我國的行政強制執(zhí)行模式研究

和 洪

(鐵道警察學院，河南 鄭州 450053)

行政強制執(zhí)行的相關概念在我國《行政強制法》中表述得比較清楚，第二條規(guī)定:“行政強制執(zhí)行是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。”這一概念在立法上表述得簡潔明了，在執(zhí)行上也不會存在太大的偏差，但是這并不代表我國在實際行政強制執(zhí)行模式上就已經(jīng)發(fā)展完善，同時也不能說明該法條本身就包含行政強制執(zhí)行中的所有內(nèi)容。實際上，這里需要對執(zhí)行主體實現(xiàn)進一步的明確，同時要在所達到的效果上，強調(diào)履行義務之外的相同狀態(tài)的實現(xiàn)。由于目前社會上所涉及行政強制執(zhí)行的相關內(nèi)容有很多，同時具有比較大的社會效果，因此，有針對性地對我國行政強制執(zhí)行模式進行研究，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、行政強制執(zhí)行模式的相關理論概述

(一)行政強制執(zhí)行方面

在我國目前的《行政強制法》中，將強制的內(nèi)容分為強制措施和強制執(zhí)行，這兩個方面的內(nèi)容在理論上區(qū)分得比較明顯:一是行政管理過程中，為了避免出現(xiàn)危險擴大、危害發(fā)生、證據(jù)損毀以及違法行為的發(fā)生，對人生或者是財產(chǎn)進行控制的行為;二是依靠人民法院而進行的執(zhí)行行為。但是在司法實踐當中，這兩者之間還是很容易出現(xiàn)混淆。筆者在對相關學術理論進行分析之后，認為在區(qū)分上這兩者主要包括以下三個方面的內(nèi)容:首先，各自所處的前提不同，強制措施不要求相對人需要履行一定的法定義務，但是強制執(zhí)行必然是建立在相對人需要履行義務但不履行的基礎上;其次，所要達到的目的不同，強制措施是為了避免出現(xiàn)違法行為或者是危害結果的出現(xiàn)，而強制執(zhí)行是為了依靠國家強制力來讓義務人履行自身需要履行的義務;最后，在性質(zhì)上也有所區(qū)別，強制措施體現(xiàn)的是社會應急性，而強制執(zhí)行體現(xiàn)的是一種執(zhí)行性。

(二)行政強制執(zhí)行模式方面

模式實際上就是強制執(zhí)行的模型和范式，一個良好的模式對于行政強制執(zhí)行具有重要的作用和地位，而在理解上可以從以下三個方面來進行參考:

1.強制執(zhí)行模式是一種宏觀操作模式，是國家為了更好地發(fā)揮行政強制執(zhí)行的效果，為了更好地實現(xiàn)執(zhí)行目的，而有計劃有目的地設計出來的。它是一種立法上的設計模式，同時也是整體行政強制執(zhí)行領域上的最為高級的涉及模式。行政強制執(zhí)行是否能夠取得良好的效果，在很大程度上需要取決于行政強制執(zhí)行模式的完善與否，因此，目前在模式的構建方面得到世界范圍內(nèi)的重視。

2.在表現(xiàn)形式上，這種強制執(zhí)行模式實際上體現(xiàn)的是一種總體上的特征。從字義上進行描述的話，這和訴訟模式中的“模式”還有一定的區(qū)別，訴訟模式下的“模式”體現(xiàn)的是一種行為風格，而這里的強制執(zhí)行模式是要反映出執(zhí)行過程中的大范圍特征，包括執(zhí)行中的適用范圍、使用結構、法律體系編排以及立法目的設計等方面的內(nèi)容。

