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    改革規(guī)范土地財(cái)政的政策建議

    2014-08-15 00:47:12趙志浩
    關(guān)鍵詞:出讓金財(cái)政土地

    趙志浩

    (河南省社會(huì)科學(xué)院,河南 鄭州450002)

    地方政府以地生財(cái),依靠出讓土地獲得財(cái)政收入、維持財(cái)政收入,就是土地財(cái)政。土地財(cái)政在彌補(bǔ)地方財(cái)政支出不足、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面具有積極的推動(dòng)作用。但是由于涉及土地的利益關(guān)系盤(pán)根錯(cuò)節(jié),再加上政績(jī)驅(qū)動(dòng)等多重因素的影響,土地違法的一個(gè)重要原因是地方政府對(duì)以土地出讓金為標(biāo)志的土地財(cái)政的嚴(yán)重依賴(lài),所以土地財(cái)政越來(lái)越受到多方面的質(zhì)疑和非議。如何通過(guò)我國(guó)土地財(cái)政制度改革,以強(qiáng)化土地違法現(xiàn)象的治理,成為當(dāng)前亟須解決的問(wèn)題。因此,必須在用全面、客觀、辯證和發(fā)展的觀點(diǎn)分析研究土地財(cái)政問(wèn)題的基礎(chǔ)上,著力改進(jìn)和不斷完善現(xiàn)有土地財(cái)政制度。

    一、土地財(cái)政的由來(lái)及其積極作用

    上世紀(jì)90年代的分稅制改革,使地方財(cái)政分配比例過(guò)小,與此同時(shí),中央確立了城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略方針,各級(jí)地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程中面臨著發(fā)展資金不足,財(cái)政赤字增長(zhǎng)問(wèn)題。特別是2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來(lái),中央采取以拉動(dòng)內(nèi)需來(lái)刺激增長(zhǎng)的應(yīng)對(duì)策略,各地機(jī)場(chǎng)、公路、地鐵等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資增多,支出超過(guò)收入。國(guó)有土地使用權(quán)出讓政策的出臺(tái),使地方政府找到了解決財(cái)力不足問(wèn)題的辦法,即以賣(mài)地收入和土地抵押貸款來(lái)彌補(bǔ)不足。首先,土地出讓金收入構(gòu)成土地財(cái)政中最大的一項(xiàng)收入。其次,地方政府可以通過(guò)出讓工業(yè)用地招商引資,帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是可以擴(kuò)張城市規(guī)模,促進(jìn)建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,帶動(dòng)地方稅收增加。四是以土地作為抵押獲得銀行貸款。五是獲得土地房產(chǎn)稅費(fèi)。

    土地財(cái)政在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中,曾發(fā)揮過(guò)積極作用,如,地方政府通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地,積聚了大量建設(shè)資金,使城市經(jīng)濟(jì)獲得飛速發(fā)展,市民生活水平提高,帶動(dòng)了周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展,吸引大量外地農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。

    第一,獲得了財(cái)力支持。土地財(cái)政彌補(bǔ)了地方財(cái)政支出的不足,解決了地方財(cái)政困難。地方政府承擔(dān)著社會(huì)保障、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共事務(wù)職能。地方政府可以用土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)收益彌補(bǔ)分稅制之后帶來(lái)的財(cái)力不足。

    第二,推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。土地財(cái)政推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,帶動(dòng)房地產(chǎn)及相關(guān)稅收、融資投資、城市基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè),促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

    第三,加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。土地財(cái)政拉動(dòng)和促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展,主要表現(xiàn)在轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改變了土地用途,提高了土地利用率。

    第四,拉動(dòng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展。土地財(cái)政促進(jìn)了土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,利用土地財(cái)政進(jìn)行土地融資,促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn),并激活了房地產(chǎn)市場(chǎng)。

    因此,土地財(cái)政在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中曾經(jīng)起到過(guò)很多積極的作用,有效地緩解了地方上的財(cái)政困難,有些地方政府憑借土地財(cái)政,加快城市基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境、衛(wèi)生等建設(shè),改變了城市的面貌,為改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)提供了保障,因此,不能簡(jiǎn)單地否定土地財(cái)政曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)的積極作用,今后相當(dāng)一段長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi),在地方政府找到新的稅源之前,土地財(cái)政依舊是獲得地方建設(shè)資金的主要來(lái)源之一。

