我國食品安全監(jiān)管體制的缺陷及其完善

文 （.中共四川省委黨校，四川成都 6007；.西南交通大學(xué)，四川成都 60000）

一、我國食品安全監(jiān)管體制之紕漏

早在改革開放初期，我國便出臺(tái)了《食品衛(wèi)生法（試行）》，從法律上開始提高對(duì)食品安全問題的重視度。其后，在《食品衛(wèi)生法》出臺(tái)之前，相關(guān)部門為加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，在基本法原則的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了90余項(xiàng)部門規(guī)章，建立了500余項(xiàng)食品安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和配套檢測(cè)方法，促進(jìn)了食品安全法律監(jiān)管體系的發(fā)展。而隨著1995年《食品衛(wèi)生法》的正式出臺(tái)，以及《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律法規(guī)的制定，形成了以國務(wù)院衛(wèi)生行政部門為中心的食品安全監(jiān)管體制。但之后不久，隨著大頭娃娃事件、蘇丹紅事件、三聚氰胺事件等食品安全危機(jī)的頻頻爆發(fā)，食品安全已成為國人關(guān)注的“焦點(diǎn)”，而不僅僅是個(gè)食品衛(wèi)生的問題。鑒于此，我國于2009年出臺(tái)了《食品安全法》，重新形成以食品安全委員會(huì)為中心的食品安全監(jiān)管主體，食品安全監(jiān)管體制得到逐步完善。然而，新法出臺(tái)之后，我國食品安全問題在一定范圍得到了控制，但并未因此而得到解決。食品安全事故依然在發(fā)生且依然危害嚴(yán)重。

（一）食品安全監(jiān)管法律體系不健全

新法出臺(tái)之后，食品安全監(jiān)管形成了以《食品安全法》為中心的法律體系。該體系中，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，與食品安全監(jiān)管相關(guān)的法律有21部，相關(guān)的行政法規(guī)有40部，相關(guān)的部門規(guī)章有150余部，以及其他眾多的地方性法規(guī)。形式上，我國建立了一套相對(duì)完備的食品安全法律體系，不僅包括食品生產(chǎn)和流通過程中的食品安全立法，而且包括食品安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)檢測(cè)方法。實(shí)質(zhì)上，大量法律法規(guī)建立的背后并不意味著食品安全監(jiān)管制度的完備，反而存在規(guī)范過多而導(dǎo)致法律適用沖突等方面的困境，最終使食品監(jiān)管法律體系不完備。食品在實(shí)現(xiàn)從最初的農(nóng)作物雛形向食品轉(zhuǎn)變的過程中，可能經(jīng)歷一個(gè)加工環(huán)節(jié)或多個(gè)加工環(huán)節(jié)，具有科學(xué)或技術(shù)上的必然程序性。食品安全的相關(guān)法律也應(yīng)該按照食品形成的程序性進(jìn)行，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全從“農(nóng)田”到“餐桌”的監(jiān)管。而我國食品安全監(jiān)管的法律體系在進(jìn)行相關(guān)立法的過程中，并未如此進(jìn)行。例如，“黃金大米”事件中可以看出，在我國《食品安全法》之外，國務(wù)院又出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》，但該條例中并未對(duì)非法帶入轉(zhuǎn)基因食品未造成安全事故進(jìn)行明確規(guī)定，只規(guī)定非法進(jìn)口轉(zhuǎn)基因生物造成安全事故所因承擔(dān)的責(zé)任。據(jù)此，我國食品安全監(jiān)管法律體系內(nèi)部部門法之間缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，缺少一部完整的法律從食品自身的產(chǎn)生過程進(jìn)行規(guī)制。同時(shí)，從出臺(tái)的《食品安全法》中，我們也可看到當(dāng)下我國食品安全法律體系中存在規(guī)定模糊不清，只做原則性規(guī)定的缺陷，特別食品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估機(jī)制的規(guī)定比較原則，從而導(dǎo)致實(shí)踐中相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行難的問題。此外，眾多法律、法規(guī)、規(guī)章組成的食品安全法律體系之下，相關(guān)法律的適用必然在于食品安全監(jiān)管的執(zhí)法實(shí)踐中，而法律規(guī)范太多容易在執(zhí)法實(shí)踐中“政出多門”，從而導(dǎo)致相關(guān)規(guī)范權(quán)威性和效力性減弱。

