社會轉(zhuǎn)型期中國公共行政理論的重構(gòu)——基于行政實踐與行政環(huán)境關(guān)系的討論

文 （南京大學(xué)，江蘇南京 210023）

一、引言及文獻回顧

美國著名行政學(xué)家登哈特說過，一個好的管理者與卓越的管理者的區(qū)別不在于其專門技術(shù)，而在于對自我及其環(huán)境的見識，此種見識只能透過深思熟慮的反思，經(jīng)由理論，才能推導(dǎo)出來。［1］無論是公共行政實踐者，還是科學(xué)研究者，都需要公共行政理論的建構(gòu)。中國作為一個擁有悠久文明的國度，有著豐富和獨具特色的行政實踐經(jīng)驗。但是，作為一種理論的公共行政，在中國并沒能真正生根發(fā)芽，因為中國的公共行政理論知識大多是從西方國家移植過來的，“充滿了移植和加工的特點和性格”［2］，并不是根植于中國自身的行政實踐這塊土壤，而且“相當多的中國公共行政學(xué)家將研究重點放在美國和其他西方國家的公共行政學(xué)理論和實踐上，而不是中國公共行政本身”，中國公共行政研究缺乏對真實世界的了解和對中國行政史的關(guān)注［3］。因此，中國的公共行政理論知識具有非本土化和非規(guī)范化的特征，而作為一門學(xué)科的公共行政學(xué)在中國也深陷“身份危機”和合法性危機。這樣的公共行政理論若用于指導(dǎo)中國的行政實踐，要么效用低下，要么會產(chǎn)生削足適履的效果。

對于中國公共行政研究來說，擺脫“身份危機”和合法性危機，建構(gòu)一種能夠關(guān)照本土經(jīng)驗以及回應(yīng)本土現(xiàn)實的理論是中國公共行政理論發(fā)展的重要途徑。為此，不少研究者貢獻了自己的熱忱和智慧。張成福在其《重建公共行政的公共理論》一文中指出，克服公共行政合法性危機，重建中國公共行政有必要擺脫傳統(tǒng)的技術(shù)理性的行政典范，建立公共行政的公共理論。［4］湯浩認為，中國公共行政本土化研究的重心是從中國公共問題的原生性背景中解讀公共性，應(yīng)當體現(xiàn)出一種對公共性的中國關(guān)懷。［5］曾雅麗認為，普遍缺乏對行政學(xué)研究的歷史意識是公共行政學(xué)學(xué)科認同危機的深層次根源，作為一種思考方式的歷史意識一定程度上構(gòu)成了化解社會科學(xué)身份危機的學(xué)理資源，對于新近引入的公共行政學(xué)而言，更應(yīng)該注重歷史意識的重要作用。［6］霍春龍和李付升主張，應(yīng)該在全球化背景下審視中國公共行政的本土研究，從學(xué)者的學(xué)術(shù)自覺、本體論、知識論和方法論角度分析了進行本土化研究的進路。［7］張桂琳認為，加強本土化研究有三條途徑：一要重視對西方理論介紹的系統(tǒng)性和全面性，二要重視中國問題與中國理論的研究，三要重視方法論的運用和規(guī)范性的建立。［8］劉鵬認為，三十多年來中國行政學(xué)本土化經(jīng)歷了一個趨強的發(fā)展過程，也積累了一些具有中國特色的行政學(xué)概念，而未來中國行政學(xué)本土化應(yīng)該從宏觀（行政發(fā)展與文化）、中觀（行政組織、生態(tài)與溝通）、微觀（行政行為、心理與技術(shù)等）三條路徑同時展開，遵循自微觀而宏觀、循序漸進的基本原則，處理好與國際化之間的關(guān)系。［9］黃元龍認為，為推動公共行政學(xué)本土化的理論研究，需要作進一步的關(guān)注與探討以下問題：本土化研究的理論構(gòu)架與學(xué)理闡釋問題，研究隊伍規(guī)模的整合與壯大問題，研究方法的完善問題，研究水平質(zhì)量的提升問題。［10］

