我國“政府道歉”的研究綜述

史青青

（湖南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410006）

近年來，我國政府道歉取得長足發(fā)展?！罢狼浮睆臒o到有，從回應(yīng)性行為到主動性行為，從個別行為到制度化行為，體現(xiàn)了黨和政府執(zhí)政理念的提升，反映了民主政治建設(shè)的巨大進(jìn)步。與此同時(shí)學(xué)術(shù)界也對政府道歉行為、現(xiàn)象和制度進(jìn)行了深入研究，并取得了豐碩成果。

一、政府道歉的理論基礎(chǔ)

綜合現(xiàn)有研究，政府道歉的主要支撐理論有：人民主權(quán)理論、權(quán)責(zé)一致理論、委托代理理論和責(zé)任政府理論等。人民主權(quán)理論詮釋了政府權(quán)力的來源和歸屬，強(qiáng)調(diào)一切權(quán)力屬于人民，強(qiáng)調(diào)國家和政府存在的目的是受人民委托，維護(hù)社會全體成員的利益，這為政府道歉提供了法理依據(jù)。如果官員因失職瀆職或不作為給人民利益造成重大損失，就應(yīng)該向人民道歉。所以，公開道歉是人民主權(quán)理論的內(nèi)在要求。同時(shí)權(quán)力的授予也伴隨著責(zé)任的承擔(dān)。即有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)一致。政府官員作為權(quán)力的行使者，就必須承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。人民主權(quán)理論和權(quán)責(zé)一致原則只是從理論邏輯上論證了政府道歉的必要性，而在政治實(shí)踐中則表現(xiàn)為委托代理關(guān)系和責(zé)任政府建設(shè)。人民將管理國家的權(quán)力委托給政府，人民和政府之間形成了委托代理關(guān)系。公眾委托權(quán)力是為了自我權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而政府作為代理人，維護(hù)公共利益則應(yīng)是其行為的目的，政府應(yīng)當(dāng)對委托人即公民負(fù)責(zé)。當(dāng)官員出現(xiàn)過錯、失職等情況時(shí)，向百姓道歉是順理成章的事。而責(zé)任政府則是為了規(guī)避代理風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)公共利益受損時(shí)，追究政府及其官員責(zé)任是責(zé)任政府應(yīng)有之義，能否主動向公眾道歉，就是官員是否負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。[1]

二、我國政府道歉的發(fā)展現(xiàn)狀及意義解讀

為了促進(jìn)我國政府道歉的進(jìn)一步發(fā)展，有必要對我國重要的政府道歉事件進(jìn)行梳理。理論界普遍認(rèn)為，隨著2003年SARS事件中國官員問責(zé)制的啟動，官員道歉之風(fēng)在全國興起。雖然當(dāng)時(shí)道歉并沒有被納入問責(zé)程序，但時(shí)任國務(wù)院副總理的吳儀曾就中國處理SARS問題工作中存在的不足，向世界衛(wèi)生組織官員表示歉意。2004年，時(shí)任吉林省省長洪虎因吉林中百商廈火災(zāi)通過媒體罕見地向人民兩次道歉。這在深受“官本位”意識影響的中國，影響重大，民眾深受鼓舞。有學(xué)者評價(jià)該事件“政壇始聞道歉聲”。2007年，全國兩會上，國務(wù)院副總理吳儀和國家環(huán)?？偩志珠L周生賢兩人分別就各自分管工作中存在的不足公開向代表和公眾致歉。這表明，不論中央高層還是地方官員，都能降低姿態(tài)向普通百姓真誠表達(dá)歉意。2007年9月，深圳市率先制定的全國首例“官員失職道歉”地方立法—《深圳市政府部門責(zé)任檢討及失職道歉暫行辦法》，更是作為我國官員道歉制度化的里程碑，掀起了我國政府道歉發(fā)展的高潮。2009年7月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳共同印發(fā)并實(shí)施《關(guān)于實(shí)施黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，“責(zé)令公開道歉”首次在中央的政策文件中出現(xiàn)。2009年，眉山市也制定了《政府部門決策失誤檢討和公開道歉制度》，這進(jìn)一步推動了我國政府道歉的常態(tài)化發(fā)展。

