跨區(qū)域行政合作：類型、困境與合力機(jī)制研究

文 張玉強(qiáng)（廣東海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣東湛江 524088）

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展和城市化、工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的格局日益明顯，并呈現(xiàn)出勢(shì)不可擋的歷史潮流?！翱梢哉f(shuō)，當(dāng)今世界已是一個(gè)全球化和地區(qū)化并行發(fā)展、全球主義和區(qū)域主義共同崛起的時(shí)代。”［1］區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展不僅促進(jìn)了生產(chǎn)要素的流動(dòng)，更促進(jìn)了資源的有效配置和公共福利的顯著提高。而我國(guó)行政區(qū)域的條塊設(shè)置和地方利益分權(quán)化特征，卻阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的步伐。一方面，在政治競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)雙重壓力下，行政區(qū)政府致力于建構(gòu)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈，市場(chǎng)封鎖、產(chǎn)品保護(hù)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)等行為不斷加劇了地方政府利益的沖突，從而制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化所需的資源共享、產(chǎn)品流動(dòng)、地域分工等要素的形成；另一方面，行政區(qū)政府固有的職能和作用邊界，對(duì)跨區(qū)域的公共事務(wù)問(wèn)題力不從心，“政府的作用是在一定行政區(qū)域范圍內(nèi)的，根據(jù)一定的行政規(guī)范和有限的權(quán)力完成的。其合法和作用力只在特定的行政區(qū)域范圍內(nèi)有效?！保?］因此，行政區(qū)政府單憑一己之力無(wú)法解決伴隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，大量產(chǎn)生的諸如跨區(qū)域的環(huán)境治理、區(qū)際法律沖突、突發(fā)性公共危機(jī)等跨區(qū)域的公共事務(wù)問(wèn)題。因此，條塊分割的行政區(qū)管理和逐漸融合的經(jīng)濟(jì)區(qū)形成了沖突，嚴(yán)重制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化步伐和區(qū)域社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。為解決這一矛盾，需要實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的行政合作。所謂跨區(qū)域行政合作，是指某一區(qū)域內(nèi)的各地方政府為適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，而進(jìn)行的府際關(guān)系重構(gòu)和行為的調(diào)整，以突破傳統(tǒng)內(nèi)生、靜態(tài)和分割的行政管理體制，對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行跨地區(qū)配置，并對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行跨地區(qū)治理的一種新型府際合作模式。該模式通過(guò)增加行政區(qū)的張力，從而尋求與區(qū)域一體化市場(chǎng)的協(xié)調(diào)和跨區(qū)域公共事務(wù)治理的對(duì)策，更是地方政府實(shí)現(xiàn)良性競(jìng)爭(zhēng)的區(qū)域性制度安排。在此背景下，諸如“泛珠三角合作”、“長(zhǎng)三角合作”、“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈合作”等大規(guī)?？鐓^(qū)域行政合作的格局逐漸形成，并顯示出其獨(dú)特的魅力和優(yōu)勢(shì)。然而，跨區(qū)域行政合作涉及到區(qū)域內(nèi)外諸多因素的影響，一方面需要根據(jù)區(qū)域內(nèi)資源狀況和地方政府合作能力，不斷創(chuàng)新合作的方式和機(jī)制；另一方面，需要明確制約跨區(qū)域行政合作的因素，并不斷探索推進(jìn)跨區(qū)域行政合作的策略。這樣，才能形成跨區(qū)域行政合作的長(zhǎng)效機(jī)制，從而更有效解決跨區(qū)域公共事務(wù)問(wèn)題和推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程。

一、跨區(qū)域行政合作的類型

（一）“資源整合、利益共享”

“資源整合、利益共享”型的合作，主要針對(duì)區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)資源的同質(zhì)和分散開發(fā)現(xiàn)狀，圍繞著如何提高資源規(guī)模效益和降低成本分?jǐn)偟哪繕?biāo)，從而通過(guò)資源整合和利益共享，增進(jìn)合作各方共同福利的合作。如東北三省在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)體系和管理基礎(chǔ)等方面比較相似，這為區(qū)域內(nèi)行政立法資源的統(tǒng)一奠定了基礎(chǔ)。因此，2006年?yáng)|北三省簽署了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，從而進(jìn)一步整合三省立法資源，降低立法成本，提高立法質(zhì)量和效率。又如，廣州、佛山兩市2009年簽署《廣州市佛山市同城化建設(shè)合作框架協(xié)議》，探索廣佛跨行政區(qū)域城鄉(xiāng)規(guī)劃的合作方式，以“區(qū)域同城、產(chǎn)業(yè)融合、交通一體、設(shè)施共享、環(huán)境齊治”為目標(biāo)，確定兩市同城化發(fā)展的策略和空間布局，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源優(yōu)化配置，促進(jìn)兩市經(jīng)濟(jì)社會(huì)更緊密融合。但一般而言，這種合作類型中往往由于地方政府政績(jī)競(jìng)賽心理的影響，而有意壟斷行政信息或設(shè)置合作障礙，合作共識(shí)和協(xié)調(diào)關(guān)系不易達(dá)成，而且由于資源的相近性，合作過(guò)程中也容易受到“搭便車”心理的影響，從而陷入集體行動(dòng)的困境。因此，需要通過(guò)充分的協(xié)商、談判和信息溝通，明確主體間的權(quán)力歸屬、利益分享和責(zé)任承擔(dān)方式，并建立起完善的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制。必要時(shí)，也需要上級(jí)政府通過(guò)政策誘導(dǎo)、資金支持和政績(jī)激勵(lì)等方式發(fā)揮引導(dǎo)功能。

