加強(qiáng)民政資金財(cái)政監(jiān)督的實(shí)踐與思考

●劉秋蓉

民政專項(xiàng)資金是指中央下?lián)芎偷胤秸A(yù)算安排以及各級(jí)政府配套，專門用于保障困難群眾、優(yōu)撫對(duì)象、特殊群體等民政對(duì)象撫恤、救助、補(bǔ)助和民政公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的財(cái)政性資金。具體包括：救災(zāi)、撫恤、退役安置、城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療救助、城鄉(xiāng)社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)捐贈(zèng)資金、福彩公益金等具有專門用途的民政資金。加強(qiáng)對(duì)民政資金的監(jiān)管是財(cái)政監(jiān)督的重要內(nèi)容之一。

近年來，在財(cái)政監(jiān)督檢查中，筆者發(fā)現(xiàn)一些地方民政部門鉆政策的空子，利用政策缺陷虛報(bào)、冒領(lǐng)、擠占民政專項(xiàng)資金，特別是虛報(bào)、冒領(lǐng)、擠占優(yōu)撫資金方面的問題較為普遍，違紀(jì)金額較大。其中主要表現(xiàn)形式有以下五個(gè)方面：一是虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占民政專項(xiàng)資金；二是為了自身的利益，虛報(bào)套取專項(xiàng)資金；三是未按規(guī)定實(shí)行?？顚Ｙ~核算,做到專款專用；四是會(huì)計(jì)核算不規(guī)范給違規(guī)違紀(jì)者提供可乘之機(jī)；五是發(fā)票內(nèi)容虛假或用假發(fā)票列支費(fèi)用，導(dǎo)致國家稅收嚴(yán)重流失。上述問題的存在嚴(yán)重影響民政專項(xiàng)資金管理運(yùn)行的安全性、規(guī)范性和有效性使用效益。本文將典型案例及違規(guī)做法歸納起來，供同行及相關(guān)部門參考。

一、違規(guī)的主要表現(xiàn)形式

（一）擠占挪用民政專項(xiàng)資金

如某民政部門，2013年度財(cái)政補(bǔ)助收入400萬元（向上級(jí)爭取的撫恤資金），事業(yè)收入47.45萬元，兩項(xiàng)收入共計(jì)447.45萬元；2013年市級(jí)部門下達(dá)的商品和服務(wù)支出預(yù)算數(shù)36.57萬元；經(jīng)查對(duì)，年終決算時(shí)，該部門商品和服務(wù)支出155.87萬元，資本性支出10.82萬元，兩項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出共計(jì)166.69萬元；比2013年年初預(yù)算數(shù)36.57萬元多支出130.12萬元，多支出的商品和服務(wù)款項(xiàng)為擠占的向上級(jí)民政部門爭取來的撫恤資金。以上擠占民政專項(xiàng)資金事項(xiàng)，違背了國家惠民政策的初衷，浪費(fèi)財(cái)政資金資源，也嚴(yán)重影響了專項(xiàng)資金的使用效益。

（二）為了自身的利益，虛報(bào)套取專項(xiàng)資金

監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)，一些民政部門近幾年的專項(xiàng)資金發(fā)放中，沒有一例因自然死亡減少的人員，更沒有因自然死亡而減少的資金結(jié)余數(shù)；又如最低生活保障資金，這項(xiàng)工作是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)管理模式。檢查中，民政部門只登記增加人員，不登記減少人員（也有個(gè)別新增和減少對(duì)頂?shù)默F(xiàn)象），也沒有因減少人員結(jié)余的資金數(shù)；還有種類多，人數(shù)、資金量大的優(yōu)撫金更是如此。國家對(duì)優(yōu)撫金每年都有較大的增幅優(yōu)惠政策，可以按照逐級(jí)上報(bào)的人數(shù)審批，一些民政部門就利用國家的優(yōu)惠政策大做文章虛報(bào)冒領(lǐng)，然后，利用記賬混亂、發(fā)放不登記減員名單等手段渾水摸魚，截留專項(xiàng)資金，使國家的惠民政策成為極少數(shù)人吃喝招待、任意揮霍的擋箭牌。

