客觀評價上。因此，政府績效的高低直接影響社會公眾對政府的信任。但長期以來在社會公眾看來，我國政府績效無論是效能還是回應(yīng)性都不高。其原因在于：中國社會的本質(zhì)特性——變革與轉(zhuǎn)型。在公共問題方面，中國社會的變革與轉(zhuǎn)型不僅是經(jīng)濟、政治、社會、文化等多領(lǐng)域變革，更是要同時完成從農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)型到工業(yè)社會，從工業(yè)社會轉(zhuǎn)型到后工業(yè)社會的雙重轉(zhuǎn)型，因此中國政府所面對的公共問題的復(fù)雜性、多元性、動蕩性是其他政府所不能想象的。在此背景下，政府能力往往顯得捉襟見肘；在政府職能方面，雖然歷次政府體制改革都以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，但是到目前為止我國政府職能的轉(zhuǎn)變并沒有到位，還存在著政府職能越位、失位、錯位的現(xiàn)象。政府一方面做了太多市場、社會應(yīng)該做的事情，另一方面對政府應(yīng)該做的事情卻處于失位的狀態(tài)，其突出表現(xiàn)在：地方政府依然承擔(dān)過多的經(jīng)濟職能，而對社會管理和公共服務(wù)的職能承擔(dān)不夠。

（三）社會資本：公民信任、價值觀等衰減

以公民信任為核心，由一系列互惠、合作、網(wǎng)絡(luò)等價值觀體系所組成的社會資本是政府信任的基礎(chǔ)：沒有以公民信任為核心的社會資本，政府信任就是無源之水，無本之木。因此，社會資本是影響政府信任的一個深層次的社會要素，社會資本的衰減必然造成政府信任的式微。以公民信任為例：中國青年報社會調(diào)查中心通過民意中國網(wǎng)和搜狐新聞中心對6744人進行的一項調(diào)查顯示，82.4%的人感覺當(dāng)前人與人之間的互信度低，其中，53.8%的人覺得互信度非常低。究其原因，在于中國社會的不斷解構(gòu)與重新建構(gòu)。在社會方面，中國社會正在逐步地從封閉的農(nóng)業(yè)社會過渡到開放的工業(yè)社會。在此背景下，原來熟人社會的以血緣和地緣為基礎(chǔ)的信任體系在功能上逐漸衰減，而流動、開放社會的以契約等制度為基礎(chǔ)的信任體系還沒有完成建構(gòu)；在經(jīng)濟方面，中國社會解構(gòu)了計劃經(jīng)濟，但是成熟的市場經(jīng)濟并沒有真正建構(gòu)起來，以“經(jīng)濟人”假設(shè)為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟的逐利性被無限放大，而成熟市場經(jīng)濟良好運作所需的法治基礎(chǔ)、道德基礎(chǔ)并沒有相應(yīng)地建構(gòu)起來；在價值體系方面，社會利益的多元化與社會結(jié)構(gòu)的斷裂使中國出現(xiàn)群體性的價值迷失，原有的價值體系失靈，而現(xiàn)有的價值體系仍在不斷的摸索之中。

（四）大眾媒體：報道角色等錯位

社會公眾對政府的印象除了自身的直接體驗外，更多的來自于大眾媒體所傳達的信息，因此大眾傳媒是影響政府信任的重要外在因素。在此意義上，“公眾對政府的信心下降既可能是因為媒體對良好政府績效的糟糕報道，也可能是因為對劣質(zhì)政府績效的擴大宣傳?！保?］而我國無論是傳統(tǒng)的大眾媒體，還是新興的網(wǎng)絡(luò)媒體都存在著因報道角色錯位而出現(xiàn)的問題：媒體變得浮躁、消極，更多地關(guān)注沖突，而不是對實質(zhì)問題的關(guān)注，更多地關(guān)注與政府有關(guān)的負面信息，而不是去關(guān)注具有建設(shè)性的政府舉措；在網(wǎng)絡(luò)媒體基本普及的境況下，網(wǎng)絡(luò)在中國除了娛樂、工作之外，更多的功能是網(wǎng)民負面情緒宣泄的一種工具和手段。其原因在于：公眾媒體的利益沖動和價值觀的異化。在利益方面，在市場經(jīng)濟的沖擊下，一些公眾媒體的逐利性不斷凸顯，而其職業(yè)操守和社會責(zé)任卻在不斷喪失，與政府有關(guān)的負面報道具有天然的吸引眼球的新聞點，因此其必然更喜歡關(guān)注劣質(zhì)政府績效的新聞；在價值觀方面，一些公眾媒體不是關(guān)注事件沖突的實質(zhì)問題，而是過分關(guān)注對事件沖突的報道。但事實上，媒體的責(zé)任不僅僅在于事件的報道，而在于促成問題的解決，甚至對問題的解決有建設(shè)性的功用。除此之外，網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)展的不成熟也是一個重要原因。