3.行政強制執(zhí)行模式體現(xiàn)的是立法目的上的實現(xiàn)，它是一種多元化的模式體現(xiàn)，具體需要包括對行政強制執(zhí)行程序的統(tǒng)一、行政強制執(zhí)行行為的規(guī)范、執(zhí)行過程中的效率體現(xiàn)、執(zhí)行行為監(jiān)督以及對過程中公民合法權益的保護等。而這些內(nèi)容在不同的執(zhí)行模式下所體現(xiàn)出的側(cè)重點也各有不同，在不同的國家表現(xiàn)得也不一樣。所以在模式的選擇方面，國家需要依靠自身的發(fā)展文化、經(jīng)濟特點以及立法精神體現(xiàn)等方面的內(nèi)容來衡量選擇何種行政強制執(zhí)行模式，從而更好地體現(xiàn)該模式所體現(xiàn)出來的最大價值。此外，在模式選擇上主要包括司法行政復合模式、司法機關執(zhí)行模式以及行政機關自行執(zhí)行的模式，這在選擇上主要是從國家自身在行政權的性質(zhì)上而體現(xiàn)出來的。

二、我國行政強制執(zhí)行模式的現(xiàn)狀

在我國《行政強制法》沒有頒布之前，我國針對行政強制執(zhí)行在模式確定上一直都是遵守《行政訴訟法》的規(guī)定，而這個規(guī)定和后來的強制法規(guī)定上存在一定的出入，在對行為人面對具體行政行為不履行但是也不提起訴訟的情況下，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，重點是后面一句“或者依法強制執(zhí)行”。這里有以下兩個問題需要考慮。首先，在當時的行政訴訟法中，針對強制執(zhí)行這一塊，并不像現(xiàn)在這樣原則上只能依靠人民法院來強制執(zhí)行，還可以依法自行強制執(zhí)行，也就是說行政機關也有強制執(zhí)行的權力;其次，在“依法”方面，行政訴訟法并沒有針對這里的“法”進行限定，按照法理的理解，就是現(xiàn)行的法律法規(guī)，如《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八十七條規(guī)定:“法律、法規(guī)沒有賦予行政機關強制執(zhí)行權，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院應當受理。法律、法規(guī)規(guī)定既可以由行政機關依法強制執(zhí)行，也可以申請人民法院強制執(zhí)行，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院可以依法受理?！睆倪@一司法解釋上也可以明確看出，我國當時在行政強制執(zhí)行模式方面，是一種申請人民法院強制行政和行政機關自行執(zhí)行兩種模式并存。

而在最終對《行政強制法》征求意見稿的過程中，在對模式研究上稍微進行了一定的調(diào)整，從最初的兩種模式并存，開始朝向以“人民法院強制執(zhí)行為原則，而以行政機關自行執(zhí)行為例外”的模式發(fā)展。而這一發(fā)展模式一直到《行政強制法》的出臺最終確定下來，在其第五十三條以及第十三條的規(guī)定當中，明確了在沒有法律相關規(guī)定下，需要強制執(zhí)行的情況下行政機關還是要向人民法院提出申請，這里加了一個限定，是在“法律沒有規(guī)定”的情況下，這里同時需要注意的是，以前對于強制執(zhí)行權的設定既可以是法律，也可以是法規(guī)，但是現(xiàn)在去除了法規(guī)對于強制執(zhí)行權的設定，只留下了法律，而現(xiàn)行法律當中可以設立強制執(zhí)行權的又很少。從實際來說，截至2013年年底，我國現(xiàn)行的六百多行政法律法規(guī)中，只有十二條法律的內(nèi)容可以設定行政機關的自行強制執(zhí)行，這是很少的數(shù)量。因此，在原則上幾乎都變成了需要依靠申請人民法院來強制執(zhí)行，只有個別情況下才會由行政機關自行執(zhí)行，這屬于一個例外情況。

這是目前我國針對行政強制執(zhí)行模式方面在官方的一個定論，即以法院執(zhí)行為原則，以行政機關自行執(zhí)行為例外，這個模式是現(xiàn)在確定下來的。但是在我國理論界，針對這一模式的相關總結和反思卻一直都沒有停止。很多學者都認為這種模式并不能很好地滿足目前我國行政管理的具體要求，同時也導致行政管理效率的低下，目前所存在的多方面突發(fā)案件也要求提高行政管理的能力和效率，這就需要對現(xiàn)行的模式進行一定程度的調(diào)整。

