山西市縣屬國(guó)有林場(chǎng)改革發(fā)展初探

王振忠

（山西省國(guó)有林管理局，山西 太原 030012）

山西省現(xiàn)有267個(gè)國(guó)有林場(chǎng)，實(shí)行省、市、縣分級(jí)負(fù)責(zé)的國(guó)有森林資源管理體制，其中由市、縣實(shí)施管理的有120個(gè)。從數(shù)量上來(lái)講，市縣屬國(guó)有林場(chǎng)占據(jù)了全省國(guó)有林業(yè)的半壁江山，特別是在當(dāng)前省直林區(qū)發(fā)展勢(shì)頭良好的情況下，研究和討論市縣屬國(guó)有林場(chǎng)的改革和發(fā)展就顯得尤為重要。2013年，筆者有幸參與了山西省市縣屬國(guó)有林場(chǎng)改革發(fā)展調(diào)研工作，根據(jù)調(diào)研情況，談?wù)勛约旱囊恍┛捶ā?/p>

1 山西省市縣屬國(guó)有林場(chǎng)基本情況

山西市縣屬國(guó)有林場(chǎng)主要分布于太行、呂梁兩大山系主脊兩側(cè)生態(tài)十分脆弱的地區(qū)，是維護(hù)山西生態(tài)安全主體框架的重要組成部分?，F(xiàn)有的120個(gè)市縣屬國(guó)有林場(chǎng)大都組建于上世紀(jì)五六十年代，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策調(diào)整，經(jīng)歷了大造林、大生產(chǎn)和大保護(hù)三個(gè)階段，現(xiàn)正向大發(fā)展階段邁進(jìn)。

1.1 森林資源情況

根據(jù)2013年調(diào)研數(shù)據(jù)，全省市縣屬國(guó)有林場(chǎng)林地總面積104.40萬(wàn)hm2，占全省林地總面積的13.50%；有林地面積60.40萬(wàn)hm2，占全省有林地面積的23.20%，其中中幼齡林34.93萬(wàn)hm2，急需撫育的中幼齡林19.73萬(wàn)hm2；活立木蓄積量2601萬(wàn)m3，占全省活立木總蓄積量的27.0%。納入中央財(cái)政補(bǔ)償范圍的國(guó)家公益林面積31.13萬(wàn)hm2，納入國(guó)家天然林保護(hù)工程區(qū)范圍的管護(hù)面積50.13萬(wàn)hm2。

1.2 人員及收入情況

全省市縣屬國(guó)有林場(chǎng)現(xiàn)有在冊(cè)職工3897人，其中30歲及以下的職工399人，占10.20%；31歲～40歲的1 210人，占30%；41歲～50歲的1 350人，占34.60%；51歲～55歲的 500人，占 12.80%；55歲～60歲的421人，占10.80%。在抽查的140名國(guó)有林場(chǎng)主要管理人員中，大專(zhuān)以上學(xué)歷的有79人，林學(xué)相關(guān)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)的有64人，中級(jí)以上職稱(chēng)的有34人。

2012年底，市縣屬國(guó)有林場(chǎng)年人均收入2.34萬(wàn)元，是山西省2012年城鎮(zhèn)在崗職工年人均工資收入3.99萬(wàn)元的58.60%，臨汾市翼城縣林場(chǎng)人均年工資只有0.72萬(wàn)元。從各項(xiàng)社會(huì)保障情況看，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工3 488人，占總?cè)藬?shù)的89.50%；加入醫(yī)療保險(xiǎn)的3 881人，占99.60%；加入生育保險(xiǎn)的2 361人，占60.50%；加入工傷保險(xiǎn)的2 774人，占71.20%；加入失業(yè)保險(xiǎn)的2 075人，占53.20%。繳納住房公積金的1 903人，占48.80%。

1.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況

市縣屬120個(gè)林場(chǎng)總建筑面積110 501.7m2，其中危房面積32 318m2，占29.20%，基層管護(hù)站點(diǎn)（管護(hù)站、瞭望塔）470個(gè)，其中有危房215個(gè)，幾乎占一半，加上不通路、不通電、沒(méi)有工作車(chē)輛，管護(hù)人員工作生活條件非常艱苦，管護(hù)手段落后。