（二）食品安全監(jiān)管對(duì)象不清

食品作為食品安全監(jiān)管對(duì)象，繼《食品安全法》出臺(tái)之后，食品仍然采用《食品衛(wèi)生法》中的定義，即各種供人食用或者飲用的成品和原料，以及按照傳統(tǒng)即是食品又是藥品的物品，但不包括以治療為目的的物品?？梢姡軌蚋爬ǖ轿覈称范x中的物質(zhì)可分為：供人類食用或飲用的成品，成品原料，傳統(tǒng)即是食品又是藥品的食品。顯然，我國《食品安全法》中的“食品”定義沒有包括國際上常見的半成品，導(dǎo)致實(shí)踐中食品的范圍較窄。同時(shí)，從食品定義表述中可知，《食品安全法》對(duì)食品和藥品的區(qū)分相對(duì)較為明晰，但也存在實(shí)踐中的困惑，特別是“以治療為目的”理解。此外，毒物作為與食品相對(duì)的概念而存在，《食品安全法》中并未其進(jìn)行明確規(guī)定，從而導(dǎo)致立法、執(zhí)法、司法中存在重重障礙。

（三）食品安全監(jiān)管主體之間權(quán)責(zé)不清

根據(jù)我國《食品安全法》第4、5條中的規(guī)定，國務(wù)院食品安全委員會(huì)、衛(wèi)生行政部門、質(zhì)量監(jiān)督部門、工商行政管理部門、食品藥品監(jiān)督管理部門、農(nóng)業(yè)部等會(huì)同縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)全國及各地區(qū)的食品安全監(jiān)管工作。整體上，我國食品安全監(jiān)管主體之間的責(zé)任較為明晰，但在實(shí)踐中往往出現(xiàn)多重監(jiān)管、無人監(jiān)管或者上下級(jí)政府之間監(jiān)管不清的問題。例如，在沈陽“毒豆芽”事件中，囿于工商、質(zhì)監(jiān)和農(nóng)業(yè)部門的監(jiān)管缺失，最后只能由公安機(jī)關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)管，導(dǎo)致相關(guān)權(quán)益人受損。

（四）食品安全監(jiān)管模式單一

《食品安全法》出臺(tái)之后，我國仍然強(qiáng)調(diào)食品安全委員會(huì)、行政衛(wèi)生部門、工商管理部門、質(zhì)量監(jiān)督部門等在食品安全監(jiān)管中的主導(dǎo)性，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)食品安全監(jiān)管的主導(dǎo)模式。當(dāng)然，囿于政府本身的權(quán)力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力與國家職能，自然應(yīng)該以衛(wèi)生部門充當(dāng)食品安全監(jiān)管中的主導(dǎo)者。但是，鑒于政府本身理性的欠缺及相關(guān)力量的限制，政府監(jiān)管之外應(yīng)該有第三方力量對(duì)其進(jìn)行彌補(bǔ)。我國食品安全監(jiān)管體制中雖有對(duì)社會(huì)第三方力量監(jiān)督的強(qiáng)調(diào)，但僅為一般性規(guī)則，缺乏相關(guān)實(shí)施細(xì)則，且在實(shí)踐中并未與政府監(jiān)管模式形成犄角之勢(shì)，從而導(dǎo)致我國食品安全監(jiān)管模式單一。