（二）“互通有無(wú)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”

“互通有無(wú)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”型的合作，主要針對(duì)區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)資源的異質(zhì)和自身資源不足的現(xiàn)狀，圍繞著如何形成互通有無(wú)和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的目標(biāo)，進(jìn)而提高區(qū)域內(nèi)資源依存度和合作效應(yīng)的合作。以蘇渝間地方政府合作為例，秉承“不求所在、但求所有”和“不求所有、但求所得”的發(fā)展理念，致力于兩地政府之間“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利互惠、長(zhǎng)期合作、共同發(fā)展”的合作格局，積極開展產(chǎn)業(yè)、科技、旅游、物流等方面的合作，鼓勵(lì)江蘇企業(yè)到重慶投資興業(yè)，同時(shí)促進(jìn)重慶企業(yè)到江蘇開展多種形式的合作，實(shí)現(xiàn)了資源互補(bǔ)和共同發(fā)展。一般而言，該合作中，在優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的特征下，合作雙方地位相對(duì)平等，而且資源相互依賴，合作共識(shí)更容易達(dá)成。因此，這種合作方式是較常見(jiàn)和較容易實(shí)現(xiàn)的類型之一。但要避免地方政府借助自身資源優(yōu)勢(shì)，而無(wú)視其他地方政府資源特點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)，或在合作中過(guò)分追求主導(dǎo)地位和絕對(duì)利益，而影響合作的長(zhǎng)效發(fā)展。因此，也需要通過(guò)協(xié)商、談判，建立起互惠合作的關(guān)系，明確主體間的利益獲得和責(zé)任承擔(dān)方式是這一合作順利推行的關(guān)鍵。

（三）“吸納輻射、強(qiáng)弱共進(jìn)”

“吸納輻射、強(qiáng)弱共進(jìn)”型的合作，是針對(duì)區(qū)域內(nèi)政府發(fā)展階段的不同和實(shí)力強(qiáng)弱的差異，為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和整體競(jìng)爭(zhēng)力提高，通過(guò)發(fā)揮實(shí)力較強(qiáng)一方的帶動(dòng)功能和實(shí)力較弱一方的輔助功能，實(shí)現(xiàn)合作主體間相互促進(jìn)的合作。上海都市圈建設(shè)可以視為這種合作方式的典型代表，上海作為長(zhǎng)江三角洲中最具吸引力的城市，在其城市圈發(fā)展中起到輻射和帶動(dòng)功能，周邊城市則在獲得輻射和帶動(dòng)效應(yīng)的同時(shí)，對(duì)上海起到輔助功能。如現(xiàn)在上海重點(diǎn)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)，那些沒(méi)有比較優(yōu)勢(shì)的制造業(yè)正在往江蘇和浙江轉(zhuǎn)移，很多跨國(guó)公司把總部設(shè)在上海，卻把制造基地設(shè)在蘇州、無(wú)錫等周邊城市，也就是說(shuō)，蘇州、無(wú)錫等城市在被上海輻射帶動(dòng)的同時(shí)，也對(duì)上海發(fā)揮著支持效應(yīng)。這種合作的最終目的是通過(guò)整合實(shí)力強(qiáng)弱不相當(dāng)?shù)闹黧w，從而提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給效率和降低相應(yīng)成本，同時(shí)通過(guò)產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整，提升區(qū)域的整體競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。這一合作中，由于主體間屬于單向依賴關(guān)系，中心城市和周邊城市間可能存在信息不對(duì)稱的現(xiàn)象，應(yīng)注意保障周邊城市的合理利益訴求，并要避免基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局的重復(fù)建設(shè)。同時(shí)，由于行政區(qū)劃的限制，合作難度較大。如上海都市圈所包含的15座城市分屬江蘇、上海、浙江三個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃，光靠上海自身的力量，很難打破行政利益分割。因此，必須在國(guó)家層面上，進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

（四）“責(zé)任分擔(dān)、利益補(bǔ)償”