三、重塑政府信任，化解群體性事件

政府信任的式微是群體性事件爆發(fā)的重要根源。因此要化解群體性事件，重塑政府信任是關(guān)鍵舉措。基于以上對政府信任式微原因的分析，借鑒西方國家經(jīng)驗，筆者認為要重塑政府信任，可以從以下幾個方面著手：

（一）有效治理腐敗，規(guī)范政府行為

首先，價值觀的重塑。價值觀的異化是政府官僚人員腐敗等行為失范的內(nèi)在原因，要預(yù)防腐敗，必須重塑其異化的價值觀。但在重塑政府官僚人員的價值與精神的過程中不應(yīng)單純地、一味地、甚至是教條式強調(diào)“為人民服務(wù)”的價值，而應(yīng)該在強調(diào)“為人民服務(wù)”的價值理念的同時，把現(xiàn)代政府的理念——責(zé)任、法治、回應(yīng)性、契約、透明、公正、服務(wù)等價值納入其中。在重塑的方式和方法上不應(yīng)把價值觀的學(xué)習(xí)和訓(xùn)練簡化成簡單的知識性教育，而應(yīng)該強化體驗式學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，在政府行為的實踐中重塑其科學(xué)規(guī)范的價值觀，并在潛移默化中將其轉(zhuǎn)化成政府官僚人員的思維方式和行為方式。

其次，公民參與的嵌入。“公民參與”不僅僅是一種民主制度，一種政治文明，更是一種激勵與約束政府、促使政府承擔(dān)起責(zé)任的強大工具和手段。缺少公民參與的有效嵌入，各種監(jiān)督機制就很容易發(fā)生失靈的狀況。以政府績效評估制度為例。正是“公民參與”在政府績效評估制度中的缺位，直接導(dǎo)致政府官僚人員可以漠視公民利益，因為公民的意見并不影響其績效的考評，從而不能對政府官僚人員的行為產(chǎn)生激勵與約束。因此，完善外部的監(jiān)督體系，最重要的措施在于公民的參與。

（二）深化行政體制改革，提高政府績效

首先，強化政府社會管理和公共服務(wù)職能。政府過度強調(diào)其經(jīng)濟職能，而忽略其社會管理和公共服務(wù)的職能定位使政府不做其應(yīng)該做的事情：通過社會管理和公共服務(wù)，滿足回應(yīng)社會公眾的需求。因此，要提高政府績效，即必須轉(zhuǎn)變政府職能，強化社會管理和公共服務(wù)職能，使政府做其應(yīng)該做的事情。而要強化政府社會管理和公共服務(wù)的職能，一方面要完善公共財政體制框架，把“建設(shè)財政”體制轉(zhuǎn)化成“服務(wù)財政”體制，使公共財政逐漸轉(zhuǎn)向公共安全、公共衛(wèi)生、公共教育、社會保障和公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面；另一方面要建立和健全基本公共服務(wù)體系，把不“均等”的公共服務(wù)體系轉(zhuǎn)化成“均等”的公共服務(wù)體系，從而使社會公眾都能均等地享受到同樣的公共服務(wù)。

