論行政訴訟中的文義解釋——以受案范圍為例

鐘翠霞，張步峰

(中央民族大學法學院，北京 100081)

德沃金認為，法律乃是一個解釋性的概念，法律實踐乃是一種解釋性的實踐。因此，司法機構若欲適用法律，必先“解釋”法律，在行政訴訟活動中更是如此。法律解釋必須遵循一定的方法，其中最基本的方法便是文義解釋。所謂文義解釋，是指按照法律文本的字面含義和通常使用方式探求針對個案的意蘊，以維護法律的穩(wěn)定性、確定性和法治實踐統(tǒng)一的法律解釋方法。本文以行政訴訟受案范圍為視角，初步梳理法院在個案中對法律的文義解釋。

一、行政訴訟中文義解釋的優(yōu)先性

在行政訴訟的過程中，法官的目光在事實和法律之間來回穿梭，并運用法律解釋技術，讓事實與法律結合，得出個案結論。在法律解釋方法中，文義解釋是首先要考慮的方法。只要法律措辭的語義清晰明白，且這種語義不會產生荒謬的結果，就應該優(yōu)先按照其語義進行解釋，這便是文義解釋的優(yōu)先性。楊仁壽曾言:“法律解釋之第一步系‘文義解釋’，而其終也，亦不能超越其可能之文義?！币环矫?，在“文本中心論”法律解釋學看來，法律解釋總是以特定的法律文本作為解釋對象的。而法律文本具有客觀性與可確定性，因為它所使用的語言具有公共性與穩(wěn)定性。語言承載了人人都知曉的意義，惟其如此，它才能成為交流最重要的工具。在哈特看來，任何語言都具有一種空缺結構，每一個字、詞組和命題中其“核心范圍”內具有明確的意思。這就說明，語言文字和以語言文字表達的法律規(guī)則具有一定程度上的可確定性:每一個字、詞語和命題在“核心范圍”內有明確的、無可置疑的含義。另一方面，文義解釋是典型的根據法律進行思維的解釋方式，尊重文本是其首要任務。這就要求解釋者必須從法律規(guī)范詞語的語義出發(fā)，闡明對個案有意義的意蘊，而不能超過法律文本可能的意義范圍。因此，法官可以通過文義解釋獲得行政訴訟法的核心含義，繼而將法律運用于行政案件之中。

從更深層次的理由來說，文義解釋的優(yōu)先性是由民主政治與法治的理念決定的。首先，民主政治要求奉行民意至上的原則。民主政治一般采取代議制的形式，代議機構通過制定法律來反映民意?？梢?，立法機關制定的法律至少表達了民眾多數(shù)的意志。若要尊重民意，就要尊重法律的權威。而文義解釋是最能體現(xiàn)制定法的含義的解釋方法。其次，追求法治狀態(tài)的實現(xiàn)，是現(xiàn)代社會的一項基本目標。而法治狀態(tài)要求法律能夠為人們的行為提供合理的預期。本體論解釋學認為，法治尤其是嚴格法治主義要求法官在解釋法律時必須嚴格地遵循對法律文本的解釋原則，并以此為基礎衍生出特定的法律解釋方法。

在行政訴訟中，文義解釋的優(yōu)先性得到司法文件的確認?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于印發(fā)〈關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要〉的通知》指出:人民法院對于所適用的法律規(guī)范，一般按照其通常語義進行解釋;有專業(yè)上的特殊含義的，該含義優(yōu)先;語義不清楚或者有歧義的，可以根據上下文和立法宗旨、目的和原則等確定其含義。據此，對于所適用的法律規(guī)范，如果有專業(yè)含義，應優(yōu)先采用專業(yè)含義;如果沒有專業(yè)含義，則采取通常含義。只有在文義解釋達不到法律適用的目的時，才采用其他法律解釋方法。

