環(huán)境公益訴訟原告主體范圍研究

徐梓捷

（中南財經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，湖北武漢430073）

在公益訴訟的逐步發(fā)展和影響力日趨擴大的情況下，環(huán)境公益訴訟也順應(yīng)著時代的潮流，開始頻繁的出現(xiàn)在人們的眼中。而作為訴訟中原告的范圍一直是專家學(xué)者和民眾爭論的熱點。在已經(jīng)閉幕的十二屆全國人大常委會第五次會議上，其主要議題之一便是環(huán)境保護法修訂草案的審議。而進一步明確環(huán)境公益訴訟主體范圍便是這次審議的熱點之一，該修訂草案再次對環(huán)境公益訴訟主體的范圍進行了規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，依法在國務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且信譽良好的全國性社會組織可以向人民法院提起訴訟?！彪m然在這次草案中擴大了原告的范圍，但是按這個標準，我國目前能參加環(huán)境公益訴訟的主體還是過窄。

一、公益訴訟和環(huán)境公益訴訟的概念

公益訴訟，在國外稱為“publicinterestlitigation”，學(xué)者關(guān)于公益訴訟下的定義有很多種。有些學(xué)者認為：“公益訴訟就是指某些特定的主體（例如特點的國家機關(guān)、相關(guān)的組織、個人），在獲得法律的授權(quán)后，以該行為違法法律法規(guī)，侵犯國家社會利益或者特定的他人利益為由，向法院提起訴訟?！痹摲N學(xué)說也就是“救濟對象廣義說”。另一種觀點則認為公益訴訟主要針對的是損害社會公共利益的行為，而該行為并沒有直接損害原告的利益，也就是原告提起的是與自己沒有直接厲害關(guān)系的訴訟。環(huán)境公益訴訟制度，是指社會成員，包括公民、社會團體、企事業(yè)單位等依據(jù)法律的特別規(guī)定，以為了維護國家和社會公共利益為目的，在環(huán)境受到或者有受到污染和破壞的可能性的情況下，起訴有關(guān)侵害人的破壞環(huán)境利益和社會公共利益的行為，由法院依法追究違法者責(zé)任的行為制度。

二、我國環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀和缺陷

長期以來，環(huán)境問題是我國一直以來的常發(fā)性問題，環(huán)境污染現(xiàn)象和環(huán)境污染事件日益增多，引起了社會的廣泛關(guān)注度。但是，在社會公共利益、人類生存環(huán)境遭到嚴重損害的同時，卻普遍存在無人起訴、無人追責(zé)的問題。這并不是公民良知的喪失，更多的是我國的公民在現(xiàn)有的法律規(guī)定下，實在是有心無力。

在公益訴訟被推出之前，就有一些公民針對影響和破壞環(huán)境的行為提起訴訟，其訴訟目的是出于對環(huán)境保護的公益目的，但這些訴訟多以敗訴告終。比較具有代表性和影響性的有北大教授授權(quán)代表松花江受污染的魚向中石油吉林分公司雙苯廠提出訴訟案。2005年12月7日，北京大學(xué)法學(xué)院三位教授及三位研究生向黑龍江高院提起了國內(nèi)第一起環(huán)境民事公益訴訟，要求法院判決被告賠償100億元人民幣用于設(shè)立松花江流域污染治理基金，以恢復(fù)松花江流域的生態(tài)平衡。此案最終以法院不予受理而收場。類似的案例很多，結(jié)果大都是殊途同歸。

根據(jù)我國現(xiàn)行法律對環(huán)境公益訴訟的主體規(guī)定，是很不利于我國環(huán)境資源的保護的，其主要缺陷表現(xiàn)在：

1、確定環(huán)境訴訟主體資格的標準過于嚴格

無論是環(huán)境民事訴訟還是環(huán)境行政訴訟，其訴訟理論均將主體資格限定在直接利害關(guān)系的范圍內(nèi)，如果沒有直接的利害關(guān)系，那么其則不具備原告主體資格。然而，環(huán)境作為一種被生活在其中的公民共有的公共物品，其利益也是一種公共利益被享有。因此，當(dāng)這種公共利益遭到破壞時，生活在其中的公民的健康權(quán)等權(quán)利也會同時遭受破壞，那么這些被侵權(quán)公民便應(yīng)該擁有維護自己權(quán)益的權(quán)利。社會上的每個人有選擇生活在優(yōu)良環(huán)境中的權(quán)利，雖然現(xiàn)在環(huán)境的一些破壞和侵權(quán)對部分人屬于間接的影響，即間接利害關(guān)系，但是眾所周知，環(huán)境的影響往往都是擴散性和長時性的，誰也不能保證這些間接的利害關(guān)系，日后是否會發(fā)展成為直接利害關(guān)系。因此由于暫時的沒有直接利害關(guān)系而喪失了起訴的權(quán)利，明顯是不公平的，其結(jié)果往往是公共利益沒有得到法律保護而流失，環(huán)境侵權(quán)行為也沒有得到應(yīng)有的制裁。而且，根據(jù)我國立法規(guī)定只有與侵權(quán)行為所造成的危害結(jié)果有直接厲害關(guān)系的人才可以提起訴訟。但是，現(xiàn)實中很多情況是受害人沒有能力或者意識提起訴訟，那么根據(jù)我國的訴訟原理中的不告不理原則，實施危害行為的人就堂而皇之的逃避了法律的制裁，進而法律所追求和保護的公平和正義無法實現(xiàn)。