三、行政強制執(zhí)行模式的完善

(一)行政強制執(zhí)行模式的設置完善

我國在社會發(fā)展的各個方面都要強調(diào)對公平原則的深入，從黨的十八大之后這個原則體現(xiàn)得更加明顯，要依靠公平原則實現(xiàn)對社會上所出現(xiàn)的各種不和諧問題進行解決，實現(xiàn)最終的協(xié)調(diào)發(fā)展。在這種發(fā)展模式下，立法機關在相關設計方面保持一定的保守態(tài)度實際上是可以理解的，但是如果想要實現(xiàn)立法完善，順應長期的發(fā)展模式和制度設計，過于保守勢必會對以后的發(fā)展造成一定的影響。比如，前幾年法院在審理案件的過程中一直過于強調(diào)調(diào)解制度，這一制度在實施的過程中確定緩解社會矛盾，減少訴訟壓力以及降低訴訟資源消耗方面起到十分重要的作用，但是從長期的發(fā)展上來看，訴訟不能一味地依靠調(diào)解，它存在自身的弊端，會在一定程度上破壞法律的指引作用，無法更好地實現(xiàn)對人們行為標準上的規(guī)范。因此，在對行政強制執(zhí)行模式的設計過程中，還是需要盡可能地考慮長遠，回歸到其執(zhí)行目的的實質(zhì)當中去。

我國目前所確定的行政強制執(zhí)行模式還是來源于我國民法以及民事訴訟過程中的強制執(zhí)行，因為在申請人民法院執(zhí)行的過程中，其程序還是以民事中的執(zhí)行程序為參考，因此，我國的民事訴訟法對其造成的影響是比較大的。更何況在20世紀90年代之前，我國不存在行政訴訟的時候，所有行政訴訟相關案件都走的是民事訴訟道路。在行政訴訟以及行政法的相關立法還沒有完善的今天，很多方面還是帶了很多民事訴訟的影子，這也是為什么行政強制執(zhí)行需要申請人民法院來執(zhí)行的原因。但無論怎么樣，民事法律關系和行政法律關系必然是不一樣的，民事法律關系中主體之間是平等的，在這種關系模式下，任意一方都不能在對方不需要承擔履行業(yè)務的情況下強制執(zhí)行，而行政法律關系的主體是不平等的。行政機關作為社會的一個管理者，有社會和國家所賦予的管理義務，在管理的過程中有時需要行使強制執(zhí)行權，從而更好地履行自身的職責所在。此外，行政權力中決定權和執(zhí)行權本身就應該是一個完整的整體，如果只賦予行政機關決定權而沒有執(zhí)行權，這種設計本身就是不合理的。

(二)行政強制執(zhí)行的規(guī)制和實施

1.行政強制執(zhí)行的立法完善。我國目前正處于社會的轉(zhuǎn)型期，很多傳統(tǒng)意義上的發(fā)展模式和發(fā)展體制還沒有完全打破，而全新的社會體制也尚未發(fā)展完善，因此，在立法上所出現(xiàn)的問題都有其深刻的社會原因，這種矛盾的存在不能依靠逃避而解決，而需要從源頭上去找尋問題的解決方式。因此，在立法上需要對行政強制執(zhí)行模式進行明確，對現(xiàn)存法律體系中對與此模式相違背的法規(guī)以及規(guī)章制度進行調(diào)整、修改和撤銷，具體包括以下兩個方面的內(nèi)容:首先，一方面，在立法過程中要對法律保留原則進行明確，要確定行政強制執(zhí)行的依據(jù)只能是法律，而不包括法規(guī)和相關的規(guī)章制度，在具體的司法實踐當中，只能從法律所規(guī)定的內(nèi)容上進行，而不能肆意創(chuàng)新;另一方面，如果依靠行政機關來實行行政強制執(zhí)行權，我們需要對該權力實現(xiàn)有效的監(jiān)督，對其運行的全部過程進行控制，確保監(jiān)督程序的完善，不能在實行強制執(zhí)行權的過程中出現(xiàn)偏差和違規(guī)現(xiàn)象。