從官員對道歉的“噤若寒蟬”，到如今主動公開向公眾道歉，體現(xiàn)出整個社會文明的巨大進(jìn)步，更體現(xiàn)了官員在思想意識里對群眾態(tài)度上的敬畏，凸顯了公眾公民地位的提升。沈小平就認(rèn)為，官員公開道歉有利于改善政府形象，增強(qiáng)公眾對政府的親切感和信任感，維護(hù)和提升政府官員的公信力，是政府和百姓之間建立良性關(guān)系的開始。[2]張效誠認(rèn)為，官員主動道歉體現(xiàn)了政府重視和尊重群眾利益，體現(xiàn)了勇于面對現(xiàn)實(shí)的勇氣和決心，是一種責(zé)任意識的回歸。[3]

三、我國政府道歉的困境分析

（一）我國政府道歉實(shí)踐中存在的問題

我國的政府道歉存在的問題主要有:（1）“罪己式”道歉。“罪己式”道歉是當(dāng)前主流的官員道歉方式，其姿態(tài)意義大于實(shí)際作用。這種道歉方式不過是想免除自己的責(zé)任，不是真正的道歉。[4]（2）“作秀”道歉。如果工作頻繁出錯、頻繁道歉，道歉就成了一種沒有實(shí)際意義的“作秀”行為，甚至成了推脫責(zé)任、平息民怨的手段。[5]（3）“被迫”道歉。一些官員的道歉可能并不是出于自身的責(zé)任意識，而是迫于社會輿論或組織壓力，或是出于各方面利益的綜合考量。（4）“缺位”道歉?，F(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)更多的是級別較高官員的道歉，而最需要道歉的應(yīng)該是一些“官不大但有權(quán)”的基層官員，因?yàn)樗麄兊墓ぷ髋c老百姓關(guān)系最密切，對老百姓生活影響最深。[6]（4）“洗責(zé)”道歉?！笆毜狼浮本哂挟惢癁椤皽p壓器”和“擋箭牌”的趨勢，可能把問責(zé)和追責(zé)的壓力減到最低限度，甚至“大事化小，小事化了”，或是可能把道歉當(dāng)作對事件責(zé)任者的處理方式來對待，勢必造成相關(guān)法人或個人事實(shí)上承擔(dān)的責(zé)任與其應(yīng)當(dāng)承當(dāng)?shù)呢?zé)任不符合。[7]

（二）導(dǎo)致我國政府道歉問題的主要因素

我國的政府道歉出現(xiàn)種種“異化”的趨勢，一方面與我國政府道歉政策制定不到位有關(guān)，這主要表現(xiàn)為制度供給不足，同時(shí)與我國的政治文化環(huán)境和制度環(huán)境有密切關(guān)系。

1、我國政府道歉制度上的欠缺

我國不僅缺乏政府官員道歉的全國性統(tǒng)一的制度、法律法規(guī)，而且地方性的政府官員道歉的制度文本也很欠缺。同時(shí)，已有的規(guī)章制度中，也存在很多不足：

第一、制度法律效力不高。法律的效力等級是以其立法主體的權(quán)力等級為基礎(chǔ)的，而我國現(xiàn)有的道歉制度屬于地方政府規(guī)章，在我國的法律體系中層次較低，效力低下，影響有限。

第二、道歉適用主體不明確。任何政府官員出了錯都有責(zé)任向公眾道歉。而現(xiàn)有制度對道歉主體的規(guī)定不明晰，除了“負(fù)有管理責(zé)任的政府部門”，并沒有規(guī)定其上級監(jiān)管部門的官員是否道歉。道歉主體不明確造成嚴(yán)重的官員“替代”道歉現(xiàn)象。

第三、道歉條件狹窄。在制度中一般規(guī)定，發(fā)生重大事件，致使國家利益、人民利益和公共利益受到嚴(yán)重?fù)p害或者造成嚴(yán)重社會影響時(shí),政府部門應(yīng)當(dāng)向公眾道歉。而對于何種程度叫“嚴(yán)重”并沒有給予明確界定。另外，一些看似“不大”，但對民眾日常生活造成負(fù)面影響的事情是否也需要道歉。