2、環(huán)境公益訴訟主體的范圍過于狹窄

首先，如上文所述，直接的利害關(guān)系這個約束一存在，便導(dǎo)致環(huán)境訴訟主體范圍變得很狹窄。具體表現(xiàn)為：

其一，檢查機關(guān)無環(huán)境訴訟權(quán)。我國《憲法》第一百二十九條、《人民檢察院組織法》第四條、第六條規(guī)定了人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，負有監(jiān)督法律實施的責(zé)任。《民事訴訟法》第十四條、第十五條和《行政訴訟法》第十條，也規(guī)定了檢查機關(guān)的審判監(jiān)督權(quán)，還有支持起訴權(quán)。但是，檢察機關(guān)提起民事訴訟和行政訴訟的公訴權(quán)在目前的法律上是得不到支持的。因此，在實踐中，檢查機關(guān)往往只能通過抗訴的方式來行使法律監(jiān)督責(zé)任。

其二，環(huán)保部門在環(huán)境訴訟中作用受限。環(huán)保部門是我國環(huán)境保護行政職權(quán)的享有者和執(zhí)法者。但是往往環(huán)保部門在針對污染環(huán)境和破壞環(huán)境的行為時，只是通過罰款、停業(yè)整頓等行政手段來處理。而且實踐中，環(huán)保部門常常是作為環(huán)境訴訟的被告，由法院對其的具體行政行為作出合法性審查。但是這樣往往達不到直接處理污染者、破壞者的目的。因此，應(yīng)該認為環(huán)保部門在環(huán)境訴訟中，在作為被告的同時，也應(yīng)當(dāng)有權(quán)對污染環(huán)境和破壞環(huán)境的行為提起環(huán)境公益訴訟。

3、現(xiàn)行法律對環(huán)境公益訴訟原告主體的規(guī)定不明確

根據(jù)2012年修改的《民事訴訟法》第五十五條，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這里的法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織，看似范圍很大，其在實踐操作中，具有很大的任意性。

三、環(huán)境公益訴訟原告辨析

合格的原告是走向公益訴訟的第一步，也是關(guān)鍵的一步，也是引起了激烈爭議的一步?？v觀一些域外經(jīng)驗，我們可以發(fā)現(xiàn)，不同的國家在針對環(huán)境公益訴訟原告主體范圍的問題上，都會根據(jù)自己國家的國情的不同，而側(cè)重點也會有所不同。在我國，對環(huán)境公益訴訟的原告主體所持的觀點主要有：檢察機關(guān)、行政機關(guān)、環(huán)保組織、公民，以下是對這4個主體的辨析。

1、檢察機關(guān)

之所以會選擇檢察機關(guān)，其支持性理由是因為在我國所有的國家機關(guān)中，檢察機關(guān)由于它本身所具有的特殊公共性質(zhì)，加上法律賦予它的權(quán)力，使得它在公共利益發(fā)生損害的時候，是有著責(zé)無旁貸的義務(wù)的，是不能袖手旁觀，而應(yīng)該是有所行動的。也是由于它本身所具有的特殊公共性，讓它在履行職責(zé)的時候，不但代表著國家權(quán)力，也應(yīng)該同時代表著公共利益。所以，它是最適合來代表公共和社會利益來參與訴訟的主體。與此同時，我國憲法也對檢察機關(guān)的性質(zhì)和檢察權(quán)的行使方式做了明確的規(guī)定。檢察機關(guān)的性質(zhì)是法律監(jiān)督機關(guān)，顧名思義，其具有的是法律監(jiān)督權(quán)。它主要是通過對社會主體的行為的合憲性和合法性進行監(jiān)督來實現(xiàn)自己的權(quán)力。這便又給其作為公益訴訟主體參與訴訟提供了法律支持。而且作為國家機關(guān)，其有國家財政的支持可以負擔(dān)公益訴訟的成本，在訴訟人員上，檢察機關(guān)內(nèi)部也擁有充足的專業(yè)人員可以應(yīng)對。

