基于城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品一體化視角的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展研究

文 甘燦業(yè)（中共柳州市委黨校公共管理教研室，廣西柳州 545616）

一、城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品非均衡發(fā)展的表現(xiàn)

經(jīng)過多年的投入和發(fā)展，我國城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的步伐不斷加快，無論是城鎮(zhèn)，還是農(nóng)村，公共產(chǎn)品供給從量到質(zhì)都上了新的臺階，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展奠定了堅實的基礎。但我國城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差距較大，非均衡發(fā)展較為嚴重，主要表現(xiàn)為：

1.城鄉(xiāng)基礎設施失衡。進入新世紀以來，我國城鎮(zhèn)基礎設施發(fā)生了翻天覆地的變化,得到較好的改善。而部分農(nóng)村地區(qū)一些最基本的基礎設施還是落后短缺。截止2012年底，沒有通硬化路面的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）占全國鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）總數(shù)的3%左右，沒有通硬化路面的建制村占全國建制村總數(shù)的13.5%；在集中連片特困地區(qū)貧困縣還有32.9%的建制村沒有通瀝青（水泥）路；將近40%左右的農(nóng)村人口沒有實現(xiàn)集中式供水；還有12.1%的建制村沒有通寬帶，20戶以上自然村還有4.8%沒有通電話。

2.城鄉(xiāng)義務教育失衡。經(jīng)過多年努力發(fā)展，城鎮(zhèn)九年義務學校硬件比較完善，教師學歷不斷提高和職稱結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化?？刹糠洲r(nóng)村九年義務教育學校硬件還是簡陋稀缺，教師的學歷和職稱結(jié)構(gòu)還存在一些問題。據(jù)相關統(tǒng)計，我國農(nóng)村初中、小學的教工宿舍和學生宿舍相當部分還是磚木、土木結(jié)構(gòu)，還有些農(nóng)村中小學靠租用民房作為臨時教學點。2010年，全國農(nóng)村小學教師的學歷還有26%是大專（不含）以下，農(nóng)村初中教師的學歷還有40%是在本科（不含）以下，全國農(nóng)村小學還有48%的教師的職稱是中級（不含）以下，農(nóng)村初中還有47%教師的職稱是在中級（不含）以下，相對城市中小學教師的學歷和職稱，農(nóng)村中小學教師的學歷和職稱還是相對比較低。

3.城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生失衡。隨著醫(yī)療衛(wèi)生體制的深入改革，我國城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生進入了全新的發(fā)展時期。但農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生普遍存在衛(wèi)生費用不足、設備緊缺老化、人才匱乏、服務能力不強等問題。2011年，城市人均衛(wèi)生費用為2695.1元，農(nóng)村人均衛(wèi)生費用為871.6元，城鄉(xiāng)相差1823.5元，城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生費用差距很大；在每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員、每千人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師和每千人口注冊護士的城鄉(xiāng)之比都超過了2.3:1，城鄉(xiāng)醫(yī)護人員分配嚴重失衡；有些行政村甚至沒衛(wèi)生診所，沒有設衛(wèi)生室的行政村數(shù)占全國行政村數(shù)的6.6%。

4.城鄉(xiāng)社會保障失衡。城鎮(zhèn)社會保障經(jīng)過幾年的大力發(fā)展,保障體系基本健全，保障種類較多、層次較高。而農(nóng)村社會保障范圍相對狹窄，保障層次也較低，目前我國農(nóng)村社會保障項目主要有新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、新農(nóng)村合作醫(yī)療保險、最低生活保障和救濟等。同時，社會保障基金在城鄉(xiāng)中的分配也不均衡，大部分基金都投入到城鎮(zhèn)社會保障，只有少部分資金投入到農(nóng)村社會保障中。以城鄉(xiāng)居民最低生活保障為例，2012年全國城鎮(zhèn)居民最低生活保障財政支出人均達到3145.8元，農(nóng)村居民最低生活保障財政支出人均僅為1343.4元，城鄉(xiāng)居民人均低保財政支出之比為2.3：1，差距較大。