“責(zé)任分擔(dān)、利益補(bǔ)償”型的合作，是針對(duì)在解決區(qū)域發(fā)展共同問(wèn)題過(guò)程中，部分行政區(qū)做出了讓步和犧牲，部分行政區(qū)獲取了利益收益和滿足，為了平衡利益關(guān)系，共擔(dān)公共責(zé)任，通過(guò)利益轉(zhuǎn)移和補(bǔ)充的方式，顧及最少受惠者或利益受損者利益訴求的一種合作。江蘇太湖污染補(bǔ)償中的地方政府間合作就是這種合作類型的典型案例，為解決太湖水污染和跨行政區(qū)域河流交界斷面水質(zhì)長(zhǎng)期嚴(yán)重超標(biāo)問(wèn)題，江蘇省政府相繼出臺(tái)了《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償辦法（試行）》和《江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償試點(diǎn)方案》等文件，明確了各市、縣政府在流域環(huán)境污染中的責(zé)任及對(duì)流域下游地方的賠償機(jī)制。從案例中可以看出，該合作主要目的是為了協(xié)調(diào)既得利益區(qū)域與利益受損區(qū)域之間的矛盾，但由于責(zé)任界限模糊和涉及到利益重新分配，以及受到參與者之間力量懸殊或信息不對(duì)稱的影響，公平的博弈格局往往不容易自發(fā)形成，且博弈過(guò)程的成本較高。因此，發(fā)揮上級(jí)政府的引導(dǎo)、規(guī)劃、協(xié)調(diào)和強(qiáng)制力量，明確合作過(guò)程中主體間利益獲得和責(zé)任承當(dāng)方式是“責(zé)任分擔(dān)、利益補(bǔ)償”合作實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

（五）“區(qū)域壓力、共同回應(yīng)”

“區(qū)域壓力、共同回應(yīng)”型的合作，是指當(dāng)區(qū)域內(nèi)政府共同面臨著跨區(qū)域的環(huán)境生態(tài)治理、綜合治安、重大疫情和傳染性疾病等公共難題時(shí)，通過(guò)地方政府間合作的方式，以集聚公共資源，增強(qiáng)回應(yīng)能力的合作。以珠江流域治理中的地方政府間合作為例，跨流域、跨地區(qū)的重大環(huán)境問(wèn)題，是珠江流域治理的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。為此，在泛珠三角各省的推動(dòng)下，泛珠三角區(qū)域內(nèi)九個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）加上香港，澳門特別行政區(qū)達(dá)成了《泛珠三角環(huán)境保護(hù)協(xié)議》、《泛珠三角區(qū)域水利發(fā)展協(xié)作倡議書》、《泛珠三角環(huán)境產(chǎn)業(yè)合作協(xié)議》等多項(xiàng)環(huán)境治理協(xié)議，明確了區(qū)域環(huán)保合作的目的和意義，確定了環(huán)保合作的重點(diǎn)領(lǐng)域和內(nèi)容。同時(shí)，建立區(qū)域內(nèi)各省區(qū)水環(huán)境安全保障和預(yù)警機(jī)制以及跨行政區(qū)污染事故應(yīng)急協(xié)調(diào)處理機(jī)制，從而協(xié)調(diào)解決跨地區(qū)、跨流域的重大環(huán)境問(wèn)題。然而，由于治理成本較高、邊界模糊性和“搭便車”心理，這一合作中地方政府間合作行為多具有被動(dòng)性、局部性和任務(wù)性特征，整個(gè)合作過(guò)程往往經(jīng)歷相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的博弈和反復(fù)磋商，甚至必須經(jīng)由上級(jí)政府、媒體等第三方力量施加影響才得以實(shí)現(xiàn)。因此，明確目標(biāo)任務(wù)和責(zé)任主體是建立“區(qū)域壓力、共同回應(yīng)”型合作中較為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。

二、跨區(qū)域行政合作面臨的困境

（一）跨區(qū)域行政合作難逃集體行動(dòng)邏輯的困境

關(guān)于合作中集體行動(dòng)的困境，理論家們?cè)缫堰M(jìn)行了廣泛的討論，其中尤以“搭便車”行為和“囚徒困境”博弈最為代表?！叭魏螘r(shí)候，一個(gè)人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來(lái)的利益之外，就沒(méi)有動(dòng)力為共同的利益做貢獻(xiàn)，而只會(huì)選擇作一個(gè)搭便車者。如果所有的參與人都選擇搭便車，就不會(huì)產(chǎn)生集體利益。”［3］因而，在集體行動(dòng)過(guò)程中，當(dāng)動(dòng)力刺激不足或缺乏外在強(qiáng)制時(shí)，就會(huì)有人采取“搭便車”行為，并且隨著合作規(guī)模的擴(kuò)大，“搭便車”行為越發(fā)難以控制。這一邏輯表明，即使是在相容性利益集團(tuán)中，人們也有可能缺乏合作的動(dòng)力和難以統(tǒng)一行動(dòng)。而“囚徒困境”博弈，則突出了個(gè)人理性與達(dá)成合作之間的悖論。在給定的條件下，博弈的結(jié)果總是不管對(duì)方怎樣選擇，一方選擇背叛總比選擇合作能夠得到較高收益；但雙方背叛行為導(dǎo)致的最終結(jié)果卻是雙方收益都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于合作收益。［4］因而，這一理論表明了即使認(rèn)識(shí)到共同利益的情況下，由于信息不對(duì)稱、溝通障礙、缺乏信任等基礎(chǔ)，合作仍會(huì)面臨困境。跨行政區(qū)域合作，對(duì)于區(qū)域內(nèi)政府而言，同樣是一種集體行動(dòng)和相互博弈的過(guò)程，難免由于利益短視和缺乏信任而出現(xiàn)搭便車行為和非理性的博弈選擇。

