論我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建

劉若谷

(煙臺市國土資源局，山東 煙臺 264004)

在我國現(xiàn)行土地制度下，城市國有建設(shè)用地有正式的土地交易市場，而農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地則必須經(jīng)由國家征收轉(zhuǎn)為國有，才可以進(jìn)入市場交易。這種城鄉(xiāng)同地不同權(quán)、不同價(jià)的二元結(jié)構(gòu)，使農(nóng)民無法公平分享現(xiàn)代化進(jìn)程中的土地收益。正是針對這種情況，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出:“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！边@一重大決定為深化我國農(nóng)村土地管理制度改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指明了方向。

長期以來，盡管相關(guān)法律制度缺失，但是，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地資源日益緊缺，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地自發(fā)性、局部性流轉(zhuǎn)在城鄉(xiāng)接合部及經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)已普遍存在。從1996年蘇州自發(fā)性試點(diǎn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，到1999年國土資源部正式批準(zhǔn)蕪湖市開始集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，再到2005年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》出臺，我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已經(jīng)積累了大量的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。在此改革全面深化之際，我們就是要結(jié)合各地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)正反兩方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，改革現(xiàn)行土地管理制度，創(chuàng)新集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律制度。為此，本文僅從以下方面作初步探討。

其一，明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的權(quán)能內(nèi)涵和權(quán)利歸屬。首先，要完善權(quán)能，在法律上允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股。平等是民法的基礎(chǔ)，所有權(quán)作為一種最全面的私法上的權(quán)利，無論權(quán)利的客體是國有土地，還是集體土地，權(quán)利的內(nèi)容都應(yīng)保持一致。然而，相比國有土地所有權(quán)，集體土地所有權(quán)在權(quán)能上并不完善。按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，國家即是一級土地市場中集體建設(shè)用地的惟一買家，又是二級土地市場中國有建設(shè)用地的惟一賣家，同時(shí)還是監(jiān)督者。集體建設(shè)用地的所有權(quán)人對于是否處分、怎樣處分、怎樣補(bǔ)償都沒有決定權(quán)。應(yīng)該是平等民事法律關(guān)系主體的雙方，土地所有人與地方政府，并非出于平等的地位。因此，應(yīng)當(dāng)賦予集體建設(shè)用地所有權(quán)與國有建設(shè)用地所有權(quán)平等的地位，明確集體建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)屬性;賦予集體建設(shè)用地所有權(quán)人和使用權(quán)人在符合國家土地利用總體規(guī)劃的前提下處分集體土地的權(quán)利，可以參與自主談判和議定流轉(zhuǎn)的價(jià)格。權(quán)利地位的確定和權(quán)能內(nèi)涵的明晰才能確保農(nóng)村集體建設(shè)用地的權(quán)益不受外部力量的侵犯。要按照《憲法》第10條的規(guī)定，從法律上賦予農(nóng)村集體所有土地的所有權(quán)與國有土地的所有權(quán)具有同等的權(quán)利，集體建設(shè)用地所有權(quán)人有權(quán)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地的使用權(quán);要盡快修改《土地管理法》第43條、第63條，設(shè)立允許集體建設(shè)用地出租、轉(zhuǎn)讓，并制定規(guī)范集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的條文;還應(yīng)參照《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，盡快制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)范性文件，使農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有章可循、有法可依。其次，要厘清權(quán)屬，確實(shí)保障農(nóng)民公平分享土地增值收益?，F(xiàn)實(shí)中，我國農(nóng)村集體建設(shè)用地的權(quán)屬比較復(fù)雜，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，涉及轉(zhuǎn)讓方既有村、組(大隊(duì))集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織，還包括再次流轉(zhuǎn)中的原使用權(quán)人;受讓方的主體主要是以集體經(jīng)濟(jì)組織以外的有意使用集體建設(shè)用地的企業(yè)和個(gè)人為主。國有、集體土地混雜，權(quán)屬不明、界限不清的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。所以，應(yīng)當(dāng)在法律中明確規(guī)定土地集體所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利主體和權(quán)利內(nèi)容，明確其由農(nóng)村哪一級集體經(jīng)濟(jì)組織享有，突破目前“政社合一，三級所有”的權(quán)屬模糊狀況?，F(xiàn)行法律明確規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地依法屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組經(jīng)營、管理，但問題是作為集體成員的農(nóng)民在這個(gè)集體所有制中的地位和作用，法律并未詳細(xì)規(guī)定。實(shí)踐中，集體組織代表(如村委會(huì)成員)利用職權(quán)侵占集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，應(yīng)當(dāng)在法律上明確規(guī)定農(nóng)民享有的土地權(quán)利，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)作為所有權(quán)的代表和自治組織管理者僅參與協(xié)調(diào)管理和獲取部分的收益，在土地流轉(zhuǎn)過程中扮演的是類似“代理人”的角色，應(yīng)由市場來調(diào)節(jié)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)活動(dòng)。

