論“立法腐敗”的界定、危害與規(guī)制

文 （山東大學，山東濟南 250100）

一、立法腐敗的界定

（一）立法腐敗的涵義及形式要件

腐敗作為政治術語，被賦予多種含義，我們更加關注的是其中公共權力濫用的腐敗問題。關于此問題，有以下兩個方面的共識：第一，腐敗是利用公共權力謀取私利的行為;第二，腐敗是侵害公共利益的行為。目前，針對公共權力濫用我們關注的焦點是國家權力濫用，同時，行政腐敗與司法腐敗成為了我國反腐工作的重點，然而，立法腐敗則未能引起學界、公眾與反腐機關的足夠重視。

最早反映并從本質(zhì)上揭示立法腐敗的便是“政府俘獲”理論。“所謂政府俘獲，是指立法者和管制機構追求自身利益的最大化，因而某些特殊利益集團能夠通過‘俘獲’立法者和管制者而使政府提供有利于他們的管制?！保?］當然，這種經(jīng)濟學分析路徑的界定明顯存在著缺陷，即立法腐敗的范圍被壓縮。在郭京毅案中，主要涉及的是行政立法腐敗問題?！八^行政立法腐敗，一般表現(xiàn)為立法者在行政法律法規(guī)規(guī)章起草、制定、修改或解釋過程中未能忠實地履行職責，而是利用立法權力謀取私利，使公共利益或他人利益受到損害的行為?！保?］筆者認為，立法腐敗是指享有立法權的主體和政策制定者(立法主體)濫用立法權和準立法權，為相關市場主體制定謀取不符合公共利益的私益的法規(guī)與政策，并以此謀取私利的行為。

此類立法腐敗應當符合以下形式要件：第一，立法腐敗主體應當是享有立法權和準立法權的國家機關及其工作人員。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，享有立法權的主體包括全國人大及其常委會、國務院等，而享有準立法權的主體則相對廣泛；第二，相關市場主體與廣義立法主體的有 “權錢交易”行為，即存在相關市場主體的“游說行為”與“尋租行為”；第三，立法主體故意濫用立法權和準立法權為相關市場主體制定謀取不符合公共利益的私益的法規(guī)、政策。立法主體的過失行為不構成立法腐敗，實際上，這種排除合理地界定了立法主體責任與義務，重視了立法主體權益的保護，以提高立法者的工作積極性，促進了立法質(zhì)量的提高和社會的發(fā)展。鑒于我國的政治現(xiàn)狀，一般不存在較為明顯的深層次立法腐敗行為，主要體現(xiàn)為立法者制定模糊性與缺乏可操作性規(guī)則，這也在郭京毅案中表現(xiàn)的尤為明顯。

（二）立法腐敗的特征

目前，我國立法腐敗具有非典型性、合理隱蔽性及局域性等特點。第一，立法腐敗的非典型性。由于我國現(xiàn)行法沒有明確規(guī)定，立法腐敗仍是模糊的概念與體系，在國家權力腐敗現(xiàn)象中并不具有典型性。首先，與行政腐敗、司法腐敗相比，立法腐敗公眾缺乏密切聯(lián)系，不具有廣泛性，這在一定程度上導致了公眾對立法腐敗的忽視；其次，我國立法腐敗的程度與層級相對較低，缺少或者說不存在西方國家式的立法腐敗(即缺少游說選舉)，但這仍不能否認個別情形的存在。第二，立法腐敗的合理隱蔽性。從某種程度上講，腐敗的立法行為在較長的時期內(nèi)具有合法性及外在的合理性，即合理隱蔽性，其主要根源于相關立法的高度專業(yè)化。另外，立法者通過模糊性立法語言的運用與缺乏可操作性規(guī)則的構建，使得專業(yè)化的立法腐敗行為更加隱蔽，缺少有效的監(jiān)督。第三，立法腐敗的局域性。我國的立法腐敗行為并非廣泛存在于整個立法體系之中，而是集中于某幾個立法層次，主要表現(xiàn)為以下幾種類型：首先，相對于中央立法而言，地方性立法的制定更易滋生腐敗，即立法主體的層級越低越易出現(xiàn)立法腐敗;其次，相比于法律與行政法規(guī)而言，在制定規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件的過程中更易發(fā)生腐敗行為，即越是高位階的法越有利于抑制立法腐敗;再次，相對于程序性法規(guī)政策及其它類型的法規(guī)政策而言，實體性經(jīng)濟型與科技型法規(guī)政策則是立法腐敗的重災區(qū)，即經(jīng)濟利益的多少和再分配程度是立法腐敗發(fā)生與否的主要影響因素。