其次，建構(gòu)政府治理的善治模式。政府單中心的社會治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會公共問題所表達出的某種不可治理性。因此，要提高政府績效，就要改革傳統(tǒng)的單中心的社會治理模式，而應(yīng)建構(gòu)更能適應(yīng)現(xiàn)代社會屬性的政府治理的善治模式。作為政府治理的一種科學(xué)模式，“善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作。”［5］因此，要建構(gòu)政府多元治理的善治模式，最主要的是政府必須改變“萬能政府”的理念，樹立“有限政府”的理念，積極主動地為市場、社會組織等參與公共問題的治理提供制度上的平臺。

（三）積極發(fā)展公民社會，增加社會資本

首先，培養(yǎng)社會公民意識。公民社會要以法治、民主、自由、平等、責(zé)任的公民意識為先決條件，因此要發(fā)展公民社會就要培養(yǎng)社會公民意識。但是公民意識孕育于市場經(jīng)濟中，沒有市場經(jīng)濟的充分發(fā)展，公民意識只可能是美好的鏡中花、水中月。因此，要培養(yǎng)社會公民意識就要大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟。雖然我國已經(jīng)初步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，但是它還不成熟，還處于初級階段，相對于成熟的市場經(jīng)濟還存在著諸多的問題，其中最大的問題是我們的市場經(jīng)濟體制還缺少一個法治與道德的基礎(chǔ)。因此，要發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，就要打造法治經(jīng)濟與道德經(jīng)濟。

其次，發(fā)展社會公民組織。社會公民組織是公民社會的基礎(chǔ)與主體，因此要發(fā)展公民社會，就要發(fā)展社會公民組織。雖然我國的公民社會在市場經(jīng)濟的推動下已經(jīng)有了較大的發(fā)展，但是無論是在內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)還是外部的制度環(huán)境方面都存在著諸多的問題。因此要發(fā)展社會公民組織，一方面要引導(dǎo)社會公民組織進行內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的建構(gòu)，完善治理結(jié)構(gòu)、健全各種組織制度、提升人員素養(yǎng)等等；另一方面，要通過行政體制的改革，打破制約社會公民組織發(fā)展的制度障礙。后者尤為重要，其直接決定了社會公民組織發(fā)展的機緣與空間。

（四）強化社會責(zé)任，準確定位媒體角色

首先，培養(yǎng)媒體人員的職業(yè)精神。媒體的責(zé)任并不在于如實地描述現(xiàn)象，而在于對現(xiàn)象的實質(zhì)性的探析，給出建設(shè)性的建議。要讓媒體如此科學(xué)地定位自身的角色，就要培養(yǎng)媒體人員的職業(yè)精神和職業(yè)道德，使其擺脫浮躁的心態(tài)，代之以更加科學(xué)、更加端正的態(tài)度去對待政府的消極、負面信息，進而形成與政府的良性互動。具體而言，一方面，要強調(diào)實事求是的精神，另一方面，要強調(diào)社會公共利益的理念。

其次，完善媒體的監(jiān)管機制。媒體特別是網(wǎng)絡(luò)媒體對政府負面、消極消息不加辨別地過度關(guān)注，除了職業(yè)精神缺乏的原因之外，更重要的原因在于對媒體監(jiān)管機制的缺乏。因此必須強化媒體的監(jiān)管機制，使媒體能如實客觀地關(guān)注相關(guān)信息，而不是盲目地不加甄別地關(guān)注消極、負面的政府消息。具體而言，在于推進媒體監(jiān)管機制的法治化建設(shè)，通過法治化的途徑加強對媒體，特別是網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)管。

［1］于建嶸.底層政治與社會穩(wěn)定［N］.南方周末，2008-1-24

［2］張茂桂.民國七十年臺灣地區(qū)“自力”事件之研究［M］.臺北：“行政院研究發(fā)展考核委員會”，民81年：95.

［3］陳先兵.重塑政府公信力，化解城鄉(xiāng)群體性事件［J］.中共銀川市委黨校學(xué)報，2010（10）.

［4］PHARRJS.PUTNAMDR.DAKTON.A.a Quarter-Century of Declining Confidence［J］.Journal of Democracy，2000，11(2).

［5］俞可平.中國公民社會的興起及其對治理的意義.2006年非政府部門與中國地方治理和可持續(xù)發(fā)展國際學(xué)術(shù)研討會論文集［C］.杭州：浙江大學(xué)出版社，2008：29.