二、城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品一體化與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)在關聯(lián)

1.城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是通過對社會資源的優(yōu)化配置，科學合理安排城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品，促進城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度一體化，從而推動農(nóng)村與城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)、互動發(fā)展。城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容，也是其發(fā)展必然要求，因為公共產(chǎn)品是城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎，只有實現(xiàn)了城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品一體化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的其他內(nèi)容才能夠很好地實現(xiàn)，才能發(fā)揮城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩個區(qū)域的特色優(yōu)勢，形成分工合作、協(xié)調(diào)銜接的強大聯(lián)動。推進城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品一體化，與黨中央和國務院有關大力推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點應是以基本公共服務為農(nóng)民生存和發(fā)展的基本保障思路是一致的。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略中，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品一體化是其必然的要求。

2.城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的落腳點。找準統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的落腳點，是有效縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的關鍵。公共產(chǎn)品是一個區(qū)域發(fā)展的前提基礎和保障。城鄉(xiāng)之間物質(zhì)層面差異，主要表現(xiàn)在公共產(chǎn)品的供給上。城鎮(zhèn)在資源、資金上先天占有各種優(yōu)勢，能夠提供比較充足和豐裕的公共產(chǎn)品，社會效益見效快和共享性強。在優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和城鎮(zhèn)的意識下，對農(nóng)村的投入和扶持相對有限，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給明顯不足。城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差異導致城鎮(zhèn)發(fā)展的物質(zhì)基礎和經(jīng)濟社會發(fā)展速度大大優(yōu)于農(nóng)村。換言之，由于支撐農(nóng)村發(fā)展的物質(zhì)基礎薄弱，造成其經(jīng)濟社會發(fā)展的動力不足。城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給的長期失衡，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的差距不斷擴大，所以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的落腳點必須放在公共產(chǎn)品上，只有加快推進城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給一體化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共產(chǎn)品和公共服務均等化，才能從根本上解決城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，有效縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

3.城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎。公共產(chǎn)品是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎，是城鄉(xiāng)發(fā)展物質(zhì)保障。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)容中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給，促進其一體化是一項非常重要的內(nèi)容。城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品能否有效、優(yōu)質(zhì)地提供，關系到城鄉(xiāng)兩個平等主體發(fā)展的動力和潛力。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有序、科學地推進，必須抓住重點和關鍵，因為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一個全面系統(tǒng)的工程，涉及到多領域、多方面，在這么多的內(nèi)容中，要優(yōu)先統(tǒng)籌那些內(nèi)容，重點統(tǒng)籌那些內(nèi)容，必須做出科學合理的安排。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給是統(tǒng)籌其他內(nèi)容的前提，是推進其他統(tǒng)籌的基礎，因此必須確立這樣的發(fā)展意識和大局觀：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須優(yōu)先統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給，把推進城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給一體化作為重點內(nèi)容來抓和落實，把城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品一體化作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎。

4.城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突破口。關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突破口，學者也有從幾個方面進行闡述：一是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)居民收入，防止差距擴大，保持合理的范圍，進而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；二是協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，主要是正確處理好城市工業(yè)和農(nóng)村農(nóng)業(yè)的關系，促使兩者之間優(yōu)勢互補，良性發(fā)展；三是加快農(nóng)村經(jīng)濟建設，壯大縣域經(jīng)濟，發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè)和村集體經(jīng)濟組織，通過農(nóng)村的自我創(chuàng)新，自我發(fā)展，提高經(jīng)濟實力。這些研究對推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有一定參考價值，但不足之處在于忽略了當前農(nóng)村需要改善的是什么？農(nóng)民迫切需要的是什么？進一步研究發(fā)現(xiàn)，上述三方面作為突破口推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，還是缺不了公共產(chǎn)品的基礎性作用，他們的突破還是在城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品一體化的基礎上的突破，只有城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給機制統(tǒng)一，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，才能為其他統(tǒng)籌推進奠定基礎。鑒于城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品一體化的基礎性和重要性，其必然成為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突破口。

三、基于城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品一體化視角的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建議