我國立法腐敗的上述特點，與我國立法權的運用體系、立法監(jiān)督、立法博弈不完善密切相關，而不應單純地歸咎于我國缺乏西方式的立法民主，當然也不應以轉型時期回避立法腐敗這個問題。我國立法腐敗所具有非典型性、合理隱蔽性、局域性等特點，實際上是腐敗者與社會、國家相互博弈的結果。隨著社會的發(fā)展，原有的平衡已有所傾斜，立法腐敗需要深入規(guī)制。從郭京毅案看，我們已感受到社會對立法腐敗的重視及國家的深入規(guī)制，這主要源于立法腐敗的深層次危害日益明顯。

二、立法腐敗的危害

應當注意的是，立法腐敗的危害是在各個層次上深入的。立法腐敗，最直接的危害當屬降低了立法質(zhì)量，立法質(zhì)量的降低，進而影響了法益保護的有效性，整體上可能引起公眾對政治合法性秩序不認可的價值判斷，從而導致潛在的合法性危機。

（一）立法腐敗降低立法質(zhì)量

立法腐敗，最直接的危害當屬降低了立法質(zhì)量。立法質(zhì)量，作為評價立法結果的范疇，受到諸多社會因素的影響，其中包含著一系列具體的評價標準。主要表現(xiàn)為形式合理性、價值合理性與現(xiàn)實合理性三個層次。立法腐敗對立法質(zhì)量的降低，集中體現(xiàn)在對上述三個標準的破壞。立法腐敗的方式，主要體現(xiàn)為立法者制定模糊性與缺乏可操作性規(guī)則，對法律的明確性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性與完備性構成破壞，進而直接降低立法的形式合理性。同時，立法腐敗也會造成對立法價值合理性的破壞，極易造成無法合理地確立或設置法律命題，導致立法的價值陳述并不必然符合社會的價值取向。此外，立法腐敗對立法現(xiàn)實合理性也構成強烈的沖擊，立法者制定模糊的缺乏可操作性的規(guī)則，無疑會降低法律的可行性與可操作性，從而降低了法律與社會現(xiàn)實之間的適應性，甚至在某些特定條件下使法律存在的必要性備受質(zhì)疑。

（二）立法腐敗降低法益保護有效性

立法腐敗對立法質(zhì)量的影響，進一步會造成法益保護有效性的降低?！袄嫦扔诜ㄒ娑嬖?，它是指在一定的社會形式中滿足社會成員生存、發(fā)展需要的客觀對象?！保?］法益應為法律保護的利益，即某些利益成為一定法的目的。法益目標結構有兩種不同的含義：一是依保護形態(tài)區(qū)分，法益應由積極法益和消極法益構成；二是以法律的直接保護和間接保護加以區(qū)分，法益由直接法益和間接法益組成。［5］在第一個層次上，立法腐敗最直接的影響便是使積極法益無法得到有效保護，同時所具有的排除功能明顯遭到削弱，致使消極法益的保護向相反方向發(fā)展。在第二個層次上，關注的一個焦點之一即是，立法腐敗不僅無法有效保護直接法益，同時會降低間接法益保護的有效性。立法腐敗實質(zhì)上是源頭腐敗，在一定程度上為執(zhí)法腐敗與司法腐敗提供了條件。在社會轉型期，立法腐敗嚴重影響利益的合理再分配，若不對其進行有效規(guī)制，極有可能導致惡性循環(huán)，陷入規(guī)制的困境。各種社會利益沖突在社會轉型期集中凸顯，立法應為利益博弈提供一個良好的平層，進而實現(xiàn)博弈均衡，而立法腐敗無疑會阻礙這種均衡的實現(xiàn)。