（二）跨區(qū)域行政合作難以突破政府體制的障礙

我國(guó)當(dāng)前的政府體制是以層級(jí)設(shè)置和專業(yè)分工為代表的典型官僚體制，一方面，在縱向體制中，政府組織自上而下的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行規(guī)范，可能影響下級(jí)政府之間跨區(qū)域行動(dòng)的自由度。同時(shí)，隨著層級(jí)向下，政府可控的資源也隨之降低，“從省到地區(qū)再到縣鄉(xiāng)，行政層級(jí)越高，可供支配的資源越多，行政層級(jí)越低，可供支配的資源越少?！保?］因而，在沒(méi)有上級(jí)政府受命或推動(dòng)下，下級(jí)政府是難以實(shí)現(xiàn)自主、靈活的合作創(chuàng)新行為的。這也是當(dāng)前很多跨區(qū)域行政合作表現(xiàn)出較強(qiáng)的上級(jí)政府依賴性的原因所在。另一方面，橫向體制中不同地方、不同部門的管理體制和行為標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，可能影響合作行動(dòng)中目標(biāo)和行為規(guī)范的一致性?！安煌w制各有其獨(dú)特運(yùn)作的邏輯，而不同邏輯的體制難以相互協(xié)調(diào)，加重了結(jié)構(gòu)的混亂?！保?］因而，突破體制瓶頸既是跨區(qū)域政府合作旨在實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，也同時(shí)是實(shí)現(xiàn)過(guò)程中政府必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。更為關(guān)鍵的是在這種條塊分割的行政體制下，導(dǎo)致了各地地方政府官員習(xí)慣于用唯上的思路和封閉的眼光來(lái)管理本地事務(wù)，而在處理同其他各級(jí)政府的關(guān)系上，嚴(yán)格遵循“下級(jí)服從上級(jí)、地方服從中央”的政治原則，而較少地主動(dòng)思考如何通過(guò)建立一種平等的合作機(jī)制，通過(guò)信息、資源的共享互取其長(zhǎng)、互補(bǔ)其短，達(dá)到雙贏的局面。

（三）跨區(qū)域行政合作面臨著嚴(yán)峻的信任考驗(yàn)

信任是合作和協(xié)調(diào)行動(dòng)的前提和基礎(chǔ)，沒(méi)有信任，良好的合作關(guān)系和有效的協(xié)同管理無(wú)從談起?！耙孕湃螢橹蔚膮f(xié)同管理，在協(xié)同者之間能夠產(chǎn)生安全感和確定感，從而達(dá)成協(xié)作意愿，這是協(xié)同治理的保證。在一個(gè)共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大?！保?］對(duì)于跨區(qū)域行政合作而言，建立政府之間的信任關(guān)系是非常重要和必要的。這是因?yàn)?，在跨區(qū)域行政合作過(guò)程中，一方政府最擔(dān)心的就是自己采取合作行動(dòng)，而另一方政府卻不采取合作行動(dòng)，產(chǎn)生“搭便車”行為或有意壟斷行政資源，從而損害自身利益或整體利益。因而，在跨區(qū)域行政合作中由于缺乏信任而導(dǎo)致無(wú)法合作和合作失敗的現(xiàn)象較為普遍。而導(dǎo)致跨區(qū)域政府合作面臨信任困境的根源在于政府間的信息不對(duì)稱。良好的信任必須以充分的了解為前提，這又有賴于雙方信息的溝通和共享，但在跨區(qū)域行政合作中，由于部門利益和封閉性管理習(xí)慣，地方政府總是想方設(shè)法壟斷信息，阻礙信息的公開和正常流通。同時(shí)，在技術(shù)層面，各個(gè)地區(qū)的數(shù)據(jù)庫(kù)，由于數(shù)據(jù)采集渠道和標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，又實(shí)行獨(dú)立建設(shè)和自我維護(hù)，從而導(dǎo)致地方政府之間信息共享的困難。正是由于地方政府之間的信息不對(duì)稱，進(jìn)而導(dǎo)致了雙方難以建立彼此信任的關(guān)系，也最終影響了共同合作行為的實(shí)現(xiàn)。