2 市縣屬國(guó)有林場(chǎng)在改革和發(fā)展中存在的主要問(wèn)題

2.1 體制運(yùn)行不順

市縣120個(gè)國(guó)有林場(chǎng)當(dāng)中，正處級(jí)建制的2個(gè)，副處級(jí)建制的3個(gè)，正科級(jí)建制的19個(gè)，副科級(jí)建制的21個(gè)，其余75個(gè)林場(chǎng)全部為股級(jí)建制。實(shí)行差額預(yù)算的有59個(gè)，自收自支林場(chǎng)的有31個(gè)。作為維護(hù)全省生態(tài)安全的重要基礎(chǔ)，國(guó)有林場(chǎng)理應(yīng)劃入公益一類(lèi)事業(yè)單位，但在現(xiàn)有體制中市縣國(guó)有林場(chǎng)大多數(shù)沒(méi)有納入全額財(cái)政預(yù)算且建制較低，無(wú)法保障森林資源的安全，不利于其充分發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)功能。

2.2 資金投入?yún)T乏

市、縣兩級(jí)政府對(duì)國(guó)有林場(chǎng)的重視程度普遍不足，每年的財(cái)政投入微乎其微。大多數(shù)市縣林場(chǎng)的場(chǎng)部和管護(hù)站建于上世紀(jì)六七十年代，坍塌、破損現(xiàn)象十分普遍，有的甚至沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“三通”，工作環(huán)境非常惡劣；部分市縣林場(chǎng)職工的月工資只有七八百元，遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)，且沒(méi)有用于巡山管護(hù)的設(shè)備。這些都嚴(yán)重影響到了林場(chǎng)職工的工作積極性，巡護(hù)力度和強(qiáng)度都大打折扣。

2.3 行政干預(yù)過(guò)重

市縣國(guó)有林場(chǎng)屬于省負(fù)責(zé)投資、市代管業(yè)務(wù)、縣主管人事的運(yùn)行體制，且大多為股級(jí)建制，林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)大多由縣林業(yè)局直接任命，導(dǎo)致了市縣國(guó)有林場(chǎng)在資源管理方面要受制于當(dāng)?shù)卣托姓鞴懿块T(mén)。部分縣級(jí)政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，隨意流轉(zhuǎn)、抵押國(guó)有林場(chǎng)森林資源或是借設(shè)置森林公園、風(fēng)景區(qū)的名義占用林場(chǎng)林地，此舉已嚴(yán)重危及到國(guó)有森林資源的安全。

2.4 資源產(chǎn)權(quán)模糊

隨著集體林權(quán)制度改革的進(jìn)一步推進(jìn)，國(guó)有林場(chǎng)與集體或個(gè)人之間的林權(quán)糾紛日益加劇，而部分林場(chǎng)卻沒(méi)有林權(quán)證，或林權(quán)證得不到屬地國(guó)土部門(mén)的認(rèn)可，導(dǎo)致國(guó)有林場(chǎng)資源產(chǎn)權(quán)不清晰，林場(chǎng)的合法權(quán)益難保障。

2.5 占地審核缺失

在現(xiàn)行體制中，征占國(guó)有林場(chǎng)林地是由資源部門(mén)審批的，沒(méi)有通過(guò)林場(chǎng)或是林場(chǎng)管理部門(mén)，這樣不僅不利于森林資源的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，更不利于國(guó)有林場(chǎng)的科學(xué)發(fā)展。

2.6 執(zhí)法手段不足

市縣國(guó)有林場(chǎng)沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，面對(duì)偷砍濫伐林木、肆意占用林地的現(xiàn)象，林場(chǎng)管護(hù)人員沒(méi)有威懾力度，不能給違法者以嚴(yán)厲打擊，無(wú)形中助長(zhǎng)了其囂張氣焰，使得國(guó)有森林資源難以得到有效保護(hù)。

2.7 人才斷檔嚴(yán)重

艱苦的工作環(huán)境、微薄的工資待遇，使得市縣國(guó)有林場(chǎng)職工日趨老化且后繼乏力，不利于林場(chǎng)森林資源的安全和可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。

3 加快市縣屬國(guó)有林場(chǎng)改革發(fā)展的建議

3.1 積極進(jìn)行林權(quán)糾紛調(diào)處

林場(chǎng)改革發(fā)展的前提是摸清家底、化解糾紛，所以要按照“實(shí)事求是、尊重歷史、注重證據(jù)、依法依規(guī)”的原則，以1984年的二類(lèi)調(diào)查數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)，積極穩(wěn)妥地與集體、個(gè)人處理好林地權(quán)屬糾紛和爭(zhēng)議，切實(shí)保障市縣國(guó)有林場(chǎng)的合法權(quán)益。堅(jiān)決杜絕地方政府在國(guó)有森林林資源管理上的隨意性，全省國(guó)有林場(chǎng)的林權(quán)證建議由省人民政府發(fā)放，過(guò)去縣級(jí)林業(yè)主管部門(mén)發(fā)放的林權(quán)證，須經(jīng)省換發(fā)。