二、行政訴訟中文義解釋的運用規(guī)則

根據哈特的觀點，法律解釋是一個由“發(fā)現(xiàn)文本”到“解釋文本”的過程。那么，如何“發(fā)現(xiàn)文本”呢?在通常情況下，我們根據句法規(guī)則，找到“句子”?！熬渥印笔菢嫵煞晌谋咀罨镜膯挝唬且环N個別化的法律規(guī)范意義載體。在確定句子之后，我們再確定該法律文本的語義，進而用語義學的知識探究其含義。這便是文義解釋的邏輯順序。

文義解釋所使用的語言可分為通常用語和專業(yè)術語。根據這一劃分，蘇力將文義解釋的方法分為平義方法和特殊文義方法。這種劃分方法既能將二者較為明確地分開，又能兼顧行政訴訟的特征，因此本文予以采納，并將行政訴訟中的文義解釋規(guī)則分為平義解釋規(guī)則和特殊文義解釋規(guī)則。

(一)平義解釋規(guī)則

平義解釋規(guī)則要求解釋者追求法律文字的習慣的和通常的含義。所謂通常含義，是指法律文本所使用的字、詞、句的意義是通常大眾所共同理解、共同接受的含義。在日常生活中，人們只要根據常用的語言習慣和通常的普通的語句含義就可進行交流，說話者通常不會為對方解釋其說過的每句話。文義解釋的要求亦是如此，因為法律規(guī)范是為社會成員設定的，讓大眾懂法是立法的目的之一，因而立法者制定法律時必然會考慮到大眾語言習慣，其使用的字、詞、句都符合日常用語規(guī)則。法官只要遵循一般用語習慣，便可解釋法律文本。

平義解釋規(guī)則已成為國際上解釋法律的通用規(guī)則。早在18世紀，瓦特爾就在《萬國公法或適用于各國和各君主的行為和事務的自然法原則》中提出:當一個文件以清晰的語言表達時，如果它的意思明顯，且不導致荒謬的結果時，則人們應當接受其自然意義。目前，該規(guī)則已廣泛適用于外交文件、仲裁和司法程序。美國大法官霍姆斯也曾指出:“我們所問的不是 (作者)想說的，而是在使用這些詞的環(huán)境中，在一個普通說英語者的口中這些詞的含義?！?/p>

在行政訴訟領域，平義解釋成為法官的必備解釋技巧，幾乎每一份判決書的論證都留下了平義解釋的影子。例如，在“劉本元不服浦江縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理局侵犯財產權、經營自主權處理決定行政糾紛案”中，二審法院對“侵犯法律規(guī)定的經營自主權”做出解釋，即行政機關實施的具體行政行為“實質上剝奪了相對人對企業(yè)財產的占有、使用、收益和處分的權利，以及組織生產經營的權利”。這就是一種平義解釋，因為一般人都會這樣解讀該規(guī)定。

又如，在“張熾脈、裘愛玲訴紹興市人民政府不履行招商引資獎勵法定職責案”中，紹興市政府發(fā)布的《關于對市區(qū)外 (內)商投資項目引薦者實行獎勵的規(guī)定通知》載明，對直接介紹外 (內)商投資者來該市區(qū)的單位和有關個人予以獎勵。引薦了投資商的張熾脈、裘愛玲以此為由要求紹興市人民政府予以獎勵，遭到拒絕后將后者告上法院。本案的焦點在于，以規(guī)范性文件設定的招商引資獎勵允諾能否構成行政機關的法定職責?紹興市中級人民法院認為:“《通知》系關于招商引資的規(guī)范性文件，是其對符合招商引資條件的單位、個人進行獎勵所設定的義務，在與上位法沒有抵觸的情況下，應屬有效。因此，原告的請求實為要求被告履行招商引資獎勵的職責?！痹谠摪傅呐袥Q書中，法官并沒有引用給付行政的原理來分析授益性行政行為的可訴性，也沒有用職權法定的原則來分析一個規(guī)范性文件能否作為行政職責的依據，而是在判斷該文件不與上位法沖突后做出了它為紹興市政府設定了職責的解釋。這種解釋符合一般人對規(guī)范性文件的理解，因為普通人不會懷疑規(guī)范性文件設定行政允諾行為的合法性與合理性。法院的判決無疑采用了平義解釋方法，這既能保障行政相對人對行政相對人的可期待利益，也能保障行政相對人對司法的信賴，進而維護司法的權威。