其二，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、方式和程序。為了理順集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，構(gòu)筑集體土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)集體建設(shè)用地的合理流轉(zhuǎn)，就必須對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)程序進(jìn)行規(guī)范。首先，關(guān)于流轉(zhuǎn)條件主要有三條:(一)依法取得使用權(quán)的建設(shè)用地。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中會(huì)產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)利益，如果不加以限制，必然有大量耕地被冒充是集體建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致耕地得不到有效保護(hù)。(二)符合土地利用總體規(guī)劃和市鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。一方面流轉(zhuǎn)的土地必須符合土地利用總體規(guī)劃，它是我國實(shí)行土地用途管制的依據(jù)，集體建設(shè)用地也屬于土地用途管制的范圍，因此集體建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須以符合土地利用總體規(guī)劃為前提。另一方面，流轉(zhuǎn)的土地在使用目的上要符合城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃和滿足土地利用年度計(jì)劃。不得擅自改變用途，嚴(yán)禁用于房地產(chǎn)開發(fā)，防止擾亂房地產(chǎn)市場。(三)權(quán)屬合法、四至清晰、沒有糾紛。土地登記是證明權(quán)屬合法的最強(qiáng)有力手段。流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地必須是依法確權(quán)、明確了集體土地的所有者和現(xiàn)在土地的使用者，四至清晰且與周邊土地所有者和使用者權(quán)屬無糾紛、面積準(zhǔn)確。這是集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基本條件。其次，關(guān)于流轉(zhuǎn)形式。我國現(xiàn)行的國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的程序和方法經(jīng)過長時(shí)間的考驗(yàn)，已經(jīng)相對完善和成熟。為防止暗箱操作，侵吞集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的合法權(quán)益，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的初次流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)予以參照，采用招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓等方式出讓集體建設(shè)用地使用權(quán)。集體建設(shè)用地的再流轉(zhuǎn)可以采取轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股、合作或聯(lián)營的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。同時(shí)為了推進(jìn)農(nóng)村土地整理和農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中，還可以采用土地置換的方式。最后，關(guān)于流轉(zhuǎn)程序。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)需堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化原則，由市縣一級土地行政主管部門進(jìn)行統(tǒng)一管理。具體程序設(shè)計(jì)應(yīng)該包括:(一)流轉(zhuǎn)申請。流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)向村民大會(huì)或村民代表大會(huì)提交集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方案，審查通過后由流轉(zhuǎn)雙方持集體建設(shè)用地使用權(quán)證或用地批準(zhǔn)文件、流轉(zhuǎn)方案、流轉(zhuǎn)土地所有權(quán)人出具的同意書等資料，向土地行政主管部門提出書面申請。(二)流轉(zhuǎn)審批。經(jīng)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級土地管理所就權(quán)屬清晰、同意書的真實(shí)性等問題初審?fù)ㄟ^后，市、縣土地行政主管部門對所提交的資料進(jìn)行審核，重點(diǎn)審查權(quán)屬是否清楚，土地用途是否符合現(xiàn)行規(guī)劃，是否經(jīng)依法批準(zhǔn)等，符合條件的發(fā)給集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)許可證，注明地塊位置、面積、用途、使用年限、許可期限等。經(jīng)土地行政主管部門審核后，報(bào)同級人民政府批準(zhǔn)。(三)簽訂合同并繳納稅費(fèi)。集體建設(shè)用地使用權(quán)人獲得流轉(zhuǎn)批準(zhǔn)后，在土地行政主管部門的監(jiān)督下，由流轉(zhuǎn)雙方簽訂正式的流轉(zhuǎn)合同。同時(shí)，應(yīng)參照國有土地轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定，由具有資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)對流轉(zhuǎn)土地的價(jià)格進(jìn)行評估。并按照評估結(jié)果繳納有關(guān)稅費(fèi)。(四)流轉(zhuǎn)登記。流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)在合同簽署并足額繳納有關(guān)稅費(fèi)后，盡快辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)登記，領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用權(quán)證或土地他項(xiàng)權(quán)利證書。

