嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線 確保糧食生產(chǎn)安全：對我國耕地資源流失原因分析及保護(hù)對策

□李東升 康萬勇 楊 玲

耕地是我們賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，是農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展的主要載體。我國是人口大國，糧食安全是保障社會穩(wěn)定和長治久安的關(guān)鍵措施，糧食的綜合生產(chǎn)能力主要是由耕地面積和單位面積產(chǎn)量來決定的。而在一定的科技水平條件下，單位面積產(chǎn)量的提升幅度是有限的。要提高我國糧食的綜合生產(chǎn)能力，就必須把我國的耕地面積保持在一定數(shù)量范圍內(nèi)。黨的“十八”大明確指出：“必須珍惜每一寸國土。要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園?！?/p>

一、耕地流失的原因

土地是農(nóng)民的命根子，承擔(dān)著為農(nóng)民提供生產(chǎn)崗位和為社會提供糧食及社會穩(wěn)定的功能。然而近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的快速推進(jìn)，耕地逐年減少。有資料表明，1997年我國的耕地總量為l9.51億畝，到2008年則下降到l8.2574億畝，l2年間我國耕地面積減少了1.2526億畝，此數(shù)字超過了我國產(chǎn)糧大省河南省的全部耕地面積。分析耕地流失的原因，主要有以下六個方面。

一是農(nóng)戶搬遷導(dǎo)致耕地?cái)R荒。隨著我國加大扶貧開發(fā)的推進(jìn)力度，國家提出對一方水土養(yǎng)不活一方人的山區(qū)、庫區(qū)、蘇區(qū)、老區(qū)等地的農(nóng)民實(shí)行“移民搬遷”，并一次性給予搬遷戶5000～20000元的建房補(bǔ)貼，旨在實(shí)現(xiàn)能搬遷、能致富、不反彈的目標(biāo)。而搬遷的農(nóng)戶是不可能把原有耕種的土地帶走的，如果搬遷戶不能把自己耕種的土地轉(zhuǎn)讓、租賃出去，耕地必然擱荒。此外，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件的逐年好轉(zhuǎn)，在農(nóng)村，尤其是山區(qū)、貧困地區(qū)，有的農(nóng)戶向往縣城，向往條件好的鎮(zhèn)、村生活。他們打工攢了點(diǎn)錢后，就到縣城和條件好的鎮(zhèn)、村購買住房舉家搬遷。筆者1997～1998年曾經(jīng)駐隊(duì)幫扶一個山區(qū)貧困村，剛駐村時，該村有96戶人家，而到2013年底，有71戶搬遷到條件好的村鎮(zhèn)生活，原來耕種的土地，有的在不經(jīng)意間就被荒廢了。

二是農(nóng)民建房占用一定耕地。歷經(jīng)30多年的改革發(fā)展，在廣闊的農(nóng)村，有的農(nóng)民靠科技、靠養(yǎng)殖業(yè)致富，有的靠外出務(wù)工致富。富裕起來的農(nóng)民紛紛建起自己的“安樂窩”，建造了自己的“小洋樓”。由于監(jiān)督管理失控，富起來的農(nóng)民兄弟不再局限于在原來的宅基地上建房，有的利用自己的承包田、有的互換責(zé)任田，一部分耕地就這樣被農(nóng)民建房占用了。

三是招商引資導(dǎo)致耕地被占。近年來，隨著工業(yè)興市、縣(市、區(qū))口號的提出，一些地方政府大規(guī)模圈地、征地進(jìn)行招商引資。雖然國家對征地、用地有嚴(yán)格的管控措施，但地方政府以租地、借地為名打“擦邊球”，實(shí)際上是占用耕地而不歸還。而一些被圈的地，由于沒有能及時引進(jìn)企業(yè)而長期荒廢，有的被轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)商。這是導(dǎo)致我國耕地面積減少的又一重要原因。

四是公益征地導(dǎo)致良田被占用。隨著各行各業(yè)快速、規(guī)?；l(fā)展，占地問題日益突出，修建鐵路、修擴(kuò)建公路等都會占用耕地。同時，隨著城市公益設(shè)施的推進(jìn)，如修建市民休閑場所、改善市民出行環(huán)境、城市房地產(chǎn)開發(fā)等，也會占用土地資源。推進(jìn)工業(yè)化也好，修建公益設(shè)施也罷，核心問題是要“適度”。一個山區(qū)縣城人口只有7～10萬人，卻要建設(shè)3個面積分別是110畝、150畝、300畝的休閑場地。有的以修建公益設(shè)施為名征地，而征來的地卻用于建行政辦公場所。2014年4月，中央和湖北省某媒體報(bào)道：鄂西北有一個山區(qū)貧困縣，在國家基本良田保護(hù)區(qū)內(nèi)，征用良田170多畝修建行政辦公樓，此事經(jīng)媒體報(bào)出后，在湖北引起了軒然大波。