    二、土地財(cái)政產(chǎn)生的弊端及其原因分析

    雖然土地財(cái)政在支持地方城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面起到過(guò)積極作用,但是總體來(lái)講,社會(huì)和媒介對(duì)土地財(cái)政持批評(píng)態(tài)度,在有些地方,土地財(cái)政的收入高于第一財(cái)政的收入,受到廣大民眾的非議,給政府形象造成不良影響?!百u(mài)地生財(cái)”的地方財(cái)政機(jī)制成為土地違法的重要誘因,這不利于土地資源的高效合理利用。土地財(cái)政受到非議的主要原因在于土地財(cái)政在運(yùn)作過(guò)程中,曾出現(xiàn)不少弊端,主要表現(xiàn)在:

    第一,政府靠賣(mài)地生財(cái)?shù)臋C(jī)制,侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益,賣(mài)地收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民從被征地中獲得的補(bǔ)償,因此出現(xiàn)了失地農(nóng)民和政府之間的矛盾和沖突。

    第二,政府賣(mài)地收入大多只用于城市建設(shè),造成城鄉(xiāng)差距拉大,還抬高了城市地價(jià),并進(jìn)一步抬高了房?jī)r(jià),使市民的生活成本過(guò)高,生活壓力加大。

    第三,土地出讓金在使用和分配上缺乏監(jiān)管和監(jiān)督,隨意性過(guò)大,造成資金浪費(fèi)和腐敗現(xiàn)象。

    第四,土地財(cái)政抑制了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,土地財(cái)政刺激了房地產(chǎn)、建筑行業(yè),導(dǎo)致一些產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力過(guò)剩,不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

    第五,加大了投機(jī)和風(fēng)險(xiǎn),開(kāi)發(fā)商大量購(gòu)置和囤積土地,妨礙土地的合理利用,加大了金融和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

    第六,土地財(cái)政導(dǎo)致過(guò)度開(kāi)發(fā)利用土地、城市過(guò)度擴(kuò)張以及浪費(fèi)土地資源。

    第七,土地財(cái)政具有不可持續(xù)性,土地交易市場(chǎng)很容易受到整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響,一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)波動(dòng),就會(huì)面臨著財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

    分稅制改革之后地方政府預(yù)算內(nèi)的財(cái)政壓力,使得地方政府不得不依靠土地生財(cái),以緩解財(cái)政危機(jī),但由此產(chǎn)生的弊端及后果也是不可忽視的。土地財(cái)政產(chǎn)生弊端的主要原因在于政府掌握著土地的供應(yīng)權(quán),擁有對(duì)土地的壟斷權(quán),加上利益驅(qū)動(dòng)和政績(jī)驅(qū)使,致使地方政府無(wú)限制地征用和出讓土地,這樣就會(huì)出現(xiàn)征地拆遷、失地農(nóng)民利益無(wú)法保障等問(wèn)題,很容易引起社會(huì)的不滿(mǎn)。在“土地財(cái)政”模式下,導(dǎo)致政府片面追求城市規(guī)模的擴(kuò)張和政績(jī)工程的擴(kuò)建,從而抬高地價(jià),獲得更高的財(cái)政收入,然后進(jìn)入下一輪的城市擴(kuò)建,由土地財(cái)政所導(dǎo)致的城市盲目擴(kuò)建引發(fā)房?jī)r(jià)過(guò)高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、金融風(fēng)險(xiǎn)等一系列問(wèn)題。另外,土地財(cái)政導(dǎo)致政府一味注重城市建設(shè),而無(wú)法顧及民生和公共服務(wù)建設(shè),甚至侵害了民眾利益。

    三、現(xiàn)有土地財(cái)政存在的主要問(wèn)題

    面對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、改善民生以及城鎮(zhèn)化建設(shè)的需求,地方財(cái)政的鋼性支出依舊很大,中國(guó)過(guò)去十年的城鎮(zhèn)化走的就是一條土地財(cái)政的道路,解決新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資金和土地問(wèn)題,都離不開(kāi)土地財(cái)政的支持,那么,在辯證分析其積極作用和弊端的基礎(chǔ)上,了解現(xiàn)有土地財(cái)政存在的主要問(wèn)題是改革土地財(cái)政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

    第一,土地財(cái)政金比重過(guò)大。在有些地方,土地財(cái)政收入高于第一財(cái)政的收入,土地財(cái)政使地方政府收入占GDP比重過(guò)高,容易導(dǎo)致農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢,抑制居民消費(fèi)和社會(huì)投資能力;由于規(guī)范、監(jiān)督和監(jiān)管等的缺位,“賣(mài)地生財(cái)”的地方財(cái)政機(jī)制成為土地違法的重要誘因,地方政府?dāng)U張出賣(mài)現(xiàn)有土地,甚至侵害耕地和農(nóng)民合法土地權(quán)益,激化地方政府和民眾之間的關(guān)系。