其三，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地流轉(zhuǎn)收益的分配機(jī)制。土地收益分配是平衡各方利益的重要制度。從根本來說土地收益來源于地租，按照馬克思的地租理論，地租可分為級差地租和絕對地租。級差地租分為級差地租I和級差地租II，級差地租I的高低與土地質(zhì)量和所處位置的好壞有關(guān)，而級差地租II則取決于土地使用者投入的資本量。絕對地租是土地所有權(quán)權(quán)益在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)，由土地所有者享有和支配。有學(xué)者認(rèn)為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益包括轉(zhuǎn)讓收益和土地增值收益。轉(zhuǎn)讓收益是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用者將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人而獲得的那部分收益。土地增值收益的形成主要是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和周邊環(huán)境改善的結(jié)果。［1］國家、集體、農(nóng)戶三方的權(quán)益要想在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的分配中兼顧，應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn):首先，應(yīng)確定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)利益分配的主體。集體建設(shè)用地所有權(quán)人和使用權(quán)人因其享有的土地所有權(quán)和使用權(quán)而自然可以獲得轉(zhuǎn)讓收益。由于土地增值收益是由社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和周邊環(huán)境的改善而形成的，國家作為基礎(chǔ)設(shè)施的投資者也應(yīng)成為土地流轉(zhuǎn)收益分配的參與者。但是，國家已不像國有土地使用權(quán)出讓那樣既是管理者，又是土地所有權(quán)的所有者，國家只能按照稅法的規(guī)定對收益人進(jìn)行合理征稅。同時(shí)，國家作為土地利用總體規(guī)劃的管理者、土地市場的監(jiān)督者，對于集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)必須具有調(diào)節(jié)手段。所以，土地行政主管部門和稅務(wù)管理部門應(yīng)協(xié)調(diào)配合，積極溝通，采取對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收取土地增值稅、土地使用稅、契稅等稅，對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中發(fā)生的交易行為進(jìn)行稅收調(diào)節(jié)，既能發(fā)揮政府在集體土地流轉(zhuǎn)中的稅收調(diào)控職能，又可以將國家應(yīng)得的土地增值收益以稅收的形式收歸國有。因此，在集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中，土地所有者、使用者和國家，應(yīng)是土地收益分配關(guān)系的主體。其次，應(yīng)當(dāng)對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配比例進(jìn)行控制。實(shí)踐中，我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，為了促進(jìn)各地農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，各地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)應(yīng)按照本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、對于土地資源的渴求度和集體建設(shè)用地的不同用途，規(guī)定不同的收益分配比例。但是，國家應(yīng)當(dāng)對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配比例進(jìn)行控制，防止出現(xiàn)合法權(quán)益被忽視，甚至侵害的情況發(fā)生。因此，應(yīng)規(guī)定最高和最低的收益分配比例區(qū)間，使各利益分配主體均可以享有應(yīng)得的流轉(zhuǎn)權(quán)益;然后由各省級政府根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，以地方立法的形式來規(guī)定具體的比例，此比例必須在高位法規(guī)定的區(qū)間中。這樣可以使各利益分配主體的合法權(quán)益得到更合理的保護(hù)。最后，應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)管集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的用途。無論是用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施的建設(shè)，還是農(nóng)民的合法收益，都要按照法律規(guī)定或合同約定進(jìn)行分配和使用。十八屆三中全會(huì)《決定》在談及建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)“合理提高個(gè)人收益”。這是一個(gè)意義重大的政策導(dǎo)向，應(yīng)該成為分配機(jī)制創(chuàng)新的指南。此外，實(shí)證觀察表明，現(xiàn)實(shí)中，要確保農(nóng)戶應(yīng)得的合法收益能夠完全的發(fā)放到農(nóng)民手中，而不是被集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)截留，是一件很困難的事情。集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)往往是農(nóng)民的代表，他們享有更快、更多的信息。通過暗箱操作，截留農(nóng)民利益或侵占集體財(cái)產(chǎn)都是輕而易舉的事情。集體經(jīng)濟(jì)組織取得的土地有償使用收益和流轉(zhuǎn)收益，應(yīng)主要用于本農(nóng)民集體公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)和社會(huì)保障開支。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的具體情況、土地收益的取得和使用情況，都應(yīng)當(dāng)以公告的形式向集體經(jīng)濟(jì)組織成員公開，接受監(jiān)督。公示的主體、范圍、程序、期限、內(nèi)容等都應(yīng)該由法律明文規(guī)定。