（三）未按規(guī)定實(shí)行專款專賬核算，做到?？顚Ｓ?/h3>

民政資金管理是民政財(cái)務(wù)管理中最重要的一環(huán)，根據(jù)民政行政事業(yè)會(huì)計(jì)制度有關(guān)規(guī)定，民政部門的資金多數(shù)屬于財(cái)政資金的范疇，必須嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃管理，堅(jiān)持按計(jì)劃籌集、撥付和使用資金，并對(duì)其全過程實(shí)行有效監(jiān)督。一切預(yù)算內(nèi)外的收入、支出，必須按計(jì)劃、按預(yù)算安排分配和使用，民政系統(tǒng)內(nèi)的各項(xiàng)資金要在民政部門內(nèi)實(shí)行?？顚Ｓ?，合理使用，不準(zhǔn)任意擴(kuò)大使用范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)。檢查中發(fā)現(xiàn)，一些民政部門未按規(guī)定實(shí)行?？顚Ｙ~核算，未按要求做到?？顚Ｓ茫瑥亩斐赊k公經(jīng)費(fèi)支出擠占?？钯Y金，經(jīng)費(fèi)與?？詈怂悴磺澹Y(jié)余的專項(xiàng)資金多用于經(jīng)費(fèi)支出和超標(biāo)準(zhǔn)列支的招待費(fèi)用、租車費(fèi)用等項(xiàng)目。這些問題較為普遍，違紀(jì)金額也較大，值得相關(guān)部門重視。

（四）會(huì)計(jì)核算混亂給違規(guī)違紀(jì)提供了可乘之機(jī)

由于被查單位在財(cái)務(wù)管理上重視不夠，會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)亟待提高。如：當(dāng)收到市級(jí)財(cái)政部門撥付資金時(shí)，一些部門不按照規(guī)定記入相應(yīng)的收入科目，而是主觀臆斷，有記入“財(cái)政補(bǔ)助收入”的，有記入“上級(jí)補(bǔ)助收入”的，還有記入“撥入專款”科目的，同類會(huì)計(jì)事項(xiàng)記賬方法五花八門。另外，在民政事業(yè)費(fèi)支出時(shí)，只設(shè)優(yōu)撫金一個(gè)科目，未按照要求設(shè)置撫恤事業(yè)費(fèi)、傷殘撫恤費(fèi)、安置事業(yè)費(fèi)等明細(xì)科目，把不同的會(huì)計(jì)事項(xiàng)記入一個(gè)會(huì)計(jì)科目，致使各類專項(xiàng)資金支出時(shí)相互串戶，特別是年末未發(fā)放完的資金更是“一鍋粥”，余額全部在“事業(yè)結(jié)余”科目，未按規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)的結(jié)轉(zhuǎn)。甚至單位會(huì)計(jì)自己也核算不清楚本單位當(dāng)年的各項(xiàng)專項(xiàng)資金收支和結(jié)余數(shù)。這樣混亂的會(huì)計(jì)核算結(jié)果，直接給有意侵占財(cái)政資金者創(chuàng)造了有利條件。檢查發(fā)現(xiàn)，民政部門普遍存在擠占、截留資金問題，如：在對(duì)A、B、C 三鎮(zhèn)進(jìn)行檢查中，都不同程度存在擠占?？睿亓糍Y金（自然減員結(jié)余資金）的現(xiàn)象。這種利用虛報(bào)冒領(lǐng)、隱瞞、截留手段套取民政資金的現(xiàn)象，已成為民政部門的一種潛規(guī)則。這種潛規(guī)則甚至得到上一級(jí)有關(guān)部門的默認(rèn)。

（五）假發(fā)票或發(fā)票內(nèi)容虛假，導(dǎo)致國家稅收流失

監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)，假發(fā)票問題比較嚴(yán)重。如：某民政單位檢查年度四筆會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)，假發(fā)票金額就達(dá)104221元；另一民政單位取得假發(fā)票7 份，金額達(dá)15430元；其中經(jīng)營汽車維修、飲食服務(wù)、辦公用品行業(yè)假發(fā)票現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。其次，發(fā)票內(nèi)容失真，主要表現(xiàn)為發(fā)票金額大、沒有數(shù)量和單價(jià)、不附銷售貨物清單，發(fā)票只填寫總金額，商品名稱不填寫或只填寫食品、煙酒、辦公用品等含糊內(nèi)容。檢查中，被查單位會(huì)計(jì)對(duì)大額票的解釋很蒼白，但在調(diào)查落實(shí)時(shí)由于利益關(guān)系，出票的商家配合不夠，致使事實(shí)認(rèn)定難度加大。三是發(fā)票內(nèi)容與實(shí)際事實(shí)明顯不符，如：報(bào)銷清單上領(lǐng)導(dǎo)簽字為辦公用品，所附發(fā)票為服裝發(fā)票；報(bào)銷清單上為租車費(fèi)用，所附發(fā)票為餐飲發(fā)票；報(bào)銷清單上為購買電器、開關(guān)，所附發(fā)票卻為建筑行業(yè)的涂料或裝修發(fā)票等，這些例子舉不勝舉?？傊侔l(fā)票或發(fā)票內(nèi)容失真現(xiàn)象也是財(cái)政監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的較為普遍的問題。隨著近年來政府不斷加大打擊假發(fā)票的力度，相信這種不良現(xiàn)象會(huì)逐步被遏制。但是發(fā)票內(nèi)容虛假問題也不容忽視，要進(jìn)一步加大查處力度，以保證財(cái)政資金的安全，切實(shí)發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、原因分析