(二)特殊文義解釋規(guī)則

特殊文義解釋強調法律文字具有專業(yè)性，不能按照常人的使用習慣來理解，而必須按照法律界的習慣意義來理解。行政訴訟法的專業(yè)性較強，平義解釋規(guī)則往往會忽略法律的專業(yè)性，當運用這種方法會得出錯誤的結論時，就要訴及特殊文義解釋規(guī)則。

例如，在“吉德仁等訴鹽城市人民政府行政決定案”中，鹽城市人民政府做出的第13號《會議紀要》直接損害了吉德仁等原告的經濟利益，因而原告訴求確認《會議紀要》違法。被告辯稱:《會議紀要》屬于行政機關內部指導行為，且未做出具體的行政決定，不具有強制力，因而不屬于行政訴訟的受案范圍。究竟孰是孰非?法官有必要對“具體行政行為”做出專業(yè)的解釋。江蘇省高級人民法院認為，行政指導是指行政機關在進行行政管理的過程中，所做出的具有咨詢、建議、訓導等性質的行為，不具有行政強制執(zhí)行力。而鹽城市人民政府《會議紀要》中有關公交車輛在規(guī)劃區(qū)免交規(guī)費的規(guī)定，是明確要求必須執(zhí)行的，因此，該行為不屬于行政指導。該項免交規(guī)費的規(guī)定，是針對公交總公司這一特定的主體并就特定的事項做出的決定，不應認定為抽象行政行為?！稌h紀要》雖然是內部做出，但相關內容已經對外執(zhí)行，因此，鹽城市政府在《會議紀要》中做出的有關公交車輛在規(guī)劃區(qū)免征規(guī)費的行為是一種可訴的具體行政行為。該案對“行政指導行為”、“具體行政行為”是從行政法與行政訴訟法的專業(yè)角度進行的，顯示了法官的專業(yè)水準。

又如，在“賴恒安與重慶市人民政府不予復議行政糾紛上訴案”中，二審法院認為:“重教函［1999］21號報告從形式上看屬于行政機關內部公文，但在抄送賴恒安本人后，即已具有具體行政行為的性質;由于該報告需待上級主管部門審批，其內容尚未最終確定，對賴恒安的權利義務并未產生實際影響，故該行為屬不成熟的行政行為。”該判決書首先解釋了重教函［1999］21號報告是內部行政行為還是外部行政行為，接著分析該行為是否已經完成，最后判斷該行為是否對權利義務產生實際影響。依據《若干解釋》第一條第二款第 (六)項的規(guī)定，即如果某行政行為對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響，則不屬于受案范圍。在對這一個行為的解釋中，法官經過了四次邏輯推理，方才得出結論，這充分體現(xiàn)了文義解釋的專業(yè)性。顯然，該案運用了特殊文義解釋規(guī)則。

三、行政訴訟中文義解釋的功能

在行政訴訟中，文義解釋的運用使《行政訴訟法》在實施二十多年來未做修改的前提下較好地適應了中國社會的劇烈變化。

(一)文義解釋擴大了行政訴訟的受案范圍

《行政訴訟法》及其《若干解釋》確定的受案范圍既包括行政相對人的人身權和財產權受侵害的案件，也包括法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。但是，以人身權和財產權為標準會限制受案范圍。因為行政活動包羅萬象，其可能侵犯的權利不只是人身權與財產權。法律以“其他行政案件”為兜底規(guī)定，為受案范圍的擴張預留了窗口。然而，“其他行政案件”的含義是什么?無論是理論界還是實務界，都無法準確地做出回答。更令人遺憾的是，2013年《行政訴訟法修正案 (草案)》也沒有解決該問題。雖然草案在受案范圍上增加了些許內容，但這兩個條文仍然被保留下來。顯然，這樣的立法模式會留下一片權利救濟的空白。制度上設計的缺陷需要借助各種方法來彌補，文義解釋便可發(fā)揮重要的作用。盡管我國司法審判中存在嚴重的成文主義色彩，但并不缺少有見解且敢于在判決書中陳述的法官，通過他們的判決，逐步擴大了受案范圍。綜合分析我國現(xiàn)有的案例，法院通過文義解釋把一些涉及保護人身權、財產權之外的案件納入行政訴訟。