    第二,土地財(cái)政金使用結(jié)構(gòu)不盡合理。地方政府通過(guò)土地財(cái)政獲得的土地財(cái)政金,大多用在了城市基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)之上,而較少用在改善百姓生活水平、醫(yī)療、養(yǎng)老、保險(xiǎn)等之上,這樣雖刺激了房地產(chǎn)、建筑、建材等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,同時(shí)也導(dǎo)致了這些產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力過(guò)剩,不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。另外,投資房產(chǎn)的預(yù)期高收益使得其他產(chǎn)業(yè)的資金畸形化地流入不動(dòng)產(chǎn)業(yè),阻礙了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

    第三,土地財(cái)政金的效益未得到最大發(fā)揮。土地財(cái)政金的效益發(fā)揮存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在:對(duì)于土地出讓金是否真正用于解決征地補(bǔ)償費(fèi)用、拆遷安置費(fèi)等民生問(wèn)題,還是被截留挪用,缺乏監(jiān)管力度;土地財(cái)政金一方面存在閑置狀況,另一方面無(wú)法及時(shí)撥付到用款單位,難以發(fā)揮資金的使用效益;借助于土地融資所進(jìn)行的銀行貸款需要支付高昂利息,而對(duì)融資后的項(xiàng)目績(jī)效難以保證。

    第四,土地財(cái)政加大財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)土地財(cái)政地方政府可以獲得很大一部分收入用于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè),但是由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)周期的變動(dòng)性,一旦出現(xiàn)市場(chǎng)變化、地價(jià)下跌、房地產(chǎn)不景氣等情況,就會(huì)引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。土地財(cái)政還造成土地開(kāi)發(fā)商大量瘋狂購(gòu)置土地、囤積土地,不利于土地資源的高效合理利用,并引發(fā)土地投機(jī)、房地產(chǎn)投機(jī)等行為,加大了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。

    第五,土地財(cái)政缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性。土地財(cái)政靠出讓土地維持地方財(cái)政,不利于土地資源的可持續(xù)發(fā)展,同時(shí)也不利于地方政府獲得持續(xù)性的財(cái)政收入,所以,靠出讓或抵押土地維持地方財(cái)政缺乏持續(xù)性。地方政府以土地出讓收入作為抵押取得銀行貸款用于城市建設(shè),只有土地出讓順利且價(jià)格較高的情況下,才可能按時(shí)以土地出讓金收入來(lái)償還貸款,否則就只能以其他方式取得財(cái)政收入償還貸款,所以,土地財(cái)政具有不穩(wěn)定性的因素,還可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。

    此外,土地財(cái)政還與房地產(chǎn)投資過(guò)熱、房?jī)r(jià)過(guò)高、拆遷補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境破壞等經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題聯(lián)系在一起。

    四、改革規(guī)范土地財(cái)政的思考建議

    (一)規(guī)范土地出讓金管理

    很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),我國(guó)土地出讓金屬于地方政府財(cái)政預(yù)算外收入,是地方政府進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體現(xiàn)政績(jī)的重要資金來(lái)源,由于土地出讓可以一次性收取未來(lái)若干年的土地收益,為地方政府彌補(bǔ)財(cái)政收入不足提供了便利,但是地方政府為了獲得足夠的土地出讓金用于城建和突出政績(jī),往往引起賣(mài)地套利、非法批地等短視違法行為,因此需要改進(jìn)和規(guī)范土地出讓金制度。

    1.設(shè)立專(zhuān)賬,核算收支情況。土地出讓金包括:土地補(bǔ)償性成本、土地開(kāi)發(fā)性成本和土地凈收益三部分,把土地出讓金收入納入預(yù)算管理,收入地方國(guó)庫(kù),在國(guó)庫(kù)中設(shè)立專(zhuān)賬,核算土地收支情況。

    2.規(guī)范支出范圍。出讓金支出范圍包括:征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開(kāi)發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出、土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等,應(yīng)重點(diǎn)規(guī)范被征地農(nóng)民的補(bǔ)償制度,如提高征地補(bǔ)償費(fèi)、建立補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放公示制度、增強(qiáng)補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放透明度、改革補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放方式、建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度等。

    3.建立土地收益儲(chǔ)備金制度。將土地出讓收益的一部分建立基金賬戶(hù),供后任政府使用;一部分用于建立耕地保護(hù)、復(fù)墾、開(kāi)發(fā)和反哺農(nóng)業(yè)農(nóng)村的基金。