研究者認識到了我國公共行政研究具有非本土化特征，公共行政學(xué)深陷身份危機和合法性危機，并且已經(jīng)開始思考怎么建構(gòu)能關(guān)照以及回應(yīng)我國行政現(xiàn)實的本土化理論，使行政學(xué)成為一門具有社會價值的學(xué)科。但是當前的多數(shù)研究仍處于起步階段，這些研究仍停留在回答怎么做的層面，而少有基于這些建議進行深耕的成果。本文試圖逆著登哈特的思路，基于對中國公共行政的實踐現(xiàn)實及其與行政環(huán)境的關(guān)系的認識，并借鑒西方的一些理論成果，來尋找中國公共行政理論重構(gòu)的思路。

二、中國公共行政的實踐范式及其變革發(fā)展

韋伯說過：“國家是這樣一種人類共同體，它在一定領(lǐng)土之內(nèi) (成功地)宣布了對正當使用物理暴力的壟斷權(quán)?！保?1］這一論斷包含了現(xiàn)代國家建構(gòu)的兩個層面的內(nèi)容：一是統(tǒng)治正當性的建構(gòu)，二是政治能力的建構(gòu)。新中國建立之初，新中國作為一個新生政權(quán)還很孱弱，內(nèi)要應(yīng)對國民黨等反共分子猖獗的破壞活動，外有西方國家的仇視和封鎖圍堵。在這種背景下，中國共產(chǎn)黨作為新中國的執(zhí)政黨，要鞏固新政權(quán)確保執(zhí)政地位和實現(xiàn)革命理想，就必須加強對整個國家和社會的管控能力。它一方面繼續(xù)采取政策（如土地改革）繼續(xù)增強普通民眾對其的認同度，另一方面它也在建構(gòu)政治能力來加強對國家廣土眾民的管控。在建構(gòu)國家政治能力上，共產(chǎn)黨一方面借鑒吸收國民黨“以黨治國”、“一黨專政”的黨治思想和前蘇共“全能主義”的治國模式，一方面運用自身在革命中積累的社會整合以及管控經(jīng)驗，建成了全能主義政治模式。

如果要從當時黨政關(guān)系的角度來解構(gòu)這種模式，大體上可以認為，當時的政府與中國共產(chǎn)黨是混為一體的，也即黨政一體化模型。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：思想理念上，當時黨充滿了無產(chǎn)階級意識形態(tài)色彩、滿懷共產(chǎn)主義理想，而政府就是黨達至這種理想的工具，黨為了保持執(zhí)政的合法性，通過政府機關(guān)大肆宣傳無產(chǎn)階級意識形態(tài)，并加強對其他意識形態(tài)形式進行打壓控制，在黨政系統(tǒng)內(nèi)和民眾之間強制性地達成意義上的共識［12］；組織上，政府的機構(gòu)設(shè)置與黨的一一對應(yīng)，在黨內(nèi)有什么樣的部門，同樣在政府里也有，而且黨內(nèi)的部門對相應(yīng)的政府部門進行領(lǐng)導(dǎo)指揮，同時在一定層級的政府部門還設(shè)有黨組來加強黨對政府的控制；人事上，按照黨管干部的原則，各級政府的主要工作人員由本級或上級的黨委決定、監(jiān)督和考核，并且政府的絕大部分工作人員由黨員充任；決策上，黨中央的決定、決議或會議精神通常直接上升為國家政策，即使經(jīng)由立法部門也只是形式意義上的法定程序。

