關于地方政府違規(guī)扶持招商引資企業(yè)問題的思考

徐芳蕊

（吉林省高速公路管理局 財務審計處，吉林 長春130022）

一、地方政府和企業(yè)追求發(fā)展目標的差異性

（一）地方政府追求經(jīng)濟發(fā)展目標應當在于其社會性

按照政府工作規(guī)則的要求，地方政府代表國家全面履行經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能。政府工作在經(jīng)濟發(fā)展中應突出其社會性，要體現(xiàn)合法、公平、公正，體現(xiàn)建設服務型、責任型、法治型和廉潔型政府的要求，體現(xiàn)為人民服務和構建和諧社會的要求。而目前地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中更注重追求GDP、財政收支規(guī)模、招商引資和固定資產投資這些指標的增長，這主要是為了滿足以下三方面的需要：一是促進地方經(jīng)濟發(fā)展的需要。目前我省各地方政府發(fā)展經(jīng)濟的主要方式就是加大招商引資和固定資產投資力度，直接拉動地方經(jīng)濟總量增長，同時希望可以借此培植稅源、擴大就業(yè)，利于地方今后發(fā)展。二是完成上級政府、地方黨委和人大的考核指標的需要。目前，省對地區(qū)、地區(qū)對縣市都搞經(jīng)濟升位或單項指標升位排名，年度考核目標也在不斷加碼，考核結果與縣市區(qū)兩個一把手的業(yè)績和升遷直接掛鉤，所以縣市區(qū)主要領導都非常重視，將年度的考核指標作為必須完成或超額完成的硬性任務。三是領導干部任期內提升政績的需要。各縣市主要領導出于個人發(fā)展和進步的考慮，都想在任期內使當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展有一個量的突破或質的飛躍，以提升自己的政績。通過審計我們了解到，地方政府為了滿足上述三方面的需要，完成經(jīng)濟發(fā)展目標，往往背離了政府職責的社會性，用財政資金或國有資產違規(guī)扶持企業(yè)以加速經(jīng)濟發(fā)展，產生未顧及自身職責的錯位。

（二）企業(yè)追求發(fā)展的目標主要在于追求個體經(jīng)濟利益

企業(yè)發(fā)展的核心目標是創(chuàng)造利潤，實現(xiàn)投資者利益的最大化，這一核心目標不會因為地方政府的扶持而改變。企業(yè)實現(xiàn)利益最大化的方式有很多種，一是可以通過生產滿足市場需要的產品，追求企業(yè)利潤最大化；二是通過不同渠道盡可能多的獲得政府各種財稅資金補貼；三是占有更多的可變現(xiàn)資源，如土地、礦產、特許經(jīng)營權等資源；四是通過非法的渠道牟利，如偷逃稅款、違法經(jīng)營、非法占地、違規(guī)使用財政資金等渠道。

由于政府和企業(yè)發(fā)展目標差異性的存在，決定了地方政府的美好愿景，往往很難通過扶持企業(yè)來完全實現(xiàn)。招商引資企業(yè)的落戶，有些是出于獲得政府廉價的土地、更多的財稅補貼和逃避國家行業(yè)監(jiān)管等不能直言的目的。政府不惜重金引來的企業(yè)，往往對政府是以怨報德，鉆了政府的空子。所以審計對地方政府扶持的對象要有區(qū)別的審視。