但是，選擇檢察機關(guān)作為公益訴訟原告，也有很大的否定性意見，因為在我國的民事訴訟制度設(shè)計中，強調(diào)原被告雙方地位是平等的，不允許任何一方擁有特權(quán)。如果檢察機關(guān)提起訴訟和參與訴訟，同時還具有監(jiān)督民事審判的監(jiān)督權(quán)，這必然會導(dǎo)致法院在審判過程中難以做到中立審判。原告一方的特殊的權(quán)力和身份象征，使得原被告雙方在訴訟還沒開始，便出現(xiàn)了地位不平等，進而其后的辯護、對話、調(diào)解等過程是更難以做到平等。因此，檢察機關(guān)的職權(quán)范圍如果擴大到參與民事訴訟，不但不能達到所設(shè)想的結(jié)果，反而會導(dǎo)致其角色的混亂和不必要的沖突。檢察機關(guān)作為公權(quán)力的代表，直接介入民事訴訟，也會出現(xiàn)公權(quán)力干預(yù)私權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生，這個也是有違民事訴訟自身的特點的。

2、行政機關(guān)

這里的行政機關(guān)主要是指行使環(huán)境保護、管理、監(jiān)督職能的機關(guān)，如環(huán)保部門、林業(yè)部門等其他有環(huán)境保護、管理、監(jiān)督、職權(quán)的機關(guān)。支持行政機關(guān)成為環(huán)境公益訴訟的原告的理由是以上所訴類型的行政機關(guān)，它們本身便是對環(huán)境和環(huán)境資源進行保護和管理的部門。僅僅是通過監(jiān)管，必然是很難完全做到法律賦予它的職能。這便是不少地方環(huán)境問題一直不停發(fā)生的原因之一。那么，作為具有公共職能的上述部門，其應(yīng)該是具有代表環(huán)境公共利益來提起訴訟的資格的。同樣的，行政機關(guān)也具有足夠的財政能力，同時還具備相應(yīng)的專業(yè)人員，使得它能夠承擔(dān)公益訴訟的訴訟成本。

對行政機關(guān)作為公益訴訟原告持否定性意見的則認為環(huán)保等部門作為行政機關(guān)，本身就具備了行政法上的行政處罰、行政強制等手段來實現(xiàn)其職能，而沒必要運用訴訟的手段，來引起可能會造成公共資源浪費的風(fēng)險。同樣，行政機關(guān)也是公權(quán)力機關(guān)，在訴訟中也會導(dǎo)致當(dāng)事人訴訟地位不平等等問題。而且，往往對環(huán)境破壞的一些企業(yè)同時也是當(dāng)?shù)氐募{稅大戶，給地方政府提供了大量的稅收等方面的利益，這便容易導(dǎo)致受政府行政管理的行政機關(guān)，在作出一些決定時容易畏手畏腳，有時也會受到利益的趨勢而有失公正。便導(dǎo)致了現(xiàn)實中，該類行政機關(guān)不會站在公眾或者弱勢群體的一邊來主張權(quán)利。

3、環(huán)保組織

在目前已經(jīng)建立了環(huán)境公益訴訟制度的國家中，普遍的采用的原告主體便是環(huán)保組織。在我國，民間的環(huán)保組織自1978年便開始起步，經(jīng)過長時間的發(fā)展，其職能和作用在社會發(fā)展中變的日益重要，其在推動我國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展、進步的過程中有著不可忽視的作用。贊同環(huán)保組織作為公益訴訟原告的學(xué)者認為其與其他的主體相比較，有著以下的優(yōu)勢：首先，環(huán)保組織具有公益性。環(huán)保組織的成立目的便是為了保護環(huán)境利益，提升人們保護環(huán)境的意識，其從一開始便具有了代表公共利益的合法基礎(chǔ)。其次，環(huán)保組織是以為主旨，不以營利為目的，不具有行政權(quán)力并為社會提供環(huán)境公益性服務(wù)的民間組織，其獨立于政府等行政機關(guān)，可以保持良好的中立性。再次，環(huán)保組織內(nèi)部設(shè)置總體比較健全，有自己的專業(yè)人員支持，而且有自己的資金來源途徑，可以承擔(dān)訴訟成本。最后，環(huán)保組織大多都是會員制，其會員大多都是來自人民群眾，也正因為這一點，也使得他們更加明白公眾的想法，也能更加了解公眾普遍的需要。由此看來，環(huán)保組織是具有良好的群眾基礎(chǔ)和現(xiàn)實基礎(chǔ)的。