時至今日，要歷史辯證地來看黨政一體化的公共行政模式，這種模式一方面在當時是“合理的存在”，這從上述這種模式形成的歷史背景中可以得知，另一方面，這種模式的歷史作用則要辯證地加以看待，也就是說，黨政一體行政模式在中國既有積極的影響也有消極的效應(yīng)。其積極影響主要是加強了黨對國家和社會的整合和控制能力，強化了中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的政治能力，也為當時經(jīng)濟的快速恢復(fù)和發(fā)展以及社會穩(wěn)定提供了強大的制度保障。這種行政實踐模式也給中國現(xiàn)代化進程帶來了諸多的負效應(yīng)，這表現(xiàn)為：（1）這種模式使政府權(quán)力過渡擴張，壓縮了社會的范圍，導(dǎo)致社會失序，市民社會被逐漸削弱以致近乎消亡。（2）作為個體的公民根本不存在，而是以一種群體的面貌——人民群眾出現(xiàn)在政權(quán)體系之中，他們在很大程度上是消極被動的被操縱者。（3）黨政一體模式實際上是黨的權(quán)力的無限擴大化，最終導(dǎo)致黨的權(quán)力和意志甚至領(lǐng)袖的權(quán)力和意志完全凌駕于國家、政府和憲法之上，以至黨權(quán)最后也集中于黨的領(lǐng)袖一身，形成領(lǐng)袖—黨—政府（國家）三者合體的領(lǐng)袖集權(quán)統(tǒng)治。黨直接掌握國家的權(quán)力，以黨代政，黨和領(lǐng)袖的錯誤決策會給國家的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定造成巨大損失，最后不但沒有有效地鞏固執(zhí)政黨的執(zhí)政地位，事實上卻在很大程度上損害和削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)，并且使黨執(zhí)政的合法性一度陷于危機。所以可以說，黨政一體的行政模式是改革開放之前社會動蕩、經(jīng)濟困頓以及現(xiàn)代化受挫的重要體制根源。

在第一代領(lǐng)袖的人生謝幕時，中國正處于經(jīng)濟崩潰邊緣、政局混亂當中，以鄧小平為代表的領(lǐng)導(dǎo)人起到了韋伯意義上的“歷史的扳道夫”的作用。第二代領(lǐng)導(dǎo)集體進行改革開放，以自上而下的漸進改革回應(yīng)底層的民眾要求、繼續(xù)推進中國現(xiàn)代化的進程。經(jīng)過多次行政改革，中國政府行政理念發(fā)生了截然變化，在這種理念變化的牽引下，中國之前的黨政一體行政管理體制也發(fā)生了巨大變化。我國行政管理體制歷經(jīng)的變化包括：理念上，要求打破與高度集中的計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的黨政一體的行政體制，實現(xiàn)黨政分離，國家和政府開始思考職能范圍，在逐步探索中，開始形成有限政府、法治政府和責(zé)任政府等理念；人事上，在堅持黨管干部原則的前提下，政府的人事管理部門在行政機構(gòu)的人事行政上越來越重要，逐步建立和完善了公務(wù)員制度，不斷強化公開、公平、競爭、擇優(yōu)的用人精神，以人用人的傳統(tǒng)制度逐步讓位于以制度用人的新方式；［13］在組織上，變革黨內(nèi)與政府部門相對應(yīng)的部門設(shè)置，只保留黨內(nèi)的關(guān)鍵部門，如組織部門、宣傳部門和辦事機構(gòu)等，弱化黨對政府部門的直接干預(yù)，政府部門的黨組在其中的地位下降；決策上，黨的決議和會議精神一般要經(jīng)由立法機構(gòu)上升為政策，而且在這個過程中，立法機構(gòu)會就某些議題公開向社會征求意見，立法機構(gòu)在政策制定上越來越獨立，同時政府也享有了更多的自由裁量權(quán)。

三、變化的行政環(huán)境及其與現(xiàn)有行政實踐范式的緊張關(guān)系

改革開放后，盡管我國行政管理體制歷經(jīng)了極大變革，黨政一體的行政體制呈現(xiàn)出了黨政分離的趨勢。但是，行政改革只是我國改革開放總政策的一個組成部分，在改革開放總政策的推動下，我國經(jīng)濟、社會、文化及社會心理各領(lǐng)域發(fā)生了翻天覆地的變化，并且在總體上，其變化的速度和深度遠超于中國公共行政的發(fā)展。這種變化有的對于中國行政發(fā)展是有利的，可更多的是引發(fā)了中國行政現(xiàn)有實踐范式與經(jīng)濟社會等因素所構(gòu)成的行政環(huán)境之間的關(guān)系緊張。