五是退耕還林、退耕還湖使耕地減少。1998年，我國長江流域發(fā)生大洪水后，國家開始了大規(guī)模地退耕還林、還湖工程。僅2001～2006年，我國退耕還林就有12.5億畝。而這個數(shù)字只是國家財(cái)政納入退耕還林補(bǔ)貼范圍內(nèi)的，至于那些沒有納入退耕還林補(bǔ)貼范圍的耕地面積有多少，就無法登記和統(tǒng)計(jì)了。此外還有沿海、沿江、沿湖地區(qū)實(shí)行的退耕還湖呢？通過實(shí)施這一系列的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，有效提高了生態(tài)資源，保護(hù)了水土不流失，但這也減少了我國耕地的儲存量。

六是工業(yè)污染導(dǎo)致土地?zé)o法耕種。隨著我國工業(yè)化進(jìn)程的加快，一些地區(qū)工業(yè)“三廢”不合理排放，土地遭到了嚴(yán)重的污染。加之，各種化肥、農(nóng)藥的大量使用，很多耕地由于污染程度較重而無法重復(fù)耕種。

二、保護(hù)我國耕地資源的對策措施

耕地保護(hù)戰(zhàn)略是我國的基本國策之一，黨中央、國務(wù)院歷來十分重視耕地保護(hù)工作。黨的“十八”大明確提出：“嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格土地用途管制?！?“加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。”筆者認(rèn)為，保護(hù)我國現(xiàn)有耕地資源要從以下幾個方面入手。

一是加大《土地管理法》的宣傳?！锻恋毓芾矸ā肥俏覀児芾硗恋亍⒅卫硗恋氐木V領(lǐng)性文件，各級國土資源管理部門要深入貫徹執(zhí)行《土地管理法》，加大《土地管理法》的宣傳工作。要創(chuàng)新宣傳貫徹方法，通過查處違反《土地管理法》的人和事，教育廣大干部群眾認(rèn)真遵守國家的法律法規(guī)；通過身邊的事教育身邊的人，引導(dǎo)干部群眾知法、懂法、守法；通過加大違反懲處力度，提升對《土地管理法》的認(rèn)知水平，從而形成人人知《土地管理法》、個個守《土地管理法》的良好氛圍。

二是對土地資源進(jìn)行普查。管理好、守護(hù)好我國現(xiàn)有的國土資源，摸清土地資源的分布、結(jié)構(gòu)、數(shù)量是關(guān)鍵。國土資源管理部要統(tǒng)一組織、統(tǒng)一布置、統(tǒng)一安排，對我國各級土地使用、閑置分布等情況進(jìn)行詳細(xì)登記、定位造冊。同時，要運(yùn)用衛(wèi)星遙感技術(shù)，對國土資源進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控管理，發(fā)現(xiàn)國土有變動的，立即在監(jiān)控“地圖座標(biāo)”上進(jìn)行標(biāo)記，并派人進(jìn)行跟蹤勘測，對沒有辦理土地使用手續(xù)的要堅(jiān)決給予查處，依法依規(guī)處理，該收回的收回，該罰款的罰款、該拆除的拆除、該排障的排障。

三是對閑置的土地進(jìn)行復(fù)墾。目前，我國的土地使用效益不高、土地閑置等現(xiàn)象客觀存在。要科學(xué)開發(fā)使用土地，不斷提高土地使用效益，就必須對閑置土地、使用效益不高的土地進(jìn)行復(fù)墾。對征用、圈占兩年以上沒有使用的土地，要依法收回，交給當(dāng)?shù)卮逦瘯?、居委會用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；對農(nóng)民搬遷后閑置的土地、擱荒的土地要進(jìn)行復(fù)墾。對一些實(shí)行退耕還林、退耕還湖后生態(tài)效益不明顯，樹林又稀稀落落的，發(fā)揮不了保護(hù)水土作用的土地進(jìn)行“復(fù)墾”，實(shí)行退林(湖)種草、種糧、種菜。對退林(湖)還糧、還草、還菜的，各級財(cái)政部門要給予補(bǔ)貼，使之不陪本、有錢賺、有盼頭。

