社會(huì)救助制度體系建構(gòu)中的政府職能定位研究

文 （唐山師范學(xué)院，河北唐山 063000）

美國(guó)社會(huì)法學(xué)的創(chuàng)始人羅斯科·龐德曾說(shuō)過(guò)，“我愿意把法律看成這樣一種社會(huì)制度，即在通過(guò)政治組織的社會(huì)對(duì)人們的行為進(jìn)行安排而滿足人們的需要或?qū)崿F(xiàn)人們的要求的情形下，它能以付出最小代價(jià)為條件而盡可能地滿足社會(huì)需求”［1］?，F(xiàn)代社會(huì)救助法治下政府應(yīng)當(dāng)為社會(huì)救助提供支持，保障社會(huì)救助事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)公民的社會(huì)救助權(quán)利。本文基于行政法、經(jīng)濟(jì)法和社會(huì)法視閾下重新檢視政府在社會(huì)救助制度體系建構(gòu)中的責(zé)任，認(rèn)為政府責(zé)任在行政法和經(jīng)濟(jì)法視閾下存在越位和離位狀態(tài)，應(yīng)從社會(huì)法視閾對(duì)政府責(zé)任進(jìn)行合理定位。

一、政府越位：行政法視閾下社會(huì)救助中的政府職能之超越

1.行政法視閾下的政府職能定位。行政法是一部控權(quán)法［2］，即管控行政機(jī)關(guān)權(quán)力之法，其調(diào)整對(duì)象是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間在行政活動(dòng)中所形成的行政管理關(guān)系，它通過(guò)規(guī)范行政權(quán)力的來(lái)源、行使等方式達(dá)到維護(hù)行政管理秩序、保障社會(huì)公共利益和公民合法權(quán)利的目的。行政法作為架構(gòu)國(guó)家機(jī)構(gòu)的基本法律，以維護(hù)國(guó)家利益為其價(jià)值本位［3］。在我國(guó)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)救助的運(yùn)行主要依靠政府的行政權(quán)力來(lái)實(shí)施和監(jiān)管，建構(gòu)的社會(huì)救助制度具有濃厚的行政法屬性，政府頒布的社會(huì)救助政策和法規(guī)多是基于政治因素考慮，出發(fā)點(diǎn)在于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保障人民政權(quán)地位不動(dòng)搖。這體現(xiàn)出國(guó)家行政權(quán)在社會(huì)生活中的極度膨脹，超越了行政法的控權(quán)范疇。

基于行政法的法律價(jià)值和調(diào)整對(duì)象，筆者認(rèn)為，應(yīng)重新審視政府在建構(gòu)社會(huì)救助制度體系中的責(zé)任。行政法視閾下界定政府責(zé)任，具有一定的合理性和功效性，通過(guò)現(xiàn)行社會(huì)救助制度的推行，可以窺視，在國(guó)家維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序進(jìn)行和保護(hù)社會(huì)貧弱群體最大利益指引下，先由政府運(yùn)用行政權(quán)力頒布行政決策，后由政府推動(dòng)實(shí)施，可以起到安撫社會(huì)底層群體，穩(wěn)定政治形勢(shì)的作用，事實(shí)證明也取得了良好的效果。但這種急功近利的行政決策，缺乏系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，是短期的過(guò)渡政策，有很大的盲目性，如果不加以修正將會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重后果。

2.傳統(tǒng)社會(huì)救助中的政府越位。我國(guó)傳統(tǒng)的行政法治理念認(rèn)為，行政法的目的是維護(hù)行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)的正常管理行為，保障政府機(jī)器的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，建立和維護(hù)穩(wěn)定、良好的政治秩序［4］。這種思想在我國(guó)一直處于主導(dǎo)地位，雖然后來(lái)行政法學(xué)者提出控權(quán)論，但從行政法實(shí)施效果分析，政府仍然保有維護(hù)國(guó)家和社會(huì)穩(wěn)定的執(zhí)法思想。在社會(huì)救助制度的建構(gòu)領(lǐng)域也不例外，行政權(quán)力充分?jǐn)U張，政府依據(jù)行政法律規(guī)范推動(dòng)社會(huì)救助制度的實(shí)施。政府先是批準(zhǔn)社會(huì)救助試點(diǎn)地區(qū)，然后推廣實(shí)施，政府決策的動(dòng)機(jī)是促進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展，維護(hù)國(guó)家政治穩(wěn)定。