3.2 科學(xué)調(diào)整林場(chǎng)資源分布

按照資源分布、生態(tài)區(qū)位的特點(diǎn)，打破行政區(qū)劃和局域界限，結(jié)合林權(quán)糾紛調(diào)處手段，重新調(diào)整、劃分各林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)范圍，將部分面積較小、又與省直林區(qū)插花或毗連的市縣國(guó)有林場(chǎng)林地劃歸省直林區(qū)，以確保森林資源的集中連片，便于經(jīng)營(yíng)和管護(hù)。市縣國(guó)有林場(chǎng)原則上每個(gè)縣保留1個(gè)，每個(gè)林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)面積原則上不小于6 667hm2。調(diào)整、劃分完畢后，可以將一些生態(tài)區(qū)位較為重要，而縣級(jí)財(cái)政保障困難的縣屬國(guó)有林場(chǎng)交由市級(jí)管理；市級(jí)財(cái)政難以保障的，在條件允許的情況下交由省級(jí)管理。

3.3 合理確定林場(chǎng)功能定位

在調(diào)整完林場(chǎng)資源分布后，要根據(jù)生態(tài)區(qū)位確定林場(chǎng)功能定位。生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)功能獨(dú)特、保護(hù)著精華的森林資源、承擔(dān)著維護(hù)生態(tài)安全的重要使命的，要全部納入公益性事業(yè)單位管理，財(cái)政全額予以保障。生態(tài)區(qū)位不重要，特別是離城區(qū)比較近、有市場(chǎng)需求的，在確保森林資源安全的情況下，可在林場(chǎng)非林地上嘗試地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、生態(tài)公墓、紀(jì)念林等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不納入公益性事業(yè)單位管理。

3.4 適當(dāng)提升林場(chǎng)建制級(jí)別

國(guó)有林場(chǎng)應(yīng)不低于副科級(jí)建制，面積在2.0萬(wàn)hm2以上的林場(chǎng)可按副處級(jí)建制管理，縣屬林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)要列席本級(jí)林業(yè)局局務(wù)會(huì)議。

3.5 抓緊理順林場(chǎng)管理機(jī)制

針對(duì)市縣國(guó)有林場(chǎng)管理松散的現(xiàn)狀，要實(shí)行場(chǎng)長(zhǎng)任期目標(biāo)責(zé)任管理，理順國(guó)有林場(chǎng)管理機(jī)制，實(shí)行主要干部下管一級(jí)的辦法并制定科學(xué)的考核體系，即縣級(jí)林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)任命報(bào)市級(jí)林業(yè)主管部門(mén)同意，市級(jí)林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)任命報(bào)省級(jí)林業(yè)主管部門(mén)同意，而且林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)要年富力強(qiáng)、有進(jìn)取心和敬業(yè)精神。

3.6 盡快搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

各市縣國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)要積極調(diào)整心態(tài)、找準(zhǔn)定位，加強(qiáng)與屬地行政主管部門(mén)的溝通，本著“讓國(guó)有林場(chǎng)貼近現(xiàn)代文明，讓現(xiàn)代文明走進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)”的理念，爭(zhēng)取支持、真抓實(shí)干，努力提高市縣國(guó)有林場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，保障國(guó)有林場(chǎng)職工切身利益，吸引高素質(zhì)人才投身國(guó)有林場(chǎng)建設(shè)，從根本上保障國(guó)有林場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展。

3.7 全面加強(qiáng)森林資源管理

要逐步建立和完善省級(jí)管資源、市級(jí)抓業(yè)務(wù)、縣級(jí)監(jiān)督與保障、林場(chǎng)保護(hù)與經(jīng)營(yíng)的國(guó)有森林資源管理體系。一是要加強(qiáng)對(duì)征占用國(guó)有林地的前置審核，在資源部門(mén)審批前，國(guó)有林場(chǎng)管理部門(mén)應(yīng)先進(jìn)行審核，以利于森林資源的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和國(guó)有林場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展；二是要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)非法占用林地的打擊與問(wèn)責(zé)，各國(guó)有林場(chǎng)應(yīng)從快從速設(shè)立林場(chǎng)警務(wù)室，對(duì)偷砍濫伐、肆意占用林地的現(xiàn)象要嚴(yán)厲打擊、從重處理，確保國(guó)有森林資源安全；三是要建立資源管理數(shù)據(jù)庫(kù)，以林保一張圖為依據(jù)，以縣（局）為單位，建立資源檔案信息管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理，推進(jìn)信息化、現(xiàn)代化建設(shè)。