深透的理論闡釋 客觀的現(xiàn)實(shí)分析——評(píng)《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度變革》一書

張紅宇

土地問題是一個(gè)貫穿中國幾千年發(fā)展史的重大問題，即使在今天，中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題的核心依然是土地問題，這一根本性的基本判斷仍然不可置疑。郭曉鳴等所著的《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度變革——基于成都“試驗(yàn)區(qū)”的實(shí)證研究》以對(duì)“成都試驗(yàn)區(qū)”的實(shí)證研究為基礎(chǔ)，深入探討了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度變革的重點(diǎn)領(lǐng)域，在分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的宏觀背景、制度變遷、發(fā)展態(tài)勢(shì)以及成都“試驗(yàn)區(qū)”農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從法律視角、相關(guān)利益主體視角、耕地保護(hù)視角、農(nóng)民利益保護(hù)視角、成渝比較視角來審視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的新情況、新問題，深刻揭示了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下農(nóng)村土地制度變革的動(dòng)因、影響及發(fā)展趨勢(shì)，并有針對(duì)性地提出了完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的基本思路與政策主張。作為一部具有較強(qiáng)理論色彩和扎實(shí)的調(diào)研基礎(chǔ)的學(xué)術(shù)專著，該書具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和應(yīng)用價(jià)值，不僅豐富和發(fā)展了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)理論與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理論，而且提出的對(duì)策建議和政策主張也具有十分重要的決策參考價(jià)值，部分政策主張已經(jīng)在之后的十八屆三中全會(huì)的改革決定中得到了印證和體現(xiàn)。

成都“試驗(yàn)區(qū)”通過全面確權(quán)頒證，奠定了農(nóng)村集體耕地、林地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)，為穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系創(chuàng)造了重要的制度基礎(chǔ)。這是繼農(nóng)村土地承包制之后中國農(nóng)村土地制度的又一重大改革，該書將其稱之為“變革”名副其實(shí)。而且該書也緊緊圍繞這一“變革”過程中的新問題、新情況開展了深度剖析和實(shí)證研究，主要涵蓋如下六大重點(diǎn)：

一是分析了“變革”的內(nèi)在需求。該書在闡述了改革開放以來我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷和土地流轉(zhuǎn)政策變遷的基礎(chǔ)上，對(duì)土地制度變革的內(nèi)在需求的分析客觀透徹。一方面，土地承包制是在不能改變農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)和必須滿足所有農(nóng)村人口均等分配土地需求的嚴(yán)格約束下進(jìn)行的制度創(chuàng)新，因而不可避免地帶來了土地分散化、細(xì)碎化經(jīng)營以及土地產(chǎn)權(quán)主體和客體的模糊性制度缺陷，已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化生產(chǎn)的重大障礙，以致于中國農(nóng)業(yè)發(fā)展再次陷入困境。就中國的實(shí)際情況而言，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，必須以產(chǎn)權(quán)制度突破為重點(diǎn)，探索更為規(guī)范有序的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)新模式。另一方面，改革開放以來我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程在較短時(shí)間內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)突破性發(fā)展，正是主要得益于城鄉(xiāng)二元體制下土地等生產(chǎn)要素繼續(xù)由農(nóng)村向城市單向流動(dòng)，大量農(nóng)村土地以極低的成本轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，大量農(nóng)民被排斥于工業(yè)化和城市化進(jìn)程之外，不能依靠土地權(quán)利直接參與并分享工業(yè)化和城市化的成果。在當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下，亟需還土地權(quán)利于農(nóng)民，賦予農(nóng)民更加充分有效的發(fā)展能力。

二是總結(jié)了“變革”的具體實(shí)踐。該書以成都試驗(yàn)區(qū)為基本素材和對(duì)象，通過大量的實(shí)地調(diào)研和問卷調(diào)查，在全面把握成都土地流轉(zhuǎn)基本現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)成都試驗(yàn)區(qū)以“確權(quán)賦能”為核心的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的具體實(shí)踐進(jìn)行了多角度的深度總結(jié)。首先，對(duì)成都開展以建立耕地保護(hù)機(jī)制、全面推進(jìn)確權(quán)頒證工作、創(chuàng)新城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策、搭建土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)等為主要內(nèi)容的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革做法進(jìn)行了全面闡釋。其次，對(duì)溫江區(qū)以農(nóng)村土地和集體經(jīng)濟(jì)組織為主要對(duì)象的“兩股一改”產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程，以及由此引發(fā)的一系列影響更為深遠(yuǎn)的制度變革和理論價(jià)值進(jìn)行了深度總結(jié)。再次，對(duì)成渝兩個(gè)“試驗(yàn)區(qū)”所開展的多樣化的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的具體模式進(jìn)行了詳盡的對(duì)比分析和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，為全國其他地區(qū)開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐提供了可資借鑒的重要經(jīng)驗(yàn)。最后，該書對(duì)成都在產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村土地綜合整理中的典型案例進(jìn)行了深入淺出的剖析?？傮w上，該書從對(duì)具體實(shí)踐的總結(jié)中揭示了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度變革的一般經(jīng)驗(yàn)和基本規(guī)律，給人以深刻的啟發(fā)性思考。