（一）人員因素

單位領(lǐng)導(dǎo)?？顚Ｓ靡庾R(shí)不強(qiáng)，思想上對(duì)專項(xiàng)資金管理和使用不夠重視，把專項(xiàng)資金看成隨便可以靈活調(diào)動(dòng)使用的自有資金，認(rèn)為擠占挪用專項(xiàng)資金的出發(fā)點(diǎn)是為單位的事業(yè)發(fā)展，為單位干部職工謀福利，沒有落入個(gè)人腰包，不算違紀(jì)。單位財(cái)務(wù)人員素質(zhì)不高，不熟悉財(cái)政財(cái)務(wù)規(guī)章制度以及各類專項(xiàng)資金管理規(guī)定，在工作中不能嚴(yán)格按章辦事，使每筆支出做到有撥付的時(shí)間、數(shù)額、去向、依據(jù)和簽批人、經(jīng)辦人等，以及資金分配研究的原始記錄和會(huì)議紀(jì)要、分配方案、撥付通知、發(fā)放登記等，按規(guī)定用途使用資金。

（二）經(jīng)濟(jì)驅(qū)使

客觀來看，由于縣域經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展相對(duì)緩慢，特別是縣級(jí)財(cái)政收入增長困難、財(cái)力大幅下降、收支難以平衡，導(dǎo)致對(duì)民政部門財(cái)政保障水平不高。民政部門現(xiàn)為財(cái)政差額撥款單位，辦公經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。一些財(cái)政資金不能及時(shí)撥付到位，也給民政工作增加了一定難度。因此，向上級(jí)申報(bào)資金時(shí)弄虛作假、虛報(bào)冒領(lǐng)，當(dāng)“多爭取”的民政資金撥付到位時(shí)，將其作為結(jié)余資金和增量資金使用。從主觀看，一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)國家民政專項(xiàng)資金管理規(guī)定認(rèn)識(shí)模糊，重視不夠，不按規(guī)定辦事，心存僥幸。另一方面，縣（市）級(jí)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的專項(xiàng)資金管理上存在漏洞，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。無論從客觀還是主觀上看，他們都是以為“公”的名義向上級(jí)部門申請款項(xiàng)，實(shí)際上假公濟(jì)私，為了極少數(shù)人的利益，為局部的小團(tuán)體利益對(duì)群眾的疾苦視而不見，對(duì)國家的惠民政策落實(shí)不力，做了損害群眾利益的事情。

（三）監(jiān)督薄弱

民政專項(xiàng)資金種類多，涉及面廣、數(shù)額較大，財(cái)政監(jiān)督部門力量有限，難以監(jiān)督到位；同時(shí)，處罰手段不強(qiáng)，多為調(diào)賬歸還原資金渠道和給予一些象征性罰款。因此，單位多存有僥幸心理，認(rèn)為財(cái)政部門查不過來、查不徹底，即使查到了，違規(guī)成本也就是調(diào)賬罰款，不妨礙部門利益。

三、對(duì)策與建議

針對(duì)上述民政專項(xiàng)資金使用管理方面存在的問題，筆者提出以下幾點(diǎn)建議。

（一）建立健全民政專項(xiàng)資金使用管理制度

1、專款專用。強(qiáng)化部門領(lǐng)導(dǎo)“?？顚Ｓ谩币庾R(shí)，所有民政資金必須納入財(cái)政專戶，做到?？顚Ｓ?、專賬核算，只能按指定用途和指定的對(duì)象發(fā)放，不能擅自改變用途，對(duì)于擠占挪用民政專項(xiàng)資金現(xiàn)象認(rèn)真進(jìn)行整改。