我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助發(fā)展模式仍受到傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府居于絕對(duì)主導(dǎo)和控制地位，如最低生活保障、五保供養(yǎng)政策，它是適用于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施的福利社會(huì)救助模式，這不利于提高救助效率，有損社會(huì)公平，導(dǎo)致政府責(zé)任在社會(huì)救助制度構(gòu)建時(shí)越位，政府包攬了一切，以行政命令代替了法律規(guī)范，在一定程度上制約了社會(huì)救助法制的發(fā)展。因?yàn)樯鐣?huì)救助水平并非越高越好，而應(yīng)維持在一個(gè)適當(dāng)?shù)乃剑鼞?yīng)既保障社會(huì)貧弱群體最基本的生存權(quán)，又要激發(fā)其參加勞動(dòng)的積極性，避免形成惰性。因此，社會(huì)救助制度構(gòu)建中政府應(yīng)承擔(dān)一定的責(zé)任，但責(zé)任越位反而會(huì)制約其發(fā)展。

二、政府離位：經(jīng)濟(jì)法視閾下社會(huì)救助中政府職能之偏離

1.經(jīng)濟(jì)法視閾下的政府職能定位。經(jīng)濟(jì)法調(diào)整國(guó)家在協(xié)調(diào)本國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生的特定經(jīng)濟(jì)關(guān)系，它以消費(fèi)者為本、平衡協(xié)調(diào)和社會(huì)責(zé)任本位為其核心的指導(dǎo)思想和基本精神［5］?，F(xiàn)代社會(huì)救助法是伴隨著產(chǎn)業(yè)革命逐漸產(chǎn)生和發(fā)展的，英國(guó)在十七世紀(jì)初期頒布的《濟(jì)貧法》是社會(huì)救助法的萌芽。1908年，英國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《養(yǎng)老金法》，對(duì)70歲以上的老人實(shí)施免費(fèi)養(yǎng)老金制，成為現(xiàn)代社會(huì)救助制度的開(kāi)端。而經(jīng)濟(jì)法也伴隨產(chǎn)業(yè)革命和社會(huì)化大生產(chǎn)而產(chǎn)生，與社會(huì)救助法的形成動(dòng)因和法律溫床是近似的，并且早期的社會(huì)救助法一直是經(jīng)濟(jì)法的子法，只是到了后來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)時(shí)期，經(jīng)濟(jì)法才將社會(huì)救助法分離出去，率屬于社會(huì)法范疇。

當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心之一是保障和改善民生，確保社會(huì)貧弱群體最基本的生存權(quán)，增強(qiáng)其生活幸福感。而這需要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值，政府理應(yīng)充分依據(jù)經(jīng)濟(jì)法協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。筆者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值包括工具性價(jià)值和目的性價(jià)值，前者是公平、效率與安全，后者是可持續(xù)性發(fā)展，社會(huì)救助法制度的構(gòu)筑和發(fā)展必須服從經(jīng)濟(jì)公平、安全和效率的需要，服從于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。但由于經(jīng)濟(jì)法功能的局限性，政府僅干預(yù)社會(huì)救助的建構(gòu)是不行的，并不能真正保障全體貧弱群體的社會(huì)救助權(quán)。