（五）食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)作為技術(shù)性監(jiān)管，主要包括食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系、食品安全監(jiān)測(cè)體系、食品安全認(rèn)證體系等。就當(dāng)前我國食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系來看，不僅存在標(biāo)準(zhǔn)過多，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，而且存在標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，同國際相差甚遠(yuǎn)的問題。其中，食品安全標(biāo)準(zhǔn)存在層級(jí)過多，主要表現(xiàn)為國家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)四級(jí)；標(biāo)準(zhǔn)體系不統(tǒng)一則主要表現(xiàn)為當(dāng)下的雙軌制，即同一產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)存在出口產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和國內(nèi)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一。相比之下，美國在食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系建立上，采用基礎(chǔ)性的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn) （GMP）與相對(duì)靈活的危害識(shí)別和評(píng)價(jià)方法（HACCP），使食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到相對(duì)較高的水平。

（六）食品安全監(jiān)管責(zé)任體系不完善

體系上，責(zé)任作為食品安全監(jiān)管體制的重要組成部分，不僅對(duì)食品安全不法行為的發(fā)生具有防止作用，而且對(duì)監(jiān)管主體本身工作的開展具有重要促進(jìn)作用，對(duì)于前者，我國《食品安全法》存在相關(guān)主體責(zé)任規(guī)定過輕的問題；對(duì)于后者，存在實(shí)踐中相關(guān)主體責(zé)任追究不到位或不進(jìn)行追究的問題。例如，我國《食品安全法》第85條規(guī)定：“……處貨值金額5倍到10倍以下的罰款”，“消費(fèi)者要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或銷售者要求支付價(jià)款十倍的賠償金”。現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)貨值金額很低時(shí)，即使支付十倍的賠償金也難以對(duì)銷售者起到懲戒的效果，從而就達(dá)不到法律制定之初的目標(biāo)。

二、完善我國食品安全監(jiān)管體制的構(gòu)想

鑒于前述問題，我們從食品安全監(jiān)管中的政府干預(yù)角度出發(fā)，以“食品安全監(jiān)管”為軸心，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革下的食品監(jiān)管體制進(jìn)行完善。根據(jù)“食品安全監(jiān)管”本身的多樣性要素，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從如下幾個(gè)問題的基礎(chǔ)上，對(duì)食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行構(gòu)建：“誰管”、“管什么”、“怎么管”、“管理責(zé)任如何”。

（一）誰監(jiān)管？——食品安全監(jiān)管主體的廓清

我國大致上形成了“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管模式。［1］模式之下，我國食品安全監(jiān)管主體不僅存在監(jiān)管主體責(zé)任不清的問題，而且存在多重監(jiān)管、一些監(jiān)管主體責(zé)任缺位的問題，亟待我們對(duì)其進(jìn)行完善。對(duì)此，我們應(yīng)該遵循如下思路，以促進(jìn)主體監(jiān)管責(zé)任的廓清：首先，對(duì)衛(wèi)生部門、工商部門和質(zhì)監(jiān)部門的責(zé)任范圍進(jìn)行整合，將食品生產(chǎn)加工、流通、銷售環(huán)節(jié)中的監(jiān)管職能進(jìn)行整合，建立以食品藥品監(jiān)督管理局為中心的監(jiān)管主體，從而防止監(jiān)管主體間職能的重合，廓清主體監(jiān)管范圍。其次，對(duì)各級(jí)政府之間的食品安全監(jiān)管職能進(jìn)行明確，設(shè)定統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管辦公室，并對(duì)其權(quán)限進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)置，防止出現(xiàn)政府上下級(jí)之間相互推諉的現(xiàn)象，尤其是縣級(jí)政府。最后，以品種監(jiān)管為突破，建立從生產(chǎn)到成品銷售的監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管主體之間無縫銜接，促進(jìn)我國食品安全監(jiān)管模式的提升。