（四）跨區(qū)域行政合作受到內(nèi)部官員政績(jī)博弈的制約

從經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的自利性出發(fā)，官員既是地方、部門和公眾利益的代理人，同時(shí)又具有自身利益的追求。在政治領(lǐng)域中，對(duì)政績(jī)和升遷的追求是官員較為關(guān)注的利益。目前，政府體制主要通過(guò)以經(jīng)濟(jì)考核和政績(jī)測(cè)評(píng)的方式，考核下級(jí)政府和政府領(lǐng)導(dǎo)的工作，這種考核又主要以上了多少項(xiàng)目、建了多少企業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度多少等指標(biāo)來(lái)進(jìn)行簡(jiǎn)單量化和比較，但卻在體制內(nèi)創(chuàng)造了相互競(jìng)爭(zhēng)的氛圍，形成了官員政績(jī)博弈的格局?！巴恍姓?jí)別的地方官員，都處于一種政治錦標(biāo)賽之中，給定只有有限數(shù)目的人可以獲得提升，一人獲得提升將直接降低另一人獲得提升的機(jī)會(huì)，一人所得構(gòu)成另一人所失，在成本允許的情況下，參與人不僅有激勵(lì)做有利于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事情，而且也有同樣的激勵(lì)去做不利于其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手所在地區(qū)的事情?！保?］因此，這種政績(jī)的競(jìng)爭(zhēng)和博弈，是不利于形成相互合作的意愿的。同時(shí)，也必然導(dǎo)致地方行政區(qū)領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)化資源配置本地化傾向和保護(hù)本地市場(chǎng)的行為，形成“諸侯經(jīng)濟(jì)”，加劇 “地方保護(hù)主義”，從而只顧短期行為和眼前利益，追求孤立發(fā)展和自身的局部效應(yīng)，對(duì)于區(qū)域公共事務(wù)卻缺乏應(yīng)有關(guān)注和解決動(dòng)力。

（五）跨區(qū)域行政合作缺乏有效的監(jiān)督獎(jiǎng)懲機(jī)制的保障

良性的制度和有效的實(shí)施需要健全的監(jiān)督獎(jiǎng)懲機(jī)制作保障，因?yàn)橹贫热绻狈ΡO(jiān)督，就容易被濫用，出現(xiàn)制度異化，也會(huì)由于缺乏評(píng)價(jià)而得不到修正完善。同時(shí)，沒(méi)有監(jiān)督就不會(huì)對(duì)偷懶或者破壞制度的人進(jìn)行懲罰，也不會(huì)對(duì)遵守規(guī)則的人進(jìn)行激勵(lì)，所以必然會(huì)使得制度實(shí)施陷入困境。因而，在跨區(qū)域行政合作中，合作制度的實(shí)施，監(jiān)督獎(jiǎng)懲機(jī)制是必要的。但一方面監(jiān)督獎(jiǎng)懲機(jī)制是需要成本的，作為監(jiān)督的主體不僅要付出時(shí)間的代價(jià)，而且監(jiān)督的公正性和有效性也會(huì)受到質(zhì)疑，但監(jiān)督和懲罰帶來(lái)的利益又可能被全體合作參與者所占有。因而，當(dāng)?shù)胤秸J(rèn)為不懲罰不遵守制度者比懲罰更有利和低成本時(shí)，他們會(huì)對(duì)監(jiān)督和懲罰持消極態(tài)度。另一方面，監(jiān)督獎(jiǎng)懲機(jī)制的實(shí)施需要明確合作參與主體各自的責(zé)任。但由于區(qū)域公共責(zé)任的共擔(dān)和政府部門分割的矛盾，卻難以明確合作各方的責(zé)任，這也是長(zhǎng)期以來(lái)，造成區(qū)域內(nèi)各地方政府行政沖突和糾紛的癥結(jié)所在，這在同一流域的共同治理中表現(xiàn)的尤為突出，例如山東、江蘇之間的南四湖流域，江蘇、浙江之間的太湖流域，湖北、湖南的洞庭湖水域等，在行政區(qū)域橫跨自然地理的區(qū)域，都存在以鄰為壑或共同治理困難的問(wèn)題。正因?yàn)榭鐓^(qū)域行政合作中，監(jiān)督獎(jiǎng)懲的高成本和存在責(zé)任認(rèn)定的難題，致使監(jiān)督獎(jiǎng)懲機(jī)制效力的缺乏，從而導(dǎo)致跨區(qū)域行政合作的隨意性和違規(guī)行為不受制約等問(wèn)題的廣泛存在。

三、突破跨區(qū)域行政合作困境的合力機(jī)制研究

（一）中央政府對(duì)跨區(qū)域行政合作的主導(dǎo)機(jī)制

1.加快區(qū)域合作制度的建設(shè)。在法律層面，積極研究制定《政府間關(guān)系協(xié)調(diào)法》或《政府間合作法》這樣的法律，以規(guī)范地方政府跨區(qū)域合作中的權(quán)力、義務(wù)和利益關(guān)系。在政策層面，需要全面清理存在地方保護(hù)和市場(chǎng)封鎖的地方性法規(guī)和政策，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。同時(shí)，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息公開、環(huán)境治理、人才交流、轉(zhuǎn)移支付等方面出臺(tái)和完善推動(dòng)地方政府跨區(qū)域合作的政策措施。