第四、道歉對象覆蓋面窄。道歉對象不應(yīng)該僅限于當(dāng)事人，由于政府行為影響廣泛，應(yīng)該仔細(xì)區(qū)分直接當(dāng)事人和間接影響者。[8]

第五、道歉的形式不夠鄭重、多樣化。道歉形式上，深圳市政府采取召開新聞發(fā)布會、在主要報(bào)紙刊載道歉書等形式。眉山市政府要求在市級媒體上公開道歉。但這些形式缺乏真誠，對民眾沒有心理沖擊力，在實(shí)際運(yùn)行中是否會起到公開道歉應(yīng)起到的作用，需要進(jìn)一步探討。

第六、缺乏對政府道歉的監(jiān)督、評價(jià)機(jī)制。眾學(xué)者普遍認(rèn)為，目前的官員道歉只能作為部門內(nèi)部實(shí)行的自我約束和自我監(jiān)督機(jī)制，公眾只能被動接受，缺少與其配套的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制來監(jiān)督政府道歉的具體執(zhí)行，缺少制度化評價(jià)來評價(jià)政府道歉的效果、公眾接受的情況等。

2、現(xiàn)實(shí)因素

第一、我國傳統(tǒng)的神權(quán)政治觀念、”官本位”意識和“面子”心理影響了我國行政倫理的建設(shè)。

學(xué)者普遍認(rèn)為，在中國，神權(quán)政治觀念、“官本位”傳統(tǒng)思想和中國人的“面子”心理等大大影響了行政倫理建設(shè)。神權(quán)政治觀念中，認(rèn)為政權(quán)合法性來源在于“君權(quán)神授”“臣權(quán)君封”，強(qiáng)調(diào)官員對君主負(fù)責(zé)。在“官本位”思想影響下，行政官員被賦予了較高的社會地位和較多的社會尊重，他們生怕因向百姓道歉損了權(quán)威、丟了“面子”。姜風(fēng)平直接指出：部分領(lǐng)導(dǎo)干部抱著“官本位”意識不放，無視黨的批評和自我批評原則,缺乏反思、懺悔意識。認(rèn)為道歉會影響自己的形象,影響自己的前途，不要說公開道歉，就連群眾的知情權(quán)也被剝奪，能捂住的“秘密”盡量捂住。[9]

第二、我國政治制度環(huán)境對政府道歉影響 江淼在分析影響行政首長公開道歉的關(guān)鍵因素時(shí)認(rèn)為，責(zé)任政府建設(shè)不到位和黨政關(guān)系不協(xié)調(diào)影響了我國政府官員的公開道歉。我國的責(zé)任政府建設(shè)不到位，還存在責(zé)任劃分不清、責(zé)任機(jī)制缺乏、責(zé)任追究不明等問題；另外，中國的干部制度堅(jiān)持黨管干部的原則，重大決策中，黨管干部原則和“誰決定、誰負(fù)責(zé)”的首長負(fù)責(zé)原則在承擔(dān)責(zé)任方面出現(xiàn)了相矛盾的方面。[10]

四、我國政府道歉制度的完善

官員道歉在實(shí)踐和制度上的問題大大影響了政府道歉應(yīng)取得的效果，因此，必須加快道歉制度建設(shè)和配套制度完善，以推動我國政府道歉的規(guī)范化、常態(tài)化發(fā)展。

在政府道歉應(yīng)遵循的原則方面：第一，道歉應(yīng)真誠。充分體現(xiàn)有錯必改的心胸和誠意；第二，道歉應(yīng)及時(shí)；第三，道歉方式應(yīng)多樣，但形式一定要服務(wù)于內(nèi)容，還要符合民族習(xí)慣；第四，道歉應(yīng)公開；第五，道歉的功能主要限于道德層面，而不應(yīng)該被夸大，不應(yīng)以道歉來代替應(yīng)承擔(dān)的實(shí)體責(zé)任。[11]

道歉制度的法律效力方面：要提高相關(guān)法律的效力等級，增加制度供給，必須由憲法來保證其正當(dāng)性與效力性。

對于政府道歉制度的具體構(gòu)想，學(xué)者們普遍認(rèn)為，道歉主體必須明確。在道歉申明中，必須明確政府部門與官員的責(zé)任過失；道歉對象必須全面。由于政府行為的影響力，不僅要向當(dāng)事人道歉，還應(yīng)向本行政區(qū)域的全體人民致以歉意；道歉情形必須科學(xué)化、具體化；道歉形式必須公開化、鄭重化、多樣化，且在道歉申明中說明道歉原因、整改措施、時(shí)間進(jìn)度以及責(zé)任承擔(dān)安排。