1.通過文義解釋將受教育權案件納入了受案范圍?！疤镉涝V北京科技大學案”是首例在《最高人民法院公報》上登載的受教育權為受案范圍的案例。法院認為，高校雖然不是國家行政機關，但高校按照《教育法》第二十一條的規(guī)定頒發(fā)學歷證書或學位證書，所以它屬于法律、法規(guī)授權的履行部分教育行政管理職責的教育機構?！缎姓V訟法》第二十五條規(guī)定，法律、法規(guī)授權的組織所做的具體行政行為，該組織是被告。從這兩個法律條款的字面含義進行解釋的話，可以推出北京科技大學是法律、法規(guī)授權的組織，其在履行教育行政管理職權中實施的行為屬于行政行為，因而該案屬于行政訴訟的受案范圍。該案的判決書公布后，引起其他地區(qū)法院的效仿，為高校行政侵權行為的相對方提供了行政訴訟救濟。

2.通過文義解釋把交通事故責任認定案件納入了受案范圍。1992年最高人民法院、公安部聯(lián)合發(fā)布的《關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》第四條把交通事故責任認定行為排除在受案范圍之外。但是，1999年的《若干解釋》第一條是否排除了交通事故責任認定行為并不明確。于是，法院在“羅倫富不服道路交通事故責任認定案”中又將第十一條解釋為涵攝交通事故責任認定行為，重啟了可訴之門。該案的判決書指出:“對道路交通事故進行責任認定，是公安機關根據行政法規(guī)的授權實施的一種行政確認行為。該行為直接關系到當事人是否構成犯罪以及應否被追究刑事責任、是否違法以及應否被行政處罰、是否承擔民事賠償責任或者能否得到民事賠償?shù)膯栴}，因此它涉及當事人的權利和義務。”法官對《若干解釋》第一條第二款第 (六)項做出了文義解釋。因為道路交通事故進行責任認定行為對公民、法人或者其他組織權利義務產生實際影響，所以該案屬于受案范圍。

3.通過文義解釋將行政允諾納入受案范圍。在“遼寧省本溪市民族貿易公司清算小組與榮成市人民政府經濟行政允諾糾紛上訴案”中，山東省高級人民法院在二審判決文書中寫道:“榮成市政府的《投資指南》和開發(fā)區(qū)管委的《獎勵辦法》是行政主體為促進本地的經濟發(fā)展而制定的對引進國內外資金及項目的獎勵措施，符合本地區(qū)的公共利益，是行政主體為實現(xiàn)公共利益的行政管理目標，向相對人做出的為自己設定義務的行政允諾具體行政行為。”法官提取了“行政主體”、“實現(xiàn)公共利益的行政管理目標”、“對相對人做出的”、“為自己設定義務”等四個要素，將行政允諾納入“具體行政行為”這一概念中，從而把該案納入行政訴訟的受案范圍。

(二)文義解釋保障了行政訴訟法的安定性

1.文義解釋保障了行政訴訟的穩(wěn)定性。無論是在大陸法系還是在普通法系，規(guī)則或者先例都有沿著邏輯發(fā)展路線自我延伸的傾向，法律的穩(wěn)定性是我們不懈的追求。文義解釋本身就具有一種穩(wěn)定性的傾向。首先，文義解釋的對象具有客觀性?！拔谋境鰜硪院?，作者已死”，法律一經制定，便與立法者分離而成為一種客觀存在。法律文本的客觀性來自于法律所使用的語言，因為語言產生之初就承載了一定的意義，并且該意義是相對穩(wěn)定的，它可以通過文義解釋獲得。其次，文義解釋排除解釋者的個人主觀性。它與目的解釋不同，不考察立法者的目的，也不進行價值利益衡量，它盡量排除解釋者的個人主觀性。