1.經(jīng)濟方面的行政環(huán)境。過去30多年時間里，中國帶給世界最大的觀感就是，經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)的中國奇跡。聚焦奇跡的光環(huán)，可以發(fā)現(xiàn)，中國的經(jīng)濟制度發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變革，中國成為了市場經(jīng)濟陣營的重要一員，中國工業(yè)化進程持續(xù)推進且已進入后期，中國成為世界第二大經(jīng)濟體，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到了6000美元，進入中等收入國家行列。經(jīng)濟奇跡光環(huán)下的成就，為我國的行政發(fā)展提供了可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)，這包括大幅度增加的公共財政收入、快速發(fā)展的現(xiàn)代科技尤其是信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)。可是，在光環(huán)之外卻滿是經(jīng)濟發(fā)展上的不平衡現(xiàn)象：城鄉(xiāng)、區(qū)域和民族經(jīng)濟發(fā)展水平的差距，高收入者和低收入者之間的貧富懸殊，不同行業(yè)從業(yè)者之間的收入懸殊，不同產(chǎn)業(yè)和行業(yè)之間的結(jié)構(gòu)失衡，國內(nèi)消費、投資和對外出口之間的不平衡。經(jīng)濟發(fā)展的不平衡甚至是懸殊不僅為經(jīng)濟社會問題埋下了復(fù)雜而系統(tǒng)的隱患，而且對公共行政如何實現(xiàn)社會再平衡和公平正義提出了直接的挑戰(zhàn)。

2.政治方面的行政環(huán)境。改革開放以來，我國的政治環(huán)境發(fā)生了較為深刻的變化。“執(zhí)政黨在執(zhí)政理念、執(zhí)政體制、執(zhí)政方略、執(zhí)政目標等方面進行了革命性的創(chuàng)新，確立了‘立黨為公，執(zhí)政為民’的執(zhí)政方略；……村民自治、社區(qū)自治、經(jīng)濟自由等社會主義民主進一步發(fā)展，社會主義法治進一步健全；……公民社會興起以及NGO的發(fā)展，為政府管制向社會治理發(fā)展提供了良好的平臺”。［14］這些政治方面的條件為我國公共行政增強了合法性基礎(chǔ)，有利于行政行為的施行。然而，我國的政治變化中更多的是負向的。權(quán)力腐敗愈演愈烈，而且這種勢頭并沒有被控制；央地關(guān)系緊張，中央權(quán)威削弱，政策執(zhí)行不通暢；政府及官員常與民爭利，官民沖突不斷，政府公信力下降；民族分裂主義和恐怖主義相勾結(jié)，一些民族地區(qū)存有國家認同危機；而且在國際上，近兩年我國與周邊國家的島礁爭端不斷升級，戰(zhàn)爭風(fēng)險增加，與美國歐盟等國家和地區(qū)的政治或經(jīng)濟緊張常有出現(xiàn)。政治環(huán)境中的負向變化危及政府行政行為的合法性和有效性，甚至直接挑戰(zhàn)了我國的政府能力。

3.社會方面的行政環(huán)境。總體上看，我國社會正慢慢擺脫政治控制，正從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變，公民社會開始興起，社會結(jié)構(gòu)劇烈分化。社會與國家的相對分離，社會自治能力的增強，會縮小政府需要承擔(dān)的工作的范圍，有利于政府職能轉(zhuǎn)變以及履職能力增強。但是，社會環(huán)境中存在的一些新情況也給公共行政工作提出了挑戰(zhàn)。這些情況除了前面所說的收入差距擴大、分配不公之外，還包括：（1）社會利益分化日趨明顯，社會成員的利益變得多元，利益關(guān)系復(fù)雜，中國進入“利益博弈時代”；與此同時，社會結(jié)構(gòu)的分化向結(jié)構(gòu)的定型化過渡，社會分層結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出固化趨勢，從而導(dǎo)致了社會階層分化逐步朝著階級化型塑。（2）人們的權(quán)利意識漸漸覺醒，漸有“人民”群體被萌動的權(quán)利意識解構(gòu)為“公民”個體的趨勢，并且“在新媒體環(huán)境下，公民評議和參與公共行政決策的意識和訴求都在上升”［15］。（3）隨著城鄉(xiāng)的快速發(fā)展，人們的社會需要增多，而社會公共物品供給不足，分配不均，致使一般民眾特別是弱勢群體生活困難。（4）城市和農(nóng)村的社會差距持續(xù)擴大，城鄉(xiāng)居民收入水平、生活條件迥異。城鄉(xiāng)福利水平差距、社會利益多元發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的分化而又固化、人民群體向公民個體回復(fù)等社會變化給行政環(huán)境的影響是深層次的，它們共同作用于社會心理，與公共行政形成持續(xù)性的緊張關(guān)系。