在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響之下，政府作為食品安全監(jiān)管的主導(dǎo)，具有自身的正當(dāng)性，不僅體現(xiàn)了作為市場(chǎng)規(guī)制者的角色，而且將政府本身的信息優(yōu)勢(shì)、專業(yè)優(yōu)勢(shì)予以充分發(fā)揮。但基于“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，政府作為單個(gè)主體在追求自身利益最大化實(shí)現(xiàn)的過程中，也要受到自身理性的限制，具有失靈的時(shí)候。此時(shí)，我們便需要通過第三部門規(guī)制、市場(chǎng)規(guī)制來對(duì)政府規(guī)制進(jìn)行不足，從而合理配置食品安全監(jiān)管的規(guī)制權(quán)力，實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間的相互制約與協(xié)調(diào)，從而促進(jìn)我國食品安全監(jiān)管體制的平衡發(fā)展。由此，基于當(dāng)下食品安全監(jiān)管主體單一的問題，我們應(yīng)當(dāng)建立多元化的主體規(guī)制模式促進(jìn)食品安全監(jiān)督體制的完善。具體而言，我們應(yīng)該充分發(fā)揮群眾參與和社會(huì)組織參與對(duì)食品安全監(jiān)管體制的作用，建立群眾對(duì)食品安全監(jiān)管的參與機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)組織在食品安全監(jiān)管中的作用。

（二）監(jiān)管什么？——監(jiān)管對(duì)象的明確

相對(duì)于我國《食品安全法》中對(duì)“食品”的界定而言，一些發(fā)達(dá)國家的界定較為明確。例如，往往通過例舉方式來對(duì)其范圍進(jìn)行界定?！稓W盟有關(guān)食品安全監(jiān)管的第178/2002號(hào)指令》將食品鑒定為“任何加工、部分加工或未加工，旨在或者能夠提供給人體的物質(zhì)或產(chǎn)品，食品包括飲料、口香糖，及在加工、準(zhǔn)備或者處理過程中參入食物中任何含有水的物質(zhì)”。相比之下我國“食品”范圍界定，廣大“半成品”食品未納入其中。對(duì)此，我們應(yīng)該在原有定義的基礎(chǔ)上，對(duì)“食品”的外圍進(jìn)行擴(kuò)展，將“半成品”等納入其中，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全的有效監(jiān)管。同時(shí)，針對(duì)食品同“藥品”、“毒物”的概念界定不清，我們應(yīng)該理清三者之間的關(guān)系，對(duì)“藥物”界定中的“治療為目的”進(jìn)行盡可能的量化解釋，且對(duì)食品本身應(yīng)該具有的安全性進(jìn)行解釋，從而保障有效、科學(xué)的理性食品安全監(jiān)管范圍。

（三）怎么監(jiān)管——食品安全監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建

繼食品安全監(jiān)管主體和監(jiān)管對(duì)象理清之后，“怎么監(jiān)管”作為食品安全監(jiān)管體制構(gòu)建的核心，對(duì)整個(gè)監(jiān)管制度功能的發(fā)揮起著重要作用。

首先，建立以《食品安全法》為中心食品的安全監(jiān)管法律制度體系，實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管的制度化，以促進(jìn)食品安全監(jiān)管工作的開展。其一，對(duì)當(dāng)前食品安全法律、法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章、規(guī)范性文件等進(jìn)行規(guī)范化清理，防止出現(xiàn)規(guī)范之間出現(xiàn)沖突適用的可能，從而樹立食品安全監(jiān)管法律制度的權(quán)威。其二，建立以（HCCP）或(ISO 22000)為代表的食品安全管理標(biāo)準(zhǔn)體系，并將二者納入到法制化的軌道中，從國家法律的層面對(duì)我國食品安全管理標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行建設(shè)。［2］其三，對(duì)世界衛(wèi)生組織、構(gòu)架標(biāo)準(zhǔn)化組織、世界糧農(nóng)組織等國際組織中的食品安全規(guī)定、技術(shù)實(shí)施規(guī)范、準(zhǔn)則進(jìn)行借鑒，并參照發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管立法體系進(jìn)行建設(shè)，從而促進(jìn)我國食品安全監(jiān)管法律調(diào)整體系的建立。