2.擴(kuò)大地方政府自治能力。我國(guó)之所以由中央握有區(qū)域政府合作的主導(dǎo)權(quán)，其中一個(gè)重要原因就是地方政府缺乏自主性和自治能力，從而導(dǎo)致地方政府缺乏足夠的資源和能力與其他地方政府建立自主、穩(wěn)定的合作關(guān)系。因此，需要中央政府通過(guò)憲政改革從憲法和法律上合理界定政府事權(quán)，劃清各級(jí)政府的公共責(zé)任，在此基礎(chǔ)上賦予地方政府與其所承擔(dān)責(zé)任相適應(yīng)的權(quán)力和資源。這樣，地方政府才有能力充分利用自己所擁有的資源開展跨區(qū)域的行政合作。

3.建立合理的官員政績(jī)考核體系。有利于區(qū)域合作的考核體系不能僅僅局限于一味強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而是應(yīng)該從全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)衡量一個(gè)地區(qū)的整體水平，而且應(yīng)該立足于公共利益而非本地區(qū)的狹隘利益，將行政區(qū)之間的合作行為和共同治理效應(yīng)納入政績(jī)考核范圍。這樣才能促使地方政府官員不僅只關(guān)注地方利益，也會(huì)隨時(shí)關(guān)注與本地區(qū)相關(guān)聯(lián)的區(qū)域公共事務(wù)，并致力于與相鄰政府間建立良好的互動(dòng)和信息溝通，并嘗試為治理區(qū)域公共事務(wù)建立科學(xué)的合作制度。

4.發(fā)揮宏觀的利益協(xié)調(diào)作用。強(qiáng)調(diào)中央政府的宏觀利益協(xié)調(diào)作用，是因?yàn)橹醒胝梢宰龀龀撚诘胤秸鏍?zhēng)端的公證裁判，從而在地方政府的博弈結(jié)果中充當(dāng)信息溝通與沖突裁判的作用。［9］因而，中央政府通過(guò)對(duì)地方政府重大利益沖突的權(quán)威調(diào)控和平衡，從而實(shí)現(xiàn)地方政府間利益關(guān)系的合法性和有序性。而中央政府利益協(xié)調(diào)既可以依托現(xiàn)有的宏觀部門在其職能內(nèi)進(jìn)行調(diào)控，也可以在合作區(qū)域派駐利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如設(shè)立區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理局等方式加以實(shí)現(xiàn)。

（二）地方政府自身的內(nèi)驅(qū)機(jī)制

1.樹立“互利增效”的原則。為保證跨區(qū)域行政合作的可持續(xù)性，必須建立“互利增效”原則。該原則要求，首先，合作要建立在平等互利的基礎(chǔ)之上，只有堅(jiān)持自愿、平等的合作，合作才有內(nèi)在的動(dòng)力和穩(wěn)定性，并易于利益共享和合作創(chuàng)新，而只有堅(jiān)持互惠、互利的合作，合作才有外在的保障和持久性，并易于優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和相互推動(dòng)。其次，合作必須以共贏增效為歸宿。合作效應(yīng)是區(qū)域政府的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，無(wú)論選擇合作伙伴、確定合作方案的過(guò)程，還是合作行動(dòng)的具體實(shí)踐，都應(yīng)以共贏為目的，以增效為結(jié)果，這樣跨區(qū)域行政合作才有合理性和生命力。

2.加強(qiáng)組織結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。在區(qū)域合作背景下，地方政府組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新主要體現(xiàn)在各地方政府內(nèi)部設(shè)立新的組織機(jī)構(gòu)和成立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)兩個(gè)方面，前者如在各地發(fā)改委中設(shè)立交流合作處，后者如市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、區(qū)域合作日常工作辦公室等。在實(shí)踐中，部分地方政府的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，如烏魯木齊市和昌吉回族自治州成立聯(lián)合黨委——烏昌黨委，并在其推動(dòng)下又先后成立了烏昌財(cái)政局、發(fā)改委、招商局、規(guī)劃局和旅游局等政府部門。在不改變行政區(qū)劃的情況下，以黨的力量推動(dòng)區(qū)域合作，實(shí)現(xiàn)相關(guān)領(lǐng)域的一體化。同時(shí)，在一定程度上破解了區(qū)域一體化過(guò)程中原有干部的安排難題和行政協(xié)調(diào)問(wèn)題。［10］

3.提高合作共贏的能力。合作狀態(tài)和效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)不僅取決于合作者的意愿，同時(shí)取決于合作者的能力?？鐓^(qū)域行政合作的視野下，地方政府應(yīng)不斷加強(qiáng)地方政府間的學(xué)習(xí)考察、推動(dòng)不同區(qū)域合作組織間的交流互訪、完善干部交流任職等制度，進(jìn)而提高地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的戰(zhàn)略思維、系統(tǒng)思維和創(chuàng)新思維以及協(xié)調(diào)能力、項(xiàng)目合作能力和危機(jī)管理能力，從而深入認(rèn)識(shí)合作和集體行動(dòng)的形成與演化規(guī)律，準(zhǔn)確把握合作時(shí)機(jī)，并采取審慎的態(tài)度和準(zhǔn)確的合作方式確?？鐓^(qū)域行政合作的安全性與持續(xù)性。