二、地方政府違規(guī)扶持企業(yè)的方式不符合國家扶持中小企業(yè)發(fā)展的要求

（一）政府違規(guī)的扶持方式

1.“減、免、緩”，即地方政府越權決定給予所扶持企業(yè)增值稅、營業(yè)稅、所得稅和一些地方稅種、土地出讓金、配套費和其他行政事業(yè)性收費上的減、免、緩。決定減免緩的方式主要有兩種，一是地方政府通過制定優(yōu)惠政策直接明確減、免、緩的對象和金額。二是采用“一事一議”的方式通過地方不同層次會議研究決定減、免、緩的對象和金額。減、免、緩的對象主要是新落戶的招商引資企業(yè)、新增投資進行改擴建的老企業(yè)；也有地方政府為做大自身稅收規(guī)模而引進的“總部經(jīng)濟”企業(yè)，即引入企業(yè)總部，無論該企業(yè)是否將生產部門布局在當?shù)兀灰诋數(shù)丶屑{稅，就可以享受稅收返還等變相減免的優(yōu)惠政策。2.“送”，即政府無償向企業(yè)提供土地、廠房，甚至是預算直接列支的財政資金。例如某知名企業(yè)在我省投資建設畜禽屠宰生產線，直接要求地方政府在給予正常稅費優(yōu)惠政策之外，一是要無償提供項目的啟動資金（或者說是項目配套資金），二是要無償提供土地，還要給企業(yè)辦理出讓形式的土地使用證。3.“借”，即地方政府將財政性資金以貸款形式借給企業(yè)使用，風險由政府承擔。例如某市某區(qū)政府注冊成立了一個國有企業(yè)，將財政性資金通過該企業(yè)借給招商引資企業(yè)使用，至今難以收回。4.“保”，即地方政府違規(guī)為企業(yè)在商業(yè)銀行的貸款進行擔保。個別市縣已經(jīng)出現(xiàn)因被擔保企業(yè)無力償還貸款，而由地方政府代為償還的現(xiàn)象。有些地方政府擔保風險雖暫時還未顯現(xiàn)，但貸款展期后的擔保風險已經(jīng)不容忽視。

上述地方政府違規(guī)扶持的方式主要是以財稅扶持為主，直接違反了國家稅收征管、土地、預算、金融和擔保等法律法規(guī)的相關規(guī)定；也不符合《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》、《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》和《國務院關于進一步促進中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》等法規(guī)及政策的規(guī)定。當前，國家對企業(yè)的扶持主要是進一步營造有利于中小企業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境；切實緩解中小企業(yè)融資困難；逐步擴大財政預算扶持中小企業(yè)發(fā)展的專項資金規(guī)模，重點支持中小企業(yè)技術創(chuàng)新、結構調整、節(jié)能減排、開拓市場、擴大就業(yè)，以及改善對中小企業(yè)的公共服務。

（二）地方政府扶持企業(yè)近期成果及遠期成果的不確定性

從近期成果上看，地方政府通過扶持企業(yè)，促進了本區(qū)域GDP的增長、拉動了就業(yè)、完成了招商引資指標、營造了發(fā)展的氛圍，在一定程度上體現(xiàn)了領導的政績。從遠期成果上看有許多不確定性，例如有些企業(yè)在稅收優(yōu)惠期滿后可能將企業(yè)轉手變現(xiàn)，兌現(xiàn)土地增值，然后再換個地方重新建廠，繼續(xù)享受新的優(yōu)惠政策和廉價土地；有些企業(yè)一開始的投向就是國家限制的高能耗、高污染和資源性“兩高一資”行業(yè)，由于資源限制和環(huán)保不過關，前景也不容樂觀。這些縣市的發(fā)展由于缺少科學的規(guī)劃，引進企業(yè)“挖筐就是菜”的現(xiàn)象非常突出，不僅浪費了寶貴的土地資源和有限的財政資金，還給未來的科學發(fā)展設定了障礙。

三、政府違規(guī)扶持企業(yè)的后果

（一）違背公共財政原則、變相侵害了公眾利益

公共財政，是指在市場經(jīng)濟條件下滿足社會公共需要的政府收支模式或財政運行機制。其基本特征一是公共性，即滿足社會公共需要。二是非盈利性，即財政收支都是以滿足社會公共需要為宗旨。三是法制性，即收支行為以法制為基礎、全部納入政府預算。政府是公共財政的執(zhí)行者，公共財政的原則從根本上決定了政府應當做什么和不應當做什么。政府將財政資金和國有資源直接優(yōu)惠給企業(yè)的做法，嚴重違背了政府的職責所在，是一種嚴重侵害公眾利益的行為。企業(yè)的生存發(fā)展應當由市場競爭來選擇，政府的職責是營造有利于企業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境，應當是“裁判員”而不是“運動員”。

（二）直接導致了國有資產流失

政府將財政資金和國有資源直接優(yōu)惠給企業(yè)是一種無償?shù)男袨椋]有獲得任何權益保障（如債權、股權或資本公積金）。這是一種直接導致國有資產流失的行為。如果企業(yè)因經(jīng)營管理不善、虧損倒閉，還將導致社會財富的滅失。