（三）立法腐敗引起“合法性危機”

立法腐敗引起立法質(zhì)量及法益保護的有效性的降低，這些連鎖反應可能會在深層次上加深合法性危機。合法性的思維有兩個大致的方向：一是韋伯從經(jīng)驗事實的角度對合法性加以分析的方法，提出了三種合法性基礎理論，即傳統(tǒng)型、魅力型、法理型；二是哈貝馬斯提出的一種規(guī)范性的理論，即重建性的合法性理論，合法性意味著某種政治秩序被認可的價值。這兩種思維其實并不存在所謂的優(yōu)劣之分，在事實與價值之間需要的是更強解釋力。由于立法腐敗所引起的連鎖反應，致使在立法領域便存在了“惡法亦法”的問題。因此，立法腐敗涉及的更多是合法性中的價值問題，其最直接的影響便是極可能導致立法秩序不再被社會公眾認可，從而在更深層次上引起連鎖反應的合法性危機，即潛在的合法性危機。正處于社會轉型期的中國，不能輕視立法腐敗引起的潛在合法性危機的可能性，因為其所涉及的問題具有本源性。

三、立法腐敗的規(guī)制

鑒于我國立法腐敗具有非典型性、合理隱蔽性和局域性等特點，以及立法腐敗危害的多層次性，對立法腐敗的規(guī)制應考量各方面因素。首先，立法腐敗的規(guī)制方向，應著重從立法腐敗的特點切入，從而更加有效地解決問題。同時，因立法腐敗所涉及的問題與整個立法體制問題密切相關，立法腐敗應立足于整體規(guī)制，不應割裂相關之間的關系。

（一）立法監(jiān)督機制的建構

立法腐敗具有非典型性。當前的立法制度并不存在根本性的問題，因此對立法腐敗的規(guī)制必須注重立法監(jiān)督。目前，我國的立法監(jiān)督一般采取法規(guī)批準、法規(guī)備案、法規(guī)審查、法規(guī)撤銷、法規(guī)改變、法規(guī)清理等形式達到監(jiān)督效果，存在著日益僵化的趨勢，這使得其在很大程度上無法應對復雜的立法腐敗問題。實際上，即使這些監(jiān)督方式正常運行，也未必能有效規(guī)制立法腐敗，這便需要引入一種新的機制，立法評估機制的構建則為立法腐敗的規(guī)制提供了新的方向，當然這種機制也需要根據(jù)具體情況具體分析。立法評估，有立法前評估與立法后評估之區(qū)分?！傲⒎ㄇ霸u估，主要評估立法的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性和可操作性。評估立法要設計的重要制度和規(guī)則的約束條件，評估立法預期對經(jīng)濟、社會和環(huán)境的影響，達到立法配置資源的公平與效率。立法后評估，重在評估立法實踐，評估法律法規(guī)對經(jīng)濟、社會和環(huán)境的實際影響，評估社會執(zhí)法、司法和守法的具體問題?！保?］立法前評估為預防立法腐敗提供了重要途徑，立法后評估則有助于發(fā)現(xiàn)立法腐敗、消除其帶來的負面影響。