三是透析了“變革”的法律困境。該書對(duì)成都通過采取權(quán)利固化和長久不變的方式實(shí)現(xiàn)完全確權(quán)的重要?jiǎng)?chuàng)新所引發(fā)的一系列法律思考和現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行了深度剖析，比如集體成員資格、承包地、承包期限等的確定問題，以及產(chǎn)權(quán)改革之后的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押擔(dān)保、繼承等問題，不僅進(jìn)行了更為客觀的分析和獨(dú)到的見解，而且為我國相關(guān)法律法規(guī)修訂提供了重要的理論依據(jù)和決策參考。

四是探討了“變革”的主體行為。該書以座談、走訪、問卷等形式，對(duì)土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民意愿和政府行為進(jìn)行了深入調(diào)研，總結(jié)的土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)個(gè)人流轉(zhuǎn)向集體流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變的新趨勢(shì)、政府規(guī)模偏好傾向?qū)е罗r(nóng)民土地承包權(quán) “被流轉(zhuǎn)”、業(yè)主短期行為對(duì)土地有序健康流轉(zhuǎn)造成較大沖擊、農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的積極性依然偏弱等重要結(jié)論，不僅客觀反映了當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本特征，而且對(duì)構(gòu)建更加完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

五是強(qiáng)調(diào)了“變革”的耕地保護(hù)。該書從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革與耕地保護(hù)和農(nóng)民利益補(bǔ)償?shù)年P(guān)系角度出發(fā)，在對(duì)耕地保護(hù)中的市場失靈、政府失靈進(jìn)行理論分析，以及對(duì)耕地保護(hù)中的農(nóng)民意識(shí)與行為選擇進(jìn)行調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，對(duì)成都建立的耕地保護(hù)基金制度、土地綜合整理中如何實(shí)現(xiàn)耕地有效保護(hù)等做法和效應(yīng)進(jìn)行了全面的分析，從理論和現(xiàn)實(shí)角度論證了只要思路清晰、路徑合理、方法得當(dāng)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革不僅不會(huì)損害耕地保護(hù)，而且能夠大大增強(qiáng)農(nóng)民群眾保護(hù)耕地的意識(shí)和積極性。

六是提出了“變革”的思路舉措。該書在創(chuàng)新性地闡釋以完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)、以農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營為指向、以健全土地流轉(zhuǎn)市場體系為突破、以管理制度創(chuàng)新為動(dòng)力、以保護(hù)耕地和農(nóng)民權(quán)益為根本等思路的基礎(chǔ)上，提出了一系列具有針對(duì)性和可操作性的推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度變革的實(shí)現(xiàn)路徑和政策建議，其中形成的部分政策建議已經(jīng)得到了成都、四川以及中央等政府部門的高度肯定，發(fā)揮了重要的決策參考作用。

總之，該書以開闊的視野、敏銳的思維、獨(dú)特的視角、扎實(shí)的研究，對(duì)成都“試驗(yàn)區(qū)”所開展的農(nóng)村土地制度改革的最新探路進(jìn)行了深度的判斷解析，書中的許多實(shí)證分析、發(fā)現(xiàn)、論點(diǎn)和建議等值得我們研讀和深思。該書不僅體現(xiàn)了郭曉鳴研究員及他的研究團(tuán)隊(duì)關(guān)于我國農(nóng)村土地制度改革的整體思路，而且對(duì)于解決我國“三農(nóng)”問題和促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要的理論貢獻(xiàn)和應(yīng)用決策貢獻(xiàn)，是一本對(duì)理論工作者和實(shí)際部門很有價(jià)值的參考文獻(xiàn)。