（三）區(qū)域發(fā)展的短期行為導致社會資源的巨大浪費

從土地資源利用看，一是不符合土地利用規(guī)劃，有些地方政府為達開發(fā)目標，匆匆上馬許多不符合規(guī)劃、突破規(guī)劃的項目。二是對國家提倡的集約用地只停留在口號上而沒有落實到實際中。一任領導班子希望在本屆任期內將建城區(qū)可利用的建設用地都開發(fā)了，將開發(fā)區(qū)都擺滿了項目，而企業(yè)在這個招商引資過程中也是盡可能的多圈地，最終導致真有好項目時卻沒有了發(fā)展空間，使下屆政府的往往需要增加城市用地。從財政資源利用看，一方面財稅資金的大量投入?yún)s沒有換回財力的同步增長，因為各種稅收和土地出讓金的地方留成部分都以各種優(yōu)惠政策的名義返給了企業(yè)，對地方政府來講實際并沒有多少新增財力可用。從行業(yè)投向來看，政府扶持的企業(yè)如果投入的是國家明確要求限制發(fā)展的“兩高一資”企業(yè)，將來都必將面臨被市場淘汰的結果，資源的浪費不可避免。

（四）擾亂了正常的市場經(jīng)濟秩序，導致政府間惡性競爭

目前，各縣市區(qū)在招商引資中的競爭，主要是在優(yōu)惠政策力度上的比拼，甚至有的縣市主要領導稱這就是“硬實力”比拼，即誰有財力給企業(yè)最多，誰就最有競爭力，不論這種競爭是否合法，這已經(jīng)違反國家法律法規(guī)，背離了政府“市場監(jiān)管”的職責要求。

（五）不利于干部隊伍建設和預防腐敗

企業(yè)家對政府優(yōu)惠行為的參與人知恩圖報的方式和現(xiàn)實的環(huán)境，決定了這種扶持行為對干部隊伍建設和預防腐敗是一種巨大的挑戰(zhàn)，許多干部只能靠自身的道德標準來約束自己的行為。

四、審計對該問題應持有的態(tài)度

（一）要客觀認識

審計要從決策制定、制度建設和實質性操作等方面，對地方政府將財政資金和國有資源直接優(yōu)惠給企業(yè)的問題進行反映，在注重其真實性、合法性審計的同時，注意加強對公共資源使用的經(jīng)濟效益的審計。要爭取客觀、全面、完整地掌握地方政府扶持企業(yè)的決策程序和操作方式、優(yōu)惠的類別和額度、產生的經(jīng)濟和社會效益、企業(yè)的投資經(jīng)營狀態(tài)和可持續(xù)發(fā)展等情況。

（二）要區(qū)別對待

審計要充分反映投資的經(jīng)濟和社會效益情況，從區(qū)域發(fā)展方向、資金資源的有效整合、項目決策、制度建設和依法行政等方面對政府行為進行糾正和整改，促進其不斷加強法制政府、責任政府建設，促進黨政領導干部正確地履行職責。對于那些投資額度大、前景好、符合國家產業(yè)發(fā)展方向的項目，地方政府所給予的適當優(yōu)惠審計應當反映，并在科學決策、規(guī)范操作、加強效益管理等方面建議政府進行完善。對于那些投資強度低、占地后遲遲不開工、且不符合國家產業(yè)發(fā)展方向的，或屬于“兩高一資”的，或是環(huán)保不達標的，或是通過“總部經(jīng)濟”方式設立的逃稅公司等要重點查處。

（三）促進地方政府對企業(yè)的違規(guī)扶持向合規(guī)扶持和普遍扶持轉化

對中小企業(yè)的扶持，國家出臺了一系列的法律法規(guī)，如《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》（中華人民共和國主席令第六十九號）、《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》（國發(fā)［2005］3號）和《國務院關于進一步促進中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2009〕36號）等，也都規(guī)定了政府在扶持企業(yè)方面能夠做什么和不能做什么。按照合法的渠道，國家每年對中小企業(yè)的扶持都設立了各種專項資金來引導和促進中小企業(yè)的發(fā)展。審計機關要按照國家的相關規(guī)定，對地方政府違法違規(guī)的扶持行為進行規(guī)范，促進地方政府按照國家的相關規(guī)定向合規(guī)扶持和普遍扶持轉化，逐漸規(guī)范政府的行為，消除政府間的惡性競爭，加強市場環(huán)境建設，使政府真正成為市場秩序的維護者，促進公平、合法競爭，按照公共財政的要求，發(fā)揮好財政資金和國有資源應有的引導、鼓勵和促進作用。