2.社會(huì)救助中政府職能之偏離。越位指的是是政府本不應(yīng)該介入而介入，離位則是指政府本該介入而不介入，越位和離位均制約社會(huì)救助制度體系的建構(gòu)。政府責(zé)任離位主要表現(xiàn)在：首先是立法離位，社會(huì)救助制度的現(xiàn)行立法層次較低，目前主要以條例、辦法、決定和通知的形式出現(xiàn)，尚沒(méi)有出臺(tái)一部《社會(huì)救助法》，同時(shí)缺乏與之相配套的單項(xiàng)救助法律規(guī)范。具體實(shí)施方案也大多是一些地方的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，體現(xiàn)為政府的決策。這導(dǎo)致社會(huì)救助制度在實(shí)施過(guò)程中，沒(méi)有規(guī)范的行為準(zhǔn)則、成熟的制度架構(gòu)和合理的救助標(biāo)準(zhǔn)可循，不利于社會(huì)救助公平與效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，也無(wú)益于發(fā)揮社會(huì)救助穩(wěn)定機(jī)制和效率優(yōu)先機(jī)制的功能。

除此之外，還存在資金離位的問(wèn)題，社會(huì)救助在制度規(guī)定上過(guò)于強(qiáng)調(diào)地方責(zé)任，一方面會(huì)造成部分地方政府因財(cái)政困難而“縮減救助面，壓低救助線”，嚴(yán)重阻礙了“應(yīng)救盡救”的實(shí)現(xiàn)。另一方面又會(huì)使部分地方無(wú)法落實(shí)國(guó)家推動(dòng)的救助標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整。再者，監(jiān)管離位，社會(huì)救助制度體系構(gòu)建是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府有力地監(jiān)管整個(gè)制度的實(shí)施和運(yùn)行，然而，實(shí)踐中政府在監(jiān)管社會(huì)救助運(yùn)行中嚴(yán)重離位，如社會(huì)救助基金管理混亂，“社會(huì)救助年檢”形同虛設(shè)，政府挪用社會(huì)救助資金的現(xiàn)象普遍存在。政府責(zé)任離位使得社會(huì)救助表面似披上一件美麗的面紗，揭開(kāi)后卻是傷痕累累。

三、合理定位：社會(huì)法視閾下社會(huì)救助中政府應(yīng)當(dāng)履行的三個(gè)職能

正義是法的重要價(jià)值，它首先是社會(huì)性的、抽象的，而后是具體的、現(xiàn)實(shí)的，“正義是人類精神中最受尊重的理念，不管有無(wú)宗教信仰，所有的人都援引正義，沒(méi)有人敢公然擯棄正義”［6］。社會(huì)法是從經(jīng)濟(jì)法中脫胎換骨衍生而來(lái)的，它調(diào)整與社會(huì)政策有關(guān)的以社會(huì)本位為核心的一類法律關(guān)系及其運(yùn)行中所產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系［7］。社會(huì)法具有維護(hù)社會(huì)權(quán)利與促進(jìn)和諧穩(wěn)定等積極功能，對(duì)保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體合法利益起到保駕護(hù)航之作用。

社會(huì)法的重要目標(biāo)之一是實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，它使社會(huì)救助從“國(guó)家主導(dǎo)型”到“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型”再到“社會(huì)型”演變，使社會(huì)救助發(fā)展模式從“救濟(jì)撫恤的恩賜式”到“配套發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)式”再到“基本的社會(huì)權(quán)利式”發(fā)展，若社會(huì)救助制度體系的構(gòu)建和發(fā)展充分體現(xiàn)社會(huì)法的屬性，使社會(huì)救助法成為社會(huì)法的重要部分，則可以突破現(xiàn)行制度建構(gòu)中的諸多瓶頸，如資金籌集、待遇分享、制度運(yùn)行等遇到的障礙，使社會(huì)救助不再是社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，而演變?yōu)樯鐣?huì)貧弱群體的基本權(quán)利和政府、市場(chǎng)的職責(zé)所在?；谏鐣?huì)法視野，政府在建構(gòu)社會(huì)救助制度體系中必須履行相應(yīng)的義務(wù)，全面介入和適度干預(yù)社會(huì)救助領(lǐng)域，對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體進(jìn)行特殊保護(hù)，切實(shí)保障其最基本的生存權(quán)。