1.樹立城鄉(xiāng)并重發(fā)展意識，完善統(tǒng)籌銜接機制。首先，應以全新的發(fā)展觀念來謀劃統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。必須揚棄過去那種重工輕農(nóng)、厚城薄鄉(xiāng)的發(fā)展思維，堅持以人為本、城鄉(xiāng)共同繁榮的全新發(fā)展觀，牢固樹立城鄉(xiāng)并重的發(fā)展意識，從根本上改變非均衡的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度，堅持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，大力推進城鄉(xiāng)基礎建設一體化、城鄉(xiāng)義務教育一體化、城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生一體化和城鄉(xiāng)社會保障一體化，讓農(nóng)村和農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化帶來的文明成果。統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設，推動社會發(fā)展空間的多元性，城鎮(zhèn)和農(nóng)村發(fā)展既要各具特色，又要和諧一體，相互輝映，既用好城鎮(zhèn)化發(fā)展提供廣闊的市場空間，又要建設農(nóng)村美好幸福家園，兩者不能偏廢。其次，加快頂層設計促統(tǒng)籌銜接。破除城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)管理制度，統(tǒng)一城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給機制和制度安排，促進生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化組合，逐步建立城鄉(xiāng)一體化管理體制。通過統(tǒng)籌謀劃和體制機制的創(chuàng)新，促進城鄉(xiāng)間公共產(chǎn)品相互銜接，相互協(xié)調(diào)，共同發(fā)展，不斷強化城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的互補效應。把城鎮(zhèn)和農(nóng)村作為一個綜合體來考慮，根據(jù)城鎮(zhèn)和農(nóng)村不同地域和特色，在制度設計上應該更加注重城鄉(xiāng)互補性，科學合理地規(guī)劃公共產(chǎn)品供給，通過城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的對接，把城鎮(zhèn)和農(nóng)村有機銜接起來，融為一個整體。

2.加大農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，健全供給決策機制。一是加大農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。各級政府要根據(jù)各地的實際情況，統(tǒng)籌安排，有效高質(zhì)地提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，確保城鄉(xiāng)基本公共產(chǎn)品和基本服務均等化，最大滿足農(nóng)村農(nóng)民的生產(chǎn)生活需要。在基礎設施方面，通過加大農(nóng)村社會固定資產(chǎn)投資、財政一般性轉(zhuǎn)移支付和專項扶貧基金等，不斷完善基礎設施建設，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村硬化路面的等級，提升水庫水利的防洪排澇及抗災能力，爭取絕大部分農(nóng)村實現(xiàn)集中式供水，對農(nóng)村電線的進行改造升級，寬帶網(wǎng)在建制村實現(xiàn)完全覆蓋。在義務教育方面，合理配置城鄉(xiāng)教育資源，實施校園建設工程，優(yōu)化配置教學教輔的設備，認真落實農(nóng)村九年義務教育學雜費減免的政策，減輕農(nóng)民負擔，積極開展頂崗、特崗計劃、支教、國家委培計劃、西部志愿者和免費師范生培養(yǎng)等形式，向農(nóng)村地區(qū)輸送高素質(zhì)的教師，不斷提高現(xiàn)有農(nóng)村教師的學歷和教學技能。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和農(nóng)村衛(wèi)生室醫(yī)療設備和衛(wèi)生人員的配備，爭取實現(xiàn)一村一所衛(wèi)生所，不斷提高鄉(xiāng)村醫(yī)生職業(yè)技能和素質(zhì)，加大農(nóng)村如廁改造和飲水衛(wèi)生工程建設，不斷改善衛(wèi)生環(huán)境，完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，提高覆蓋面，適當提高政府承擔比重，減輕農(nóng)民負擔。在社會保障方面，完善農(nóng)村社會保障制度，提高社會保障的層次，擴大農(nóng)村社會保障的覆蓋范圍，重點推進新農(nóng)保的工作，有條件探索農(nóng)村地區(qū)失業(yè)保險、養(yǎng)老保險和生育保險等，提高農(nóng)村地區(qū)最低生活保障的標準，集中建設農(nóng)村五保戶居住點和養(yǎng)老院。