    4.健全土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算制度。建立土地出讓收入定期對(duì)賬制度,定期核對(duì)出讓收入數(shù)額;健全報(bào)表核對(duì)機(jī)制,財(cái)會(huì)部門(mén)要同國(guó)土資源管理部門(mén)、人民銀行機(jī)構(gòu)建立健全年度土地出讓收支統(tǒng)計(jì)報(bào)表,及分季收支統(tǒng)計(jì)明細(xì)報(bào)表體系;財(cái)政部門(mén)應(yīng)根據(jù)土地儲(chǔ)備部門(mén)的臺(tái)賬報(bào)表及時(shí)審查核對(duì)出讓土地開(kāi)發(fā)費(fèi)用和土地出讓費(fèi);建立國(guó)有土地收益基金,實(shí)行分賬管理,合理控制土地儲(chǔ)備規(guī)模,降低土地儲(chǔ)備成本。

    5.建立健全出讓金審計(jì)制度和內(nèi)部控制制度。出讓金的收支情況應(yīng)該信息公開(kāi),財(cái)政部門(mén)、國(guó)土資源管理部門(mén)、銀行機(jī)構(gòu)以及審計(jì)機(jī)關(guān)要建立健全對(duì)土地收支情況的定期和不定期監(jiān)督檢查制度,強(qiáng)化對(duì)土地出讓收支的監(jiān)督管理。土地出讓金的各級(jí)管理層利用系統(tǒng)內(nèi)部分工相互制約,形成一系列具有控制職能的系統(tǒng)規(guī)范的方法、措施和程序。

    (二)建立配套措施改革

    土地財(cái)政是地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源之一,因此,地方政府要擺脫對(duì)土地財(cái)政和房地產(chǎn)市場(chǎng)的過(guò)度依賴(lài),需要許多相關(guān)配套措施改革,比如,放開(kāi)地方發(fā)債融資,建設(shè)融資平臺(tái),拓寬融資渠道;控制壓縮政府征地范圍,降低土地出讓收入比重,規(guī)范土地出讓金管理;改革地方政績(jī)考核體系,等等,具體來(lái)說(shuō),可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行配套改革:

    1.建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的政績(jī)考核機(jī)制。中央掌握財(cái)權(quán)過(guò)大以及地方事權(quán)過(guò)多,是地方政府過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政的一個(gè)重要原因,因此,中央政府應(yīng)適當(dāng)增加事權(quán),減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。還應(yīng)賦予地方征稅權(quán),包括立法權(quán)、政策調(diào)整權(quán)和征收管理權(quán)。在政績(jī)考核體制方面,應(yīng)減少以財(cái)政收入為主要標(biāo)志的考核標(biāo)準(zhǔn),降低地方政府謀求預(yù)算外收入的動(dòng)機(jī)。因此,中央應(yīng)該改革財(cái)政預(yù)算,把部分財(cái)權(quán)下放,使地方政府財(cái)力和事權(quán)相匹配,這樣才能從根本上改變地方政府借地生財(cái)?shù)男袨椤?/p>

    2.增加地方稅源。國(guó)家分稅制改革導(dǎo)致地方稅規(guī)模太小,地方財(cái)政體制缺乏主體稅種,為了解決地方財(cái)政收入問(wèn)題、創(chuàng)建可持續(xù)的地方財(cái)政模式以及可持續(xù)的土地生財(cái)長(zhǎng)效機(jī)制,可以給地方財(cái)政開(kāi)辟新的資產(chǎn)增值稅,比如,可以征收房地產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、消費(fèi)稅等稅種。增加新的稅種可以減少地方政府對(duì)土地的過(guò)度依賴(lài),還可以保護(hù)環(huán)境,走可持續(xù)發(fā)展的道路。

    3.試點(diǎn)改革土地出讓金為征收土地稅。以土地稅替代土地出讓金不是簡(jiǎn)單地否定土地財(cái)政在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用,而是改變一次性征收方式,由稅務(wù)部門(mén)按一定標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期、分期、持續(xù)地征收土地稅,使地方政府獲得可持續(xù)的財(cái)政收入,同時(shí)降低為獲得短期內(nèi)大量土地收益而擴(kuò)張土地征占規(guī)模,使土地財(cái)政收入結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。

    4.規(guī)范現(xiàn)有土地財(cái)政。一是要強(qiáng)化已有土地稅的征收。強(qiáng)化對(duì)耕地占用稅、土地增值稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅等已有土地稅種的征收,并查處偷稅、逃稅、漏稅行為,依法處理。二是要合理設(shè)計(jì)土地保有環(huán)節(jié)稅收制度。根據(jù)市場(chǎng)供需調(diào)節(jié)土地收益再分配,重點(diǎn)完善征收房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅,或增設(shè)新的物業(yè)稅種。

    5.規(guī)范土地抵押貸款,防范政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和銀行金融風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)減少對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資,建立多元化的投融資機(jī)制,減少政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)。政府以土地抵押貸款、銀行放款時(shí),應(yīng)依據(jù)市場(chǎng)行情對(duì)抵押的土地進(jìn)行估價(jià),然后發(fā)放合理的貸款數(shù)額。

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