四是提高土地出讓金征收標(biāo)準(zhǔn)。不管是房屋開發(fā)商也好，還是其他土地征收者也罷，他們樂于征收、儲存土地，其中一個重要原因就是他們(她)拿地的成本比較低。以鄂西北某縣為例，他(她)們征收土地出讓金每畝是27～300萬元不等，而政府向土地承包者(農(nóng)民)按不同地段，每畝支付14000～29000元(含青苗費(fèi))不等。低廉的價格必然使土地需要者大量征集土地，有的商人向政府征收土地后進(jìn)行囤積，等待時機(jī)再高價轉(zhuǎn)讓弁利?？梢姡岣咄恋爻鲎尳饦?biāo)準(zhǔn)對于保護(hù)耕地不流失，提高土地使用效益意義重大。要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，對土地使用性質(zhì)不同分別制定不同的出讓標(biāo)準(zhǔn)，以此控制國有(集體)土地合理流動、科學(xué)開發(fā)。

五是建立科學(xué)的考核體系?，F(xiàn)行考核地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)的主要指標(biāo)是GDP和財(cái)政收入，有的地方為了增加財(cái)政收入拚命賣地，全口徑財(cái)政收入上去了，但稅收收入占財(cái)政收入的比重輕，不僅后續(xù)稅收收入乏力，而且子孫后代賴以生存的土地也減少了。此外，通過賣土地，引進(jìn)了一些企業(yè)，固定資產(chǎn)投入上去了，GDP上去了，但有多大的“含金量”卻少有人問津？通過賣地引進(jìn)的企業(yè)是怎樣的企業(yè)，環(huán)保是否達(dá)標(biāo)也少有人過問。要管理好國有(集體)土地、守住我們18億畝的耕地紅線，必須用土地倒逼考核機(jī)制，給我們后代子孫留下一片青山、藍(lán)天、綠水。要改變以GDP論英雄的做法，把提高人民生活質(zhì)量、健康指數(shù)、幸福水平、干部職工工資發(fā)放、耕地庫存量、社會穩(wěn)定、勞動就業(yè)、新增債務(wù)、生態(tài)環(huán)保等指標(biāo)作為考核地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)的主要依據(jù)。要建立國有(集體)土地報(bào)告制度，各級國土資源管理部門每年年初、年底要在地方人代會上報(bào)告國有(集體)土地保護(hù)執(zhí)行情況，接受同級人大代表的監(jiān)督，使國土管理部門更好地履職守責(zé)，在守護(hù)國有(集體)土地資源上有所作為。

六是進(jìn)一步開展土地治理。當(dāng)前，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民需要辦的事情還很多，要集中整合資金，解決農(nóng)田用水灌溉問題，對堰、河、溝進(jìn)行清淤，增加堰、河、溝蓄水量，保證農(nóng)業(yè)用水；要對坡田、旱田、崗地進(jìn)行改造，增加土地面積，提高地力和糧食產(chǎn)量。要逐步探索山區(qū)、庫區(qū)、蘇區(qū)、貧困地區(qū)土地治理、平整的模式，把不成片、不成規(guī)模的零星掛坡地、鹽堿地、荒地等低產(chǎn)田納入整治、平整范圍。通過土地整理來增加耕地總量，保證整治的耕地旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)。

七是建立耕地保護(hù)補(bǔ)償基金。農(nóng)村土地屬于集體所有，由農(nóng)民承包經(jīng)營，但在農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程中，農(nóng)戶和集體對耕地征收是沒有發(fā)言權(quán)和決策權(quán)的。因此，要從城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會統(tǒng)籌發(fā)展的高度出發(fā)，建設(shè)以設(shè)立耕地保護(hù)基金為主要內(nèi)容的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和契約式管理機(jī)制。耕地保護(hù)基金可由各地政府設(shè)立，以保護(hù)耕地為主要目的，從土地出讓金收入中籌集資金，主要用于耕地流轉(zhuǎn)擔(dān)保、農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼、承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任農(nóng)戶養(yǎng)老保險補(bǔ)貼和承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任者補(bǔ)貼。這樣，一方面通過建立耕地保護(hù)補(bǔ)償基金，提高農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織保護(hù)耕地的積極性和主動性，切實(shí)落實(shí)耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)；另一方面是通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)收益分配，加快建立農(nóng)民養(yǎng)老保險體系，切實(shí)增加農(nóng)民收入，解決失地農(nóng)民的后顧之憂，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。