2.行政強制執(zhí)行程序制度的實踐和踐行。在實踐過程中，我們需要把握兩個方面的問題:一是事先控制，因為具體行政行為是行政機關做出來的，出于不能過多地打擊行政機關工作積極性的考慮，不宜對其工作內(nèi)容進行過大的規(guī)范，這樣也便于行政機關相關職責的履行;二是事中監(jiān)督，為了避免在行政行為中出現(xiàn)少數(shù)侵害行政相對人權益的情況，依然需要對行政機關的行為進行監(jiān)督，以此來實現(xiàn)對行政機關的約束。在具體的行政強制執(zhí)行程序中，包括執(zhí)行的期限、執(zhí)行方式以及執(zhí)行的具體內(nèi)容，都要符合程序正當?shù)姆稍瓌t要求，避免該權力最終被濫用，從而更好地保護行政相對人的合法權益。

3.人民法院的司法保障職能的完善。在我國尚未實施行政強制法之前，在行政訴訟的審查范圍內(nèi)并不存在行政強制行為，而人民法院審查的內(nèi)容只是引起強制行為的具體行政行為。而就目前的行政強制法可以看出，相對人可以針對行政強制措施而提起行政訴訟。這就為人民法院對于行政強制執(zhí)行提供了必要的法律依據(jù)，同時規(guī)定了公民以及法人對于行政強制措施具有申辯權和陳述權，并有權提起行政復議或者行政訴訟。如果由于行政強制執(zhí)行存在違法行為而導致相對人權益受損，有權要求行政機關進行賠償。

實際上，人民法院由于對于行政訴訟的審查僅僅屬于合法性的審查，而對于行政強制執(zhí)行的審查是否也要按照這一標準，在學術界并沒有定論。而筆者認為，伴隨著目前法治進程的不斷深入，人民法院審查過程慢慢開始朝向“合理性審查”進行滲透，因此，在審查行政強制執(zhí)行行為的過程中，實現(xiàn)合法性和合理性審查也是歷史發(fā)展的必然，可以最大限度地對自由裁量權進行限制，確保強制執(zhí)行行為合法并合理地進行。此外，在對合法性和合理性審查的過程中，也需要注重對程序內(nèi)容上的審查，程序正當性既是目前我國依法行政的重要原則和基本要求，也是世界范圍內(nèi)行政法學發(fā)展的必然趨勢，還是其審查合法和合理性的重要標準。

為了更好地對行政機關所實施的行政強制執(zhí)行權進行監(jiān)督，人民法院可以依靠行政訴訟程度來對執(zhí)行行為進行審查。依靠正當程序以及內(nèi)容上的審查，可以確保行政機關能夠?qū)υ搹娭茍?zhí)行行為真正地重視起來，不會出現(xiàn)對該權利濫用的情況。這種方式也是一種全新的救濟方式，依靠程序?qū)嗔λM行的審查，既可以挽回相對人所受到的損失，也會為行政追責以及國家賠償提供必要的依據(jù)。依靠人民法院的監(jiān)督模式，必然會確保行政強制執(zhí)行權可以正確充分地發(fā)揮。

綜上所述，我國現(xiàn)行的行政強制執(zhí)行模式是在長期的發(fā)展過程中確定下來的，很多方面的內(nèi)容已經(jīng)做到了充分的調(diào)整，同時在行政監(jiān)督方面也相對比較完善，包括行政訴訟、行政復議等方面的制度對行政強制執(zhí)行模式的監(jiān)督。如果可以很好利用，必然可以避免出現(xiàn)行政強制執(zhí)行權力的濫用，而不能簡單地就把所有的問題轉(zhuǎn)移到人民法院。從長遠的發(fā)展角度上來看，對于這種執(zhí)行權，筆者認為最好還是由行政機關自己來執(zhí)行，這樣的行為模式才更符合我國的法治要求。

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