（三）跨區(qū)域行政合作的保障機(jī)制

1.信息交流機(jī)制。信息溝通機(jī)制目的是使各地方政府能夠充分表達(dá)自己的利益和愿望，及時(shí)獲得其他地方的行為選擇信息，促成協(xié)作共識(shí)的達(dá)成。包括兩個(gè)層面的建設(shè)，一是信息資源共享機(jī)制建設(shè)。區(qū)域地方政府信息資源共享機(jī)制是指建立合作關(guān)系的區(qū)域地方政府在一定的政策體制、信息媒介和安全保障的基礎(chǔ)上共同分享信息資源的一種機(jī)制。如《泛珠三角合作信息網(wǎng)合作共建框架協(xié)議》的制定，就是要通過(guò)泛珠三角合作信息網(wǎng)的建設(shè)、維護(hù)、形象宣傳和運(yùn)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)開展合作，來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)信息的共享。二是，信息交流溝通機(jī)制建設(shè)。這需要構(gòu)建地方政府間對(duì)話、談判、協(xié)商的平臺(tái)和場(chǎng)所，通過(guò)召集會(huì)議、互遞文件、輪流編制工作簡(jiǎn)報(bào)以及非正式的接觸（電話或電子郵件）等形式，及時(shí)通報(bào)各行政區(qū)公共管理和行政合作的舉措和動(dòng)態(tài)，從而使地方政府可以自行協(xié)調(diào)而無(wú)需經(jīng)過(guò)中央政府作為溝通的橋梁。

2.利益協(xié)調(diào)機(jī)制。利益共識(shí)是區(qū)域政府合作的源動(dòng)力，利益相容性是達(dá)成利益共識(shí)的基礎(chǔ)。為了避免利益沖突，形成利益相容的格局，必須建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制。一是，健全利益協(xié)調(diào)的平臺(tái)，如可由各參與部門共同組建“區(qū)域合作委員會(huì)”或“區(qū)域合作協(xié)調(diào)小組”等機(jī)構(gòu)，對(duì)跨區(qū)域公共事務(wù)和利益分配進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。二是，建立地方政府之間的利益分享和補(bǔ)償制度。因?yàn)?，跨區(qū)域行政合作，必然有合作收益或因合作而利益受損的風(fēng)險(xiǎn)，為此，各參與主體面對(duì)合作收益，需要有公平、公開的利益分享機(jī)制，同時(shí)要通過(guò)利益橫向轉(zhuǎn)移支付、異地開發(fā)等利益補(bǔ)償制度，重視最小受惠者或利益受損者的利益補(bǔ)償需求，才能實(shí)現(xiàn)求同存異和地區(qū)間公共服務(wù)水平的均衡。

3.監(jiān)督獎(jiǎng)懲機(jī)制。要建立和完善跨行政區(qū)合作的內(nèi)部和外部監(jiān)督制度和方式，有效監(jiān)督跨區(qū)域行政合作中各參與主體的行為，并將其對(duì)相鄰區(qū)域造成的正負(fù)外部效應(yīng)，全面納入監(jiān)督的范圍之中，進(jìn)而避免集體行動(dòng)的困境和變相的地方保護(hù)。為此，必須在監(jiān)督基礎(chǔ)上，健全有針對(duì)性的獎(jiǎng)懲措施，對(duì)那些關(guān)注區(qū)域整體利益，沒(méi)有對(duì)相鄰區(qū)域造成負(fù)面影響的地方政府給與物質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)；同時(shí)，對(duì)相鄰區(qū)域造成負(fù)面影響的地方政府，對(duì)地方保護(hù)主義、封鎖市場(chǎng)及環(huán)境污染嚴(yán)重、綠色GNP指標(biāo)不合格等行為實(shí)施懲罰，從而杜絕政府官員產(chǎn)生單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和短期利益的想法，使地方政府一些急功近利的行為得到有效地遏制。

4.信用培育機(jī)制。建立區(qū)域合作的信用培育機(jī)制，目的是構(gòu)建跨區(qū)域合作的非正式規(guī)則，以減少正式規(guī)則的不確定性。一是，要加強(qiáng)對(duì)地方政府誠(chéng)信建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)。要使地方政府認(rèn)識(shí)到地方政府誠(chéng)信建設(shè)，不僅關(guān)系到政府形象，而且關(guān)系到政府治理的合法性基礎(chǔ)。更為關(guān)鍵的是，沒(méi)有誠(chéng)信的政府，是難以得到其他政府的信賴和真誠(chéng)合作。二是，要加強(qiáng)區(qū)域信用體系的建設(shè)。目前，我國(guó)一些區(qū)域已經(jīng)開始了區(qū)域信用體系建設(shè)并取得了一些成效。如長(zhǎng)三角地區(qū)的16個(gè)城市共同簽署了中國(guó)第一份區(qū)域政府間“信用宣言”——《共建信用長(zhǎng)三角宣言》，成立滬蘇浙區(qū)域信用體系建設(shè)專題組，并簽署了《滬蘇浙信用體系建設(shè)區(qū)域合作推進(jìn)方案》等。［11］這些都為推進(jìn)區(qū)域信用體系建設(shè)及地方政府合作積累了可貴的經(jīng)驗(yàn)。