其四，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等入市、同權(quán)同價(jià)的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場。目前的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)大多還是自發(fā)的、半公開的流轉(zhuǎn)，往往存在著主體之間不規(guī)范的契約或是地方政府的自行規(guī)定流轉(zhuǎn)辦法的情況，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的市場主體、進(jìn)出規(guī)則、市場競爭規(guī)則和市場交易規(guī)則的欠缺導(dǎo)致了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的混亂和無序。建立統(tǒng)一的土地市場，打破城鄉(xiāng)分割的體制壁壘，對于保障農(nóng)村主體權(quán)利價(jià)值，消除在資源利用與轉(zhuǎn)化方面的城鄉(xiāng)差別具有十分重要的意義。我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得現(xiàn)有土地市場傾向于壓低農(nóng)村土地價(jià)格，土地要素的經(jīng)濟(jì)價(jià)值無法在壟斷的市場中實(shí)現(xiàn)。因此，必須建立統(tǒng)一的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，使城鄉(xiāng)建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)。首先，要完善土地登記法律制度。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)想要順利進(jìn)行，清晰的土地產(chǎn)權(quán)是必備條件。土地產(chǎn)權(quán)管理制度的核心內(nèi)容是土地產(chǎn)權(quán)登記制度，它是土地管理部門對土地市場進(jìn)行規(guī)范管理的重要手段。要明晰農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)、使用權(quán)的權(quán)屬，就必須嚴(yán)格土地的登記制度。實(shí)踐中，應(yīng)對土地所有權(quán)、使用權(quán)的主體、期限、范圍、變更等進(jìn)行詳盡、準(zhǔn)確、及時(shí)的登記和變更。保證地籍資料的現(xiàn)時(shí)性，為集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。這樣一方面由于登記具有公示效力，可以減少糾紛的發(fā)生，也可以防止利用信息不對稱進(jìn)行的投機(jī)行為;另一方面可以將土地流轉(zhuǎn)行為置于全社會(huì)的監(jiān)督之下，有利于防止貪污腐敗行為。其次，要建立土地定級評估法律制度。定級估價(jià)一方面關(guān)系到交易各方的利益關(guān)系，另一方面可為集體土地市場提供地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和宏觀導(dǎo)向;同時(shí)也是實(shí)施公平交易、合理征收土地稅費(fèi)的基礎(chǔ)。［2］應(yīng)當(dāng)在總結(jié)現(xiàn)有估價(jià)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展有助于土地交易健康發(fā)展的中介組織，包括評估機(jī)構(gòu)、土地融資服務(wù)機(jī)構(gòu)、土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。要將集體建設(shè)用地推入市場，還要盡快建立相應(yīng)的地價(jià)體系及地價(jià)評估體系。具體如下:(一)針對集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的情況，應(yīng)評估集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓(含作價(jià)入股)及其轉(zhuǎn)讓價(jià)格。(二)針對集體建設(shè)用地使用權(quán)出租的情況，應(yīng)評估集體建設(shè)用地租賃價(jià)格，以支付租金形式支付土地收益。(三)針對集體土地融資的情況，應(yīng)評估集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押價(jià)格。最后，要建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的價(jià)格管理制度。目前，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場還處于起步階段，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格極易受到人為操作，故意打壓，暗箱操作，以極低的價(jià)格獲得集體建設(shè)用地的使用權(quán)，造成集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的合法權(quán)益被侵占。土地行政主管部門應(yīng)參照國有土地基準(zhǔn)地價(jià)和工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一對要流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地通過定價(jià)評估，確定流轉(zhuǎn)的最低價(jià)格，并以部門法規(guī)的形式向社會(huì)公布，在實(shí)際流轉(zhuǎn)過程中，取得該建設(shè)用地的權(quán)利人的出價(jià)不得低于該最低價(jià)格。評估定價(jià)程序、公示程序都必須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定進(jìn)行，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)在法律中明確規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。為了真正發(fā)揮市場的資源配置功能，必須對城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)市場進(jìn)行整合，建立統(tǒng)一的市場，保障國有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

當(dāng)然，一項(xiàng)法律制度作用的發(fā)揮是需要完備的體制作為支撐的，因此在構(gòu)筑集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律體系的同時(shí)，還要進(jìn)一步完善和強(qiáng)化土地規(guī)劃制度、耕地保護(hù)制度、違法用地查處機(jī)制。只有這樣，才能建設(shè)起農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度，才能達(dá)到緩解土地供應(yīng)緊張狀況，保護(hù)耕地資源，增加村集體和農(nóng)民收入，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的目的。

［1］彭文英，洪亞敏，王文，尹曉婷.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益及分配探析［J］.經(jīng)濟(jì)與管理研究，2008，(5).

［2］張琦，李杰.論我國農(nóng)村集體用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)［J］.中國統(tǒng)計(jì)，2007，(3).