其次，建立統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，消除監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系的混亂、不統(tǒng)一等問題。具體而言，其一，加快建立統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的合理性、合法性進(jìn)行審查，從而促進(jìn)我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的建立。其二，提高我國建立食品安全標(biāo)準(zhǔn)的水平，通過國際食品安全標(biāo)準(zhǔn)接軌，從而促進(jìn)我國食品安全監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行。其三，對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)“雙軌制”進(jìn)行修正，是國內(nèi)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)同出口產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)接近，實(shí)現(xiàn)我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)水平的提高，以促進(jìn)對(duì)我國廣大人民群眾的健康保護(hù)。

最后，完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制與評(píng)估機(jī)制?！妒称钒踩ā烦雠_(tái)之后，我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和評(píng)估機(jī)制得到初步建立，但囿于原則性規(guī)定等因素影響，我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制并沒有在實(shí)踐中得到充分的發(fā)展，存在制度本身的缺陷。由此，其一，從食品安全的應(yīng)急管理過程出發(fā)，對(duì)食品安全事故發(fā)生前、發(fā)生中、發(fā)生后的應(yīng)急管理機(jī)制進(jìn)行建設(shè)。發(fā)生前，我們應(yīng)該對(duì)存有食品安全隱患的信息進(jìn)行最大可能的收集，盡可能的在事故爆發(fā)前化解食品安全危機(jī)；發(fā)生中，我們應(yīng)該提前做好應(yīng)急救援準(zhǔn)別，盡可能的事故損害控制在最小范圍之內(nèi)；發(fā)生之后，我們應(yīng)該對(duì)食品安全應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行充分認(rèn)識(shí)，從中吸取教訓(xùn)。其二，建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，減低食品安全的危害程度，加強(qiáng)政府、專家、企業(yè)、消費(fèi)者、社會(huì)最直接的風(fēng)險(xiǎn)信息交流，控制食品風(fēng)險(xiǎn)。

（四）監(jiān)管責(zé)任如何？——預(yù)防懲處責(zé)任體系的建立

責(zé)任追究作為食品安全監(jiān)管體制運(yùn)行的外在保障，不僅是針對(duì)食品安全違法主體的責(zé)任，而且包括食品安全監(jiān)管主體的責(zé)任。針對(duì)當(dāng)前問題，首先，加大對(duì)食品安全違法者的責(zé)任追究，提高其違法成本，針對(duì)當(dāng)前食品安全違法責(zé)任者處罰責(zé)任較輕的問題，我們可以通過設(shè)置處罰底線，以實(shí)際的處罰數(shù)額對(duì)其進(jìn)行責(zé)任追究。例如，在《食品安全法》第85條中“5到10倍罰款”設(shè)置的同時(shí)，可以增加處罰底線，從而增加《食品安全法》適用的權(quán)威性。其次，加重監(jiān)管主體的責(zé)任，防止其隨意執(zhí)法或執(zhí)法尋租的問題；此過程中，我們應(yīng)該進(jìn)一步完善監(jiān)管部門的責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)相關(guān)部門執(zhí)法責(zé)任不明、程序不規(guī)范等所造成的問題進(jìn)行嚴(yán)格的責(zé)任追究；同時(shí)，在行政責(zé)任內(nèi)部追究機(jī)制之外，建立司法監(jiān)督，增強(qiáng)第三部門對(duì)執(zhí)法主體的監(jiān)督，從而促進(jìn)其責(zé)任機(jī)制的完善。最后，合理配置食品安全監(jiān)管的責(zé)任形式，改變傳統(tǒng)的行政責(zé)任為主的責(zé)任追究機(jī)制，建立以保障受害人為中心的民事責(zé)任體系，并兼以行政責(zé)任和刑事責(zé)任進(jìn)行規(guī)制，從而保障食品安全監(jiān)管責(zé)任體系的合理性。

［1］［2］ 蔣慧.論我國食品安全監(jiān)管的癥結(jié)與出路［J］.西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（06）.