（四）社會(huì)力量對(duì)跨區(qū)域行政合作的推動(dòng)機(jī)制

1.加強(qiáng)非政府組織的推動(dòng)作用。以非政府組織推動(dòng)跨區(qū)域公共事務(wù)治理，成本低、見(jiàn)效快，可以突破行政區(qū)劃的限制，有利于區(qū)域各類市場(chǎng)資源的連接和整合。這需要充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)各行業(yè)協(xié)會(huì)，特別是跨地區(qū)的行業(yè)聯(lián)盟的作用，如區(qū)域工商協(xié)會(huì)、區(qū)域物流協(xié)會(huì)、區(qū)域招商聯(lián)盟等，通過(guò)他們的交流合作，打破行政區(qū)域的剛性界限，促進(jìn)政府對(duì)口部門之間、半官方機(jī)構(gòu)之間的交流與合作。同時(shí)，充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)專業(yè)研究部門、智囊機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)團(tuán)體的咨詢和顧問(wèn)的作用，從而在實(shí)現(xiàn)非政府組織跨區(qū)域信息交流與合作的同時(shí)，為跨區(qū)域行政合作提供智力支持和決策咨詢。

2.發(fā)揮跨地區(qū)企業(yè)集團(tuán)的作用。就像跨國(guó)公司是打破國(guó)家之間關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘的最有效方式一樣，跨地區(qū)的企業(yè)集團(tuán)是打破區(qū)域封閉格局最好的方式。為了打破地方保護(hù)，優(yōu)化資源配置，增強(qiáng)綜合競(jìng)爭(zhēng)力，要倡導(dǎo)組建各地相互參股的跨地區(qū)的企業(yè)集團(tuán)。當(dāng)然，這種跨區(qū)域企業(yè)集團(tuán)不是政府力量強(qiáng)行組建的結(jié)果，而是遵循市場(chǎng)規(guī)律由企業(yè)自身通過(guò)各種商業(yè)途徑而形成的，在這個(gè)過(guò)程中，政府可以從稅收、財(cái)政、金融等方面給予引導(dǎo)和激勵(lì)，從而有效推動(dòng)跨地區(qū)企業(yè)集團(tuán)的健康發(fā)展。

3.加強(qiáng)民間力量的支持和約束作用。面對(duì)區(qū)域公共問(wèn)題，最直接感知和最先作出反應(yīng)的往往是受到影響的區(qū)域內(nèi)的民眾和民間組織，而且他們具有關(guān)于如何解決公共問(wèn)題的長(zhǎng)期思考和實(shí)踐知識(shí)。同時(shí)，如果在地方政府獲得了足夠的權(quán)力和激勵(lì)進(jìn)行合作的情況下，沒(méi)有對(duì)地方有效的約束機(jī)制，地方政府將有可能濫用自己的權(quán)力?；谶@樣的前提，引入民間資源，一方面企業(yè)、社會(huì)組織和普通民眾所形成的區(qū)域合作以及一些民間的“智庫(kù)”力量可以為跨區(qū)域行政合作提供帶動(dòng)力、助推力和技術(shù)支持。另一方面，可以通過(guò)市場(chǎng)和社會(huì)的力量，以及新聞?shì)浾摵凸姳O(jiān)督力量對(duì)合作行為產(chǎn)生有效約束和控制，從而使地方政府跨區(qū)域行政合作置于最廣泛的監(jiān)督約束之下。

［1］陳瑞蓮.區(qū)域公共管理研究的若干問(wèn)題述評(píng)［J］.新華文摘，2004，（10）.

［2］李榮娟.行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的沖突與張力整合——區(qū)域公共治理的視角［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（03）.

［3］（美）埃莉諾 奧斯特羅姆.公共事物的治理之道［M］.余迅達(dá)、陳旭東譯.上海:上海三聯(lián)書店，2000.

［4］孫柏英.當(dāng)代地方治理:面向 21 世紀(jì)的挑戰(zhàn)［M］.北京:人民大學(xué)出版社，2004.

［5］榮躍明.區(qū)域整合與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng):經(jīng)濟(jì)區(qū)域化趨勢(shì)研究［M］.上海:上海人民出版社，2005.

［6］俞可平.治理與善治［C］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

［7］歐黎明，朱秦.社會(huì)協(xié)同治理:信任關(guān)系與平臺(tái)建設(shè)［J］.中國(guó)行政管理，2009（05）.

［8］周黎安.晉升博弈中的政府官員的激勵(lì)與合作［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2004（06）.

［9］謝慶奎.中國(guó)地方政府體制概論［M］.北京:中國(guó)廣播電視出版社，1998.

［10］楊龍，鄭春勇.地方政府合作中的政府創(chuàng)新初探［J］.天津社會(huì)科學(xué)，2011（03）.

［11］吳光蕓，李建華.跨區(qū)域公共事務(wù)治理中的地方政府合作研究［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（05）.