1.社會(huì)救助中政府制度供給的職能。筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)法的價(jià)值有助于滿足個(gè)人、群體、社會(huì)或國(guó)家的需要，一種制度有無(wú)價(jià)值、價(jià)值大小，既取決于該種制度的性能，又取決于一定主體對(duì)該制度的需要，抑或該制度能否滿足該主體需要和滿足的程度。要建立現(xiàn)代化的社會(huì)救助制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的制度價(jià)值，必須依靠法律，通過(guò)立法建立規(guī)范的社會(huì)救助制度體系。《憲法》第45條規(guī)定了公民的社會(huì)救助權(quán)，為社會(huì)救助法制建構(gòu)提供法律基礎(chǔ)，但我國(guó)尚未建立司法審查制度，憲法的依據(jù)在社會(huì)救助制度的構(gòu)建中淪為空談［8］。

在國(guó)外立法實(shí)踐中，社會(huì)救助立法在各項(xiàng)立法中是予以優(yōu)先考慮的，很多國(guó)家社會(huì)救助法的出臺(tái)要早于社會(huì)保險(xiǎn)法。為把軟性的建議變成剛性的法律條款、應(yīng)盡快頒布和實(shí)施國(guó)家的社會(huì)救助法案，出臺(tái)《社會(huì)救助法》、《社會(huì)救助法》和各地開(kāi)展社會(huì)救助工作的實(shí)施意見(jiàn)，使救助工作有法可依、有章可循、健康發(fā)展。在民政部的積極推動(dòng)下，我國(guó)《社會(huì)救助法》已經(jīng)列入了本屆人大、政府的立法規(guī)劃，需要盡快制定出臺(tái)。對(duì)社會(huì)救助意義和地位，對(duì)社會(huì)救助的理念和原則以及社會(huì)救助的主體、對(duì)象、類別、標(biāo)準(zhǔn)、程序、機(jī)構(gòu)、人員、管理和資金來(lái)源等等進(jìn)行明確的規(guī)范。全面統(tǒng)一的《社會(huì)救助法》的制定，不僅是社會(huì)救助制度化的保障，同時(shí)也是社會(huì)救助體系建設(shè)中的重要內(nèi)容。它能夠確立社會(huì)救助制度在整個(gè)社會(huì)救助制度中的重要地位，也有利于協(xié)調(diào)社會(huì)救助制度中各個(gè)內(nèi)容的關(guān)系，使之形成有機(jī)的整體。

2.社會(huì)救助中政府監(jiān)督管理的職能。前文已述及，政府在社會(huì)救助制度體系建構(gòu)時(shí)存在越位和離位，政府履行監(jiān)管責(zé)任不得力。一方面政府在提高社會(huì)救助水平和加強(qiáng)社會(huì)救助監(jiān)督力度方面投入的精力不足；另一方面由于我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)救助法律法規(guī)中，普遍存在缺乏法律責(zé)任規(guī)范的現(xiàn)象，無(wú)法確保社會(huì)救助制度的有效實(shí)施。因此，對(duì)政府在社會(huì)救助制度體系構(gòu)建中承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)進(jìn)行合理歸位，既要防止政府的越位，又要避免政府的離位。政府應(yīng)履行在社會(huì)救助制度體系構(gòu)建中的監(jiān)督管理責(zé)任，理順和統(tǒng)一社會(huì)救助的實(shí)施機(jī)構(gòu)和運(yùn)行管理組織，規(guī)范社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職能。

建立健全社會(huì)救助監(jiān)督制約機(jī)制，從法律上設(shè)定社會(huì)救助的監(jiān)督手段。首先建立審計(jì)監(jiān)督，對(duì)社會(huì)救助資金的籌集、使用、運(yùn)營(yíng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，對(duì)社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期審計(jì)，并公布審計(jì)結(jié)果，發(fā)現(xiàn)違法行為及時(shí)移交司法機(jī)關(guān)處理。其次，確立社會(huì)監(jiān)督渠道［9］，現(xiàn)行社會(huì)救助制度下農(nóng)村居民繳費(fèi)后很難知道其資金去向，更談不上對(duì)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督，因此，應(yīng)充分保障其知情權(quán)，利用農(nóng)村居民、新聞媒體、社團(tuán)組織建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)合理界定政府監(jiān)管的范圍，對(duì)屬于社會(huì)救助事務(wù)性工作交由社會(huì)化的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，如社會(huì)救助基金的管理、運(yùn)營(yíng)、投資等由社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，政府應(yīng)專注于社會(huì)救助制度體系運(yùn)行的監(jiān)管，確保社會(huì)救助制度得到合法、穩(wěn)健、良性實(shí)施。