4.文化心理方面的行政環(huán)境。30多年的時間里，中國經(jīng)歷的變化是全方位的，不只是經(jīng)濟、政治和社會方面的變化，文化心理層面的也是赫然可見的。（1）人們受教育程度提高、知識文化水平普遍大幅提高，對政府行為的認知度提高，不合理的行為易受到大批在體制外工作生活的知識精英聲討。（2）價值觀念多元化，除了之前的馬克思主義價值觀，傳統(tǒng)的人情倫理觀念和權(quán)本位、官本位觀念在新環(huán)境下沉渣泛起，個人主義價值觀也在中國扎根，馬克思主義價值觀的主導(dǎo)地位大有削弱。（3）伴隨價值觀多元化的還有價值觀異化，這種異化在公共部門尤其猖獗，政府官員普遍背棄全心全意為人民服務(wù)的價值理念，自私自利心理被公共權(quán)力能觸及到的利益所散發(fā)出的誘惑刺激起來。（4）人們的絕對收入雖普遍提高，但權(quán)勢群體作威作福，凸顯出社會中下層的相對被剝奪處境，他們內(nèi)心充滿了相對剝奪感、社會不公感及無能感，社會怨恨可能在這樣的心理環(huán)境中滋生和積聚。（5）還有很多知識精英與政治精英和經(jīng)濟精英結(jié)成三角狀的聯(lián)盟，為他們的經(jīng)濟行為或政治行為提供合法性和合理性辯護，企圖固化和擴展自己的利益范圍。從文化心理層面的變化來看，行政環(huán)境對行政發(fā)展雖有正向促進的一面，如教育的發(fā)展和普及可以為公共行政提供更多的技術(shù)和知識支持，但更多的卻是與行政行為的緊張關(guān)系，因為無論是多元和異化的價值觀、有知識精英參與的三角聯(lián)盟，還是體制利益外強大的知識力量和社會中下層的剝奪感和不公感，無不充滿了對公共行政的反叛。

改革開放后的變化構(gòu)成了當前我國公共行政的環(huán)境。這種新的行政環(huán)境要求在宏觀上重構(gòu)公共行政與市場和社會的關(guān)系，改變我國的治理格局，在微觀上改變政府的行政行為。

四、重構(gòu)公共行政理論，回應(yīng)環(huán)境變化

當前中國社會的總體特征是從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型。如果說這種轉(zhuǎn)型就是獲取現(xiàn)代性的話，那么至今，中國公共行政的變革就是在以一種本質(zhì)上為工具理性的路徑來獲取現(xiàn)代性，但是這種現(xiàn)代性是有缺陷的——即更多地體現(xiàn)在經(jīng)濟增長上——結(jié)構(gòu)上的缺陷性致使公共行政在實踐中呈現(xiàn)出與環(huán)境變化的不適癥狀，陷入了越來越大的麻煩，面臨著巨大的合法性危機。

中國公共行政要走出不適、麻煩與危機，就要回應(yīng)環(huán)境的變化、變革自身。要變革就離不開理論的指導(dǎo)，所以，在變革之前更為重要的就是要重構(gòu)中國的公共行政理論。要做好理論的重構(gòu)要立足于中國的現(xiàn)實，這種現(xiàn)實內(nèi)含兩方面的情況：第一，中國在行政體制上是黨政一體的，只要中國共產(chǎn)黨是中國的執(zhí)政黨，為了維護自身的執(zhí)政地位，共產(chǎn)黨至少在可預(yù)期的未來不可能放棄政黨科層法，體現(xiàn)在公共行政上就是中國的行政發(fā)展本質(zhì)上仍將是黨政一體的，這是中國公共行政的一大特點。第二，中國的行政環(huán)境與行政實踐存在著非常緊張的關(guān)系，經(jīng)濟、社會、政治和文化心理的變化以及傳統(tǒng)因素的現(xiàn)代影響對行政實踐提出了眾多需要回應(yīng)的要求。中國公共行政理論要立足于并回應(yīng)上述兩個現(xiàn)實，最重要的是在黨政一體的行政體制前提下，黨要回歸其所倡導(dǎo)的“立黨為公，執(zhí)政為民”的理念，回應(yīng)個體公民的權(quán)利要求和人民群眾的利益關(guān)懷，重構(gòu)黨和政府與公民及社會的關(guān)系，且要確保新型的理念在行政行為中得到切實落實，要關(guān)注新型的關(guān)系在行政實踐中得以真正建立。具體而言，中國公共行政理論的重構(gòu)要關(guān)注以下幾個基本問題：