2、加強(qiáng)對(duì)日常賬務(wù)處理的管理。強(qiáng)化對(duì)發(fā)票等原始憑證、會(huì)計(jì)憑證的管理，即填制或取得的原始憑證、編制的會(huì)計(jì)憑證等的傳遞、審核程序要真實(shí)、有效、合法，明確會(huì)計(jì)憑證的保管人及其職責(zé)。

3、集體審批。所有民政專項(xiàng)資金分配由相關(guān)業(yè)務(wù)主管科室提出分配意見和依據(jù)，與計(jì)財(cái)部門會(huì)商，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體開會(huì)研究決定，并做好會(huì)議記錄備查。

4、公示透明。在發(fā)放救災(zāi)、低保等款物時(shí)要堅(jiān)持民主評(píng)議、登記造冊、張榜公布、公開發(fā)放的程序，做到救助對(duì)象、救助標(biāo)準(zhǔn)、救助時(shí)段、救助數(shù)量的公開，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，要設(shè)立民政專項(xiàng)資金管理專賬、建立救助款物發(fā)放臺(tái)賬和花名冊，以備核查。

（二）建立健全財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)制

在民政部門做好自查、聘請行風(fēng)社會(huì)監(jiān)督員的基礎(chǔ)上，財(cái)政部門應(yīng)加大對(duì)民政專項(xiàng)資金的專項(xiàng)檢查力度。

1 、擴(kuò)大監(jiān)督檢查的覆蓋面。財(cái)政監(jiān)督部門每年要組織三至五次專項(xiàng)資金使用情況檢查，檢查面不小于下?lián)苜Y金總額的50%，專項(xiàng)資金種類做到“全覆蓋”，并將檢查情況及時(shí)向民政部門通報(bào)。

2、明確檢查內(nèi)容。資金分配是否科學(xué)民主，理由和依據(jù)是否合理；分配方案是否經(jīng)集體研究決定；資金發(fā)放方式是否社會(huì)化，使用是否安全有效；發(fā)放手續(xù)是否完備，賬款、賬表、賬冊、賬卡、賬物等是否相符；撫恤、救助、補(bǔ)助資金是否及時(shí)、準(zhǔn)確和足額發(fā)放；項(xiàng)目建設(shè)資金使用是否履行了招投標(biāo)手續(xù)，公益金資助項(xiàng)目是否設(shè)立了統(tǒng)一標(biāo)識(shí)；資金監(jiān)管制度是否健全，落實(shí)是否到位；財(cái)經(jīng)紀(jì)律、廉政規(guī)定是否落實(shí)。

3、加大對(duì)?？顚Ｓ玫臋z查力度。監(jiān)督民政部門是否及時(shí)、足額支付民政專項(xiàng)資金，有無擠占、挪用和任意擴(kuò)大或縮小支出范圍，民政專項(xiàng)資金支出是否做到?？顚Ｓ?、合理合法，制度是否健全、有效，資金是否安全、完整。

4、創(chuàng)新檢查方式。綜合運(yùn)用自查與抽查、全面檢查與重點(diǎn)檢查、順查與倒查、明查與暗訪、核賬與核物相結(jié)合等多種方式,采取深入基層入戶核查、查看相關(guān)文件資料、財(cái)務(wù)憑證、賬表、名冊等多種形式，通過沿資金流向逐級(jí)順查，準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)問題，不斷改進(jìn)監(jiān)管辦法。對(duì)監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，要深入剖析，查找問題的癥結(jié)和根源，督促進(jìn)行整改，并從完善制度和健全機(jī)制上提出建議。

（三）加大監(jiān)督懲處力度

建立依法依規(guī)的懲處機(jī)制是資金監(jiān)管的重要保證。對(duì)檢查監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的弄虛作假、截留、挪用、擠占民政專項(xiàng)資金等違反財(cái)經(jīng)法紀(jì)行為，嚴(yán)格按照《財(cái)政違法違紀(jì)行為處罰處分條例》給予處理、處罰，不姑息、不遷就，維護(hù)民政受惠群體的權(quán)益，維護(hù)法律的尊嚴(yán)。對(duì)違規(guī)違紀(jì)者要進(jìn)行公開處理，起到“處理一個(gè)點(diǎn)，教育一大片”的效果。財(cái)政部門應(yīng)對(duì)民政部門結(jié)余資金管理情況進(jìn)行定期和不定期的追蹤檢查，單位在結(jié)余資金管理中有違規(guī)行為的，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)責(zé)成其進(jìn)行糾正，并可以通過調(diào)減部門預(yù)算等方式將結(jié)余資金收回。