（二）立法標準機制的建構

對立法腐敗合理隱蔽性的抑制，更主要的是構建抑制立法腐敗的科學化立法標準，相對于監(jiān)督機制而言，對立法腐敗形式的監(jiān)控更能從制度上預防立法腐敗。立法腐敗的主要表現(xiàn)形式是立法者制定模糊性與缺乏可操作性的規(guī)則，這實際上是為腐敗者提供了謀取私利的空間。因此，為有效預防立法腐敗，保證立法結果是良法，應當形成立法的科學標準，并予以貫徹。如此以來，立法腐敗的空間便相對狹小。就我國而言，一般情況下不存在較嚴重的立法腐敗，立法腐敗主要通過制定模糊性與缺乏可操作性的規(guī)則來實現(xiàn)。因此，應當在立法過程中科學地處理規(guī)則的模糊性與確定性，同時須遵循相關的標準。首先，根據(jù)法益目標、法的位階、法的適用、立法成本、規(guī)則內(nèi)容等相關因素，對規(guī)則的模糊性與確定性確定幾個不同的層次；其次，根據(jù)具體規(guī)則相關因素的分析結果，確定規(guī)則的層次，進而科學合理地規(guī)則的模糊性與明確性之間的關系。顯然，規(guī)則的模糊性與確定性與立法語言、規(guī)則邏輯密切相關，實際上是立法者思維的衡量。

（三）立法規(guī)范化機制的建構

立法腐敗所具有的局域性特點，需要不斷推進地方立法、授權立法與專業(yè)立法的規(guī)范化。這種規(guī)范化的進程應該著眼于兩個方向：一是“走出去”，二是“引進來”。第一個方向所涉及的便是立法信息公開問題。立法信息公開是言論自由與新聞自由所衍生的知情權的嬗變，而知情權的充分行使，又將表達權、參與權、監(jiān)督權置于其延展線上。實際上，立法腐敗所具有的局域性特點，與這些立法領域信息透明度以及相關的社會關注度具有相當大的關系。在我國，相對于政府信息公開與司法信息公開而言，立法信息公開更是相對匱乏的領域。實行立法信息公開，應當慎重地確定立法信息公開的范圍，科學地設計立法信息公開的方式和程序，并制定切實可行的保障監(jiān)督與救濟措施。第二個方向就是在這些領域擴大公眾的合理參與。從法理角度分析，公眾參與立法是實現(xiàn)立法程序正義的必然要求，立法程序正義體現(xiàn)在公民有權通過適當途徑平等地參與立法活動。公眾合理地參與立法無疑會在一定程度上壓縮立法腐敗的空間，降低立法腐敗發(fā)生的幾率，以實現(xiàn)通過程序模式達到控制立法腐敗的效果。

（四）法律責任制度的建構

在責任制度之中，對于已發(fā)現(xiàn)的立法腐敗行為，是否懲罰及如何懲罰，顯然是其應關注的焦點。從立法整體傾向看，現(xiàn)行法對立法腐敗行為的懲罰是相對消極的。當腐敗調(diào)查的目標是一名立法者時，檢察官會面臨各種各樣的憲法及程序上的障礙。但鑒于立法腐敗的危害深度、廣度與長度，沒有更充分的理由拒絕懲罰，焦點是如何懲罰?這一問題在“郭京毅案”中便表現(xiàn)的尤為突出，包括采用何種懲罰方式、懲罰輕重等。從最終結果上看，郭京毅案中所涉及人都受到了司法追究，但是以受賄罪而不是因為立法腐敗本身受到追究。對于立法腐敗責任的追究，刑罰應該僅僅是其中的一個方面。對于刑罰，也應當采取偏重的懲罰模式，注重對腐敗供需雙方的懲罰。在刑罰之外，還應借助符合憲法、法律的政治手段來追究責任。同時，鑒于立法腐敗的整體性，不可忽視對立法者整體的懲罰。因此，若享有立法權和準立法權的機關發(fā)生立法腐敗行為，應在憲法框架內(nèi)適當限制甚至取締其享有立法權和準立法權。只有如此，才能合理地規(guī)制立法者的立法行為，降低立法腐敗的發(fā)生幾率。

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