二是不斷推進供給決策機制的完善。改變傳統(tǒng)的“自上而下”的供給模式，提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品種類不能由政府單方?jīng)Q定，應充分尊重民意，以農(nóng)民的實際需求為導向，建立“自下而上”的訴求供給模式。按照公共產(chǎn)品的類別、層次，確定農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體，科學合理地劃分各級政府提供公共產(chǎn)品的職能邊界、職責和義務范圍，明確界定各級政府應提供哪些農(nóng)村公共產(chǎn)品。根據(jù)財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，合理劃分各級政府的投入責任，以制度規(guī)范的形式來明確各類供給主體的權(quán)限職責，并對各級政府提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品進行績效考核管理，不斷提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策效率。

3.推進供給主體的多元化，完善資金籌集機制。一是加快推進農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化。充分發(fā)揮各級政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的過程中的核心地位和主導作用，積極引導企業(yè)和第三部門參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，廣泛吸收社會資本參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，實現(xiàn)供給主體的多元化。積極探索“三位一體”的供給機制，在農(nóng)村公共產(chǎn)品領域建立一種有效地協(xié)調(diào)機制，在政府、企業(yè)和第三部門不斷合作與競爭中努力尋求多元權(quán)力的均衡點，形成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的多中心體制及互補機制。充分發(fā)揮政府、企業(yè)、第三部門各自的優(yōu)勢和長處，引導社會各個實體參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中來。

二是完善資金籌集機制，確保農(nóng)村公共產(chǎn)品經(jīng)費落實到位。把農(nóng)村公共產(chǎn)品的支出列入各級政府財政預算，保障農(nóng)村基礎設施、農(nóng)村義務教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生和農(nóng)村社會保障等的投入。為增強對農(nóng)村反哺力度，還可以考慮開征專項稅和提高礦山收益、土地收益用于農(nóng)村公共產(chǎn)品的比重，確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的數(shù)量、質(zhì)量都有較大的飛躍，為推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展打下堅實基礎。同時，要建立良好經(jīng)費監(jiān)管機制。?？顚Ｓ?，不得挪用和擠占本屬于農(nóng)村公共產(chǎn)品的經(jīng)費，確保經(jīng)費落實到位及用于既定的建設項目。不斷強化經(jīng)費的監(jiān)管，提高廣大農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品經(jīng)費的使用效率。

4.提高農(nóng)民政治地位，健全需求表達機制。一要不斷提高農(nóng)民的政治地位。增強農(nóng)民的話語權(quán)，在各級人民代表大會中增加農(nóng)民代表的人數(shù)，一些重大決定的出臺，要有農(nóng)民代表出席討論，代表農(nóng)民的意愿。同時，加強農(nóng)民組織化建設。只有提高農(nóng)民組織化程度，才有可能從根本上改變其弱勢群體社會地位，提高其利益表達和社會行動能力。通過政府的積極引導，在廣大農(nóng)村地區(qū)建立農(nóng)村合作社、種養(yǎng)殖協(xié)會、農(nóng)村文化研究會和農(nóng)村商業(yè)企業(yè)協(xié)會等，增強村民凝聚力和歸屬感，提高農(nóng)民維護自己合法權(quán)益的能力。二要暢通需求表達途徑。加強農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達途徑的建設，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達機制的運行機理，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的需求表達回應機制。改變農(nóng)民需求表達途徑狹小的局面，拓寬其他方面的需求表達途徑，實現(xiàn)農(nóng)村需求表達途徑的多樣化。建立需求表達回應機制，對農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達要重視并及時回應農(nóng)村群眾公共產(chǎn)品需求表達，不能久拖不理，把農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達回應跟城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品需求表達回應納入政府的績效管理，并對回應的相關部門實行問責制，以便強化有關政府部門對農(nóng)村公共產(chǎn)品訴求回應的重視。

注：該文為2011年度廣西教育廳科研立項項目（桂教科研 〔2011〕14號）；2010年度廣西高校優(yōu)秀人才資助計劃項目（桂教人〔2010〕65 號）。

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