3.社會(huì)救助中政府資金支撐的職能。財(cái)政作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的主要杠桿，是政府配置資源的主體。資金供給是社會(huì)救助制度體系建構(gòu)的關(guān)鍵要素，建立健全社會(huì)救助籌資體系，確保救助資金的供需能夠基本平衡，是關(guān)系到該項(xiàng)制度能否順利實(shí)施并取得應(yīng)有成效的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。建立健全中央一省一市一區(qū)(鄉(xiāng))四級(jí)籌資體制，并且在綜合考慮地區(qū)間救助對(duì)象多寡和財(cái)政狀況好壞的基礎(chǔ)上，區(qū)別不同情況來(lái)合理劃分各級(jí)財(cái)政的籌資比例。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的面向全民的最低生活保障制度，從資金保障方面看，應(yīng)該堅(jiān)持各級(jí)財(cái)政合理分擔(dān)的原則。

同時(shí)，要充分發(fā)揮民間組織在社會(huì)救助制度體系建構(gòu)中的積極作用，積極拓寬社會(huì)救助籌資渠道，大力吸納社會(huì)救助資金［10］。社會(huì)救助制度體系建構(gòu)中除由中央政府和地方政府唱主角外，也要充分發(fā)揮各級(jí)群眾團(tuán)體(工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán))和各種民間組織(行會(huì)、商會(huì)、協(xié)會(huì))及慈善機(jī)構(gòu)(紅十字會(huì)協(xié)會(huì)、中華慈善總會(huì))的作用。通過(guò)他們的活動(dòng)募集資金和物資，以緩解各級(jí)政府的壓力。國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)自然人、法人或者其他組織對(duì)公益事業(yè)進(jìn)行捐贈(zèng)，并且規(guī)定對(duì)公益事業(yè)捐贈(zèng)有突出貢獻(xiàn)的自然人、法人或者其他組織，由人民政府或者有關(guān)部門予以表彰。按照上述規(guī)定，對(duì)在社會(huì)救助捐贈(zèng)中成績(jī)突出的捐贈(zèng)者給予公開(kāi)表彰，會(huì)對(duì)其名譽(yù)、地位等起到正面的提升作用，這既有利于鼓勵(lì)捐贈(zèng)者繼續(xù)社會(huì)救助捐贈(zèng)的善行，也有利于營(yíng)造“勸善”的社會(huì)氛圍，促使更多的社會(huì)成員加入到救助資金捐贈(zèng)的行列中來(lái)。

德國(guó)著名學(xué)者貝克認(rèn)為，傳統(tǒng)社會(huì)體現(xiàn)了形式理性主義下的穩(wěn)定性，而風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)意味著作為社會(huì)關(guān)系調(diào)節(jié)器的法律規(guī)范必須做出相應(yīng)的結(jié)構(gòu)變遷［11］。行政法、經(jīng)濟(jì)法和社會(huì)法具有不同的調(diào)整對(duì)象、法律價(jià)值，基于這些不同法域研究社會(huì)救助制度體系構(gòu)建中的政府責(zé)任也有顯著的區(qū)別。社會(huì)法是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之特定階段的產(chǎn)物，政府責(zé)任應(yīng)從行政法、經(jīng)濟(jì)法視閾演變至社會(huì)法視閾，修正行政法視閾下的越位和經(jīng)濟(jì)法視閾下的離位，而應(yīng)基于社會(huì)法視閾確立政府的責(zé)任，這對(duì)于建構(gòu)新型社會(huì)救助制度體系具有重要價(jià)值。

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