1.公共行政的價值理念和公共行政與公民及社會的關(guān)系。在價值理念上，回歸“立黨為公，執(zhí)政為民”的行政理念，保護公民的權(quán)利，回應(yīng)人民的利益要求。中國共產(chǎn)黨在執(zhí)政之初，就倡導(dǎo)“全心全意為人民服務(wù)”的執(zhí)政宗旨，但是，在真正的施政實踐中，黨與其領(lǐng)導(dǎo)的政府都沒能真正做到，甚至很多公務(wù)人員還利用人民賦予的權(quán)力來侵犯人民和社會的利益。但如今，公民社會開始發(fā)育，公民意識覺醒，官民沖突頻現(xiàn)，黨和政府行為的合法性出現(xiàn)了危機，民不信官、不服官。因此，要重構(gòu)行政理論，就必須從公民權(quán)利和人民利益出發(fā)，回歸“立黨為公，執(zhí)政為民”的行政理念，重構(gòu)黨和政府與公民及社會的關(guān)系，形成新的社會治理格局。在政府與公民及社會之間的關(guān)系上，有三點是十分重要的：“（1）保障和提升公民的權(quán)利和利益，是公共部門存在的唯一合法的依據(jù)，也是政府的基本職能。世界上沒有抽象的政府職能，只有具體的政府職能。公民政治、經(jīng)濟和社會權(quán)利的實現(xiàn)程度，在實質(zhì)意義上反映著政府的能力和施政水平。（2）公共行政需要‘知情的公民’、‘溝通協(xié)商的公民’以及‘參與的公民’來協(xié)助公共政策的制定、執(zhí)行與公共事務(wù)的管理，并鼓勵公民積極地實現(xiàn)公民自治權(quán)利和自我管理。（3）公共行政有義務(wù)促進積極的公民精神的形成和發(fā)展。公共行政需要的不僅僅是人性化的管理施政，更重要的是要有責(zé)任教育與啟蒙，強化與激勵公民精神和美德。這并不意味著政府比公民有著更為崇高的道德，而是意味著政府有責(zé)任促進社會的美德。”［16］

要確保新型的理念在行政行為中得到切實貫徹，新型的關(guān)系在行政實踐中得以真正建立還要有組織、人事和決策體制等方面的實體性的支持。

2.公共行政與組織人事。公共行政要貫徹理念和實現(xiàn)目標，離不開有效運行的組織。而同樣一個組織要有效運轉(zhuǎn)，則要具有科學(xué)合理的職能分工和靈活的組織結(jié)構(gòu)。要確保新型的理念在行政行為中得到切實貫徹，新型的關(guān)系在行政實踐中得以真正建立，在組織職能上，要進一步推進黨政的相對分開，確定黨組織和政府的職能分工，在政府內(nèi)部明確劃分領(lǐng)導(dǎo)決策工作與執(zhí)行工作，使行政成為一個專門的領(lǐng)域，同時，也要充分發(fā)揮市場和社會的作用，向社會和市場轉(zhuǎn)移它們更具有履行優(yōu)勢的職能。在組織結(jié)構(gòu)上，減少行政組織層級對于克服政策執(zhí)行不暢和增強組織的上下貫通能力是一個重要舉措，同時實現(xiàn)組織職能橫向上的集成整合，可以降低協(xié)調(diào)的成本和難度。在組織崗位上，要根據(jù)職能履行的便利度和有效性來設(shè)計崗位，并明確說明崗位的權(quán)責(zé)利；在組織文化上，要培養(yǎng)組織作為一個整體的危機意識、責(zé)任意識和合作精神?？傊?，要在黨政部門和政府內(nèi)部形成科學(xué)合理的職能分工，在縱向要關(guān)注組織的扁平程度、增強上下貫通能力，在橫向要關(guān)注組織的集成整合程度、增強左右協(xié)同能力，最后形成分工科學(xué)合理，靈活、合作、負責(zé)任和有執(zhí)行力的行政組織。