在行政訴訟中，法官通過運用文義解釋，維護了行政訴訟法的權威，保障了行政訴訟法的穩(wěn)定性。穩(wěn)定性并非一成不變，而是在維持相對穩(wěn)定的基礎上緩慢擴張。其優(yōu)勢在于，它既能擴張行政訴訟的受案范圍，也不會給行政訴訟制度本身造成很大的沖擊，使該制度能夠不斷適應現(xiàn)實的需求，進而保障行政訴訟的順利進行。雖然這種擴張的速度比較緩慢，但是它給我們提供一種穩(wěn)定的預期和安全感。如果允許“智者見智，仁者見仁”，那么，法律文本就沒必要存在了。我國《行政訴訟法》于1989年頒布、1990年實施，二十多年來，中國社會劇烈轉型，而《行政訴訟法》未曾修改，最高人民法院通過了兩個司法解釋較好地解決了立法與現(xiàn)實的沖突問題，彌補了《行政訴訟法》受案范圍規(guī)定的不足，維護了法的安定性。

2.行政訴訟中的文義解釋導入了民主因素。近年來，“民主參與”的呼聲日益強烈，立法和司法解釋為了能盡可能體現(xiàn)民意，也逐漸建立起了征求意見、聽證等制度，但基本上仍屬于體制內循環(huán)，不足以體現(xiàn)社會大眾的意見。相比之下，在法院的個案解釋中，當事人有深入的參與。對法律的解釋不是由法院單獨地論證和分析，而是經過法庭調查，在當事人對有爭議的法律適用展開充分辯論的基礎上進行的。當事人參與法院對法律的解釋，有律師等專業(yè)人員的幫助，從而保障了當事人參與的專業(yè)性和深入性。通過這種參與，當事人能夠明確認識到法院所做解釋的“情景”和意義，對法院的錯誤解釋可以通過上訴獲得救濟。因此，這種參與方式可以促使法官正確解釋法律，進而保障行政訴訟的順利進行。

四、結語

漢密爾頓曾言:“法律如果沒有法院來闡明或界定其真正含義和實際操作，就是一紙空文?！蔽覈姓V訟法規(guī)定得較為模糊，且專業(yè)性較強，如果要求司法者只擔任立法者喉舌的角色，僅靠缺乏靈活性成文法律來調整不斷變化的社會關系，是不可想象的。文義是法律解釋的起點，文義解釋方法的優(yōu)先使用使得解釋結果具有可預測性，從而維護法律自身的安定性，并達到法治的目標。當然，由于語言的共時性分歧和歷時性不可避免，因此，帶來了語義的模糊性。同時，如果嚴格采用文義解釋，可能有損實質正義。這就有必要采用體系解釋、目的解釋、適用原則等方法加以補正。

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［5］劉本元不服浦江縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理局侵犯財產權、經營自主權處理決定行政糾紛案［N］．最高人民法院公報，1994(2).

［6］張熾脈、裘愛玲訴紹興市人民政府不履行招商引資獎勵法定職責案［EB/OL］．http://www．shangxueba．com/jingyan/638212．html.

［7］吉德仁等訴鹽城市人民政府行政決定案［EB/OL］.http://www．110．com/panli/panli_61594．html.

［8］賴恒安與重慶市人民政府不予復議行政糾紛上訴案［Z］.法公布［2000］第8號，中華人民共和國最高人民法院行政判決書［1998］行終字第10號.

［9］田永訴北京科技大學拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學位證行政訴訟案［N］.最高人民法院公報，1999(4).

［10］羅倫富不服道路交通事故責任認定案［N］.最高人民法院公報，2002(5).