對于道歉評價(jià)機(jī)制方面，有學(xué)者提出應(yīng)建立行政道德評價(jià)系統(tǒng)，將政府道歉相關(guān)情況記錄在行政道德評價(jià)記錄中，作為日后部門職效評估與選拔任用的參考標(biāo)準(zhǔn)，以此促進(jìn)有效行政。

五、反思與總結(jié)

綜合各研究資料來看，對我國政府道歉的研究還處于起步階段，評論性文章多，專業(yè)性研究少，缺少系統(tǒng)化、理論化的研究成果。研究主要集中于對當(dāng)下我國具體的政府或官員道歉事件的簡單分析和評論。研究成果主要集中在:（1）較為詳細(xì)地梳理了我國政府道歉的理論基礎(chǔ)，為其進(jìn)一步制度化找到了理論支撐；（2）從政府、社會和公眾多角度分析了政府公開道歉的意義，同時(shí)指出了我國政府道歉的種種異化趨勢及負(fù)面效果；（3）從現(xiàn)有的制度情況和我國基本國情方面分析我國政府道歉出現(xiàn)困境的原因并積極尋求解決方式；（4）我國政府道歉制度體系方面的研究是眾多研究中的重點(diǎn)和熱點(diǎn)。各學(xué)者還通過借鑒國外的道歉事例來多方位、多角度構(gòu)建我國政府道歉制度的規(guī)范體系，使其更全面、更科學(xué)、更具可行性。

盡管如此，筆者認(rèn)為，還有一些關(guān)鍵點(diǎn)需要進(jìn)一步研究。

第一、政府道歉和政府問責(zé)的關(guān)系需要更加明確。政府道歉是作為一種政府及其官員承擔(dān)責(zé)任的方式還是作為一種明確錯誤、明確責(zé)任的承諾方式，這是政府道歉制度化過程首先需要明確的問題，對這個問題認(rèn)識的清晰或模糊直接關(guān)系到政府道歉制度是否能發(fā)揮實(shí)際作用。二者關(guān)系需要進(jìn)一步明確，道歉絕對僅僅是開始，道歉決不能代替承擔(dān)政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任。

第二、中西政府道歉的路徑對比。一些西方國家的官員犯了錯，上到總統(tǒng)、下到普通公職人員，向民眾認(rèn)錯是再正常不過的事。但在其法律規(guī)章制度中，并沒有政府官員道歉的制度規(guī)定。而中國的政府道歉的路徑選擇卻是制度化。但鮮有學(xué)者研究中西政府選擇不同道歉路徑的原因所在。

［1］金婧、申鋒.官員道歉的制度化困境及其路徑選擇［J］.法制與社會，2012,（2）：249.

［2］沈小平.聚焦政府官員公開道歉［J］ .政府法制（半月刊），2005，（19）（上）：23.

［3］張效誠.“公務(wù)員不作為道歉”只是一個起點(diǎn)［J］.社會觀察，2007，（5）：42.

［4］長平.官員問責(zé)與道歉［J］.民主與科學(xué)，2009，（6）:75-76.

［5］胡海軍.“道歉”之后怎么辦［J］.黨政論壇，2009,（4）：64.

［6］周亞越.官員道歉、問責(zé)及其制度安排［J］.云南社會科學(xué)，2009，（1）:49.

［7］石家友.警惕“失職道歉”的異化［J］.廉政瞭望,2007,(11)：30.

［8］唐斌.我國政府道歉規(guī)范的制度變遷及其特征分析［J］.中國行政管理，2010，（9）：40.

［9］姜風(fēng)平.我們需要道歉［J］.實(shí)踐，2006，（10）：47.

［10］江淼.行政首長公開道歉研究［D］.北京：中國政法大學(xué)，2010，（1）：23-24.

［11］任建明.向國外官員學(xué)道歉［J］.人民論壇，2009，（20)：33.