在人事上，要繼續(xù)完善公務(wù)員制度，擴大公務(wù)員考試在人員錄用里的比例和范圍，對于一些對專業(yè)化水平要求高的行政部門的領(lǐng)導(dǎo)崗位應(yīng)該嘗試聘任制，在基層政府領(lǐng)導(dǎo)崗位包括政府首長嘗試推行競選制，并逐漸向更高層級政府推行。

3.公共行政與公共政策。公共行政實際上就是要解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，這又都是憑借公共政策來得以實現(xiàn)的，正如西蒙所說“管理即是決策”，公共行政對于公共事務(wù)的管理在某種意義上就是一個個政策過程。因此，在公共行政中到底要怎樣來設(shè)計公共政策是關(guān)乎核心的基本問題。

傳統(tǒng)上，我國的公共政策方案通常是在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人提出相關(guān)政策議程后，由黨和政府的下屬部門或官方智庫草擬完成的，某些關(guān)涉到社會公眾的切身利益的議案在正式?jīng)Q議前會向社會公布草案公開征求意見。在大多數(shù)時候，我國的政策過程是在一個封閉幽暗的空間中推進的，其中黨和政府的官僚階層和社會精英有更多的機會將自己的利益置于政策方案的籃子當中。這種決策過程充滿了“專制”色彩，“即由精英控制政策的過程，主宰了一般民眾的需求和期望，使得政策建議與民眾的需求相行漸遠，公共政策的設(shè)計很容易成為特殊利益的工具”。

中國公共行政要能夠保護公民的權(quán)利，回應(yīng)人民的利益要求，重構(gòu)黨和政府與人民和社會的關(guān)系，就要拋棄傳統(tǒng)的決策過程，通過社會設(shè)計途徑來設(shè)計公共政策。美國行政學(xué)家全鐘燮認為，“社會設(shè)計途徑一個關(guān)鍵的要素是為所有利益相關(guān)者和富有批判精神的公民啟動了他們都能參與的論壇”，“它的主要優(yōu)點是，在向參與分析和批判的行動者保持開放以促進批判策略發(fā)展的同時，它關(guān)注參與、關(guān)系、對話、爭論和有著不同背景的多元參與者的日常生活體驗”。［16］這種新型的政策設(shè)計途徑承認個體利益的差異性，“允許每個人都去追求自己的利益”，強調(diào)政策過程的開放性和社會互動性，在政策過程中倡導(dǎo)辯論和對話。新型政府與公民及社會關(guān)系下的政策過程應(yīng)允許和鼓勵公眾參與關(guān)涉自身利益的政策議程，讓他們互相傾聽彼此的利益訴求并相互對話和辯論。在通過人際的互動、對話以及互相的學(xué)習(xí)建構(gòu)政策目標的同時，讓社會公眾更好地理解不同的觀念、經(jīng)驗、技術(shù)和社會的知識，發(fā)展共同的責(zé)任，培育公共精神。

總之，中國公共行政理論的重構(gòu)要立足于兩個事實性的前提：中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在政黨科層法下構(gòu)建的本質(zhì)意義上黨政一體的行政體制短期幾乎不可能改變；中國行政環(huán)境的變化給現(xiàn)實中的行政實踐帶來了嚴重的沖擊。中國公共行政理論的重構(gòu)要在尊重第一個前提的條件下，回應(yīng)第二個事實。這種理論重構(gòu)雖有大前提的限制，但也是大有可為的。在黨政關(guān)系上，可以在保持黨對政的領(lǐng)導(dǎo)控制的條件下，繼續(xù)推行黨政分開。此外，就是以實現(xiàn)公民權(quán)利和人民利益為宗旨，重構(gòu)黨和國家與公民和社會的關(guān)系，并進行其他多角度的技術(shù)性的輔助變革。

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