持否定性態(tài)度的學(xué)者則認為環(huán)保組織的劣勢有：其一，我國目前現(xiàn)有各類環(huán)保民間組織2700多家，從業(yè)人員也有20多萬，這個數(shù)字帶來的問題就是環(huán)保組織自身的實力和其內(nèi)部成員的素質(zhì)必然是良莠不齊的。如果把權(quán)力賦予他們，那么他們在行使權(quán)力的時候，即使是出于對公共利益保護的目的，也會因為權(quán)力行使方式、途徑的不同，給公共利益帶來不可忽視的風(fēng)險。其二，也正是因為這些組織本身的良莠不齊，會導(dǎo)致不同團體之間的利益趨向性相差很大，其不可能能代表全部階層、社會、團體或群體的利益，而且它的中立性一樣不容易得到保證。其三，環(huán)保組織的資金主要來自其組織成員和企業(yè)的捐贈，其勢必容易受到出資人的影響，受其左右。

4、公民

目前來說，許多國家都注重公民在環(huán)境公益訴訟中起到的作用，并有相關(guān)規(guī)定來支持公民可以作為公益訴訟的原告主體來參與訴訟。認為公民有權(quán)成為公益訴訟主體的人的理由是，我國憲法明確規(guī)定，國家的權(quán)力屬于人民。那么，公民行使手中權(quán)利參與公益訴訟，是憲法規(guī)定所蘊含的應(yīng)有之義。而且，作為公共利益的最終受益者，同時也是環(huán)境資源損害的最終承受者，保護公益利益其實就是公民保護他們自身的利益。因此，在出現(xiàn)環(huán)境污染等情形下，每一個公民都應(yīng)該有權(quán)以保護自己的環(huán)境權(quán)益不受損害而提起訴訟。而且公民往往都是環(huán)境破壞的最先發(fā)現(xiàn)者，賦予他們公益訴訟原告的身份，更有利于提高他們維護環(huán)境權(quán)益的積極性。

而否定公民可以作為公益訴訟原告的人則擔(dān)心，公民有權(quán)提起公益訴訟，可能會讓公民為了一己私利，濫用公益訴訟權(quán)，加重法院的負擔(dān)。而且，公民個人的資源不足，自身的水平、經(jīng)濟能力，往往很難承受公益訴訟的成本。

四、最合適的環(huán)境公益訴訟原告

筆者認為，檢察機關(guān)作為法律的監(jiān)督機關(guān)，對任何侵犯和損害國家利益的人和行為是負有檢察職能的，它應(yīng)該是具有對公共利益（本文主要指環(huán)境公共利益）的行為提起民事訴訟權(quán)力的。當(dāng)然，檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中，更主要應(yīng)該是起到監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)作用的。當(dāng)沒有權(quán)利主體主張權(quán)利，或者權(quán)利主體無力提起訴訟，從而向檢察院申請檢察院代為起訴（類似與刑事訴訟中檢察機關(guān)的身份）時，檢察機關(guān)才有必要提起民事訴訟。

行政機關(guān)是代表國家進行環(huán)境保護和管理的機關(guān)，為了保護環(huán)境資源和環(huán)境利益，其在可以采取行政措施的同時，也確實應(yīng)該擁有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。這樣，在針對一些特別嚴重的環(huán)境破壞事故發(fā)生時，行政機關(guān)有更多的方式來追究破壞環(huán)境者的責(zé)任。在行政處罰外，也可以通過訴訟來獲得一筆費用來改善和保護環(huán)境資源。但是，行政機關(guān)不應(yīng)該成為環(huán)境公益訴訟的主要原告，而且參與訴訟的行政機關(guān)及訴訟事由應(yīng)限于適當(dāng)范圍。

公民個體參見公益訴訟，從一定程度上雖然降低了提起訴訟的難度，但也在一定程度上增加了訴訟過程中法官的難度。因為目前的訴訟條款對公民提起公益訴訟規(guī)定不明，導(dǎo)致法官很難做到依法來支持公民的公益訴訟。而且法官也很難判斷做為公民的原告，其訴訟目的到底是為了公共利益還是跟自身的利益也有一定的關(guān)聯(lián)性。其次，目前我國的公民存在法律意識淡薄，自身權(quán)利保護意識的缺乏，加上個人力量的有限等情況，都會影響訴訟中公民所欲達到的訴訟效果。而且正如上訴所說，擴大公民訴權(quán)范圍有導(dǎo)致濫訴的風(fēng)險，會導(dǎo)致司法資源的浪費，這在另一個角度來看，等于是公共資源二次浪費。綜上所述，我國公益訴訟的原告主體目前是不宜把公民考慮進去的。

環(huán)境公益訴訟由環(huán)保組織提起在目前來看是比較普遍的做法，即使目前我國的環(huán)保組織存在的問題不少--比如上述的自身素質(zhì)和自身的業(yè)務(wù)水平不高，但是其是具有完成好公益訴訟的目的的潛力的，應(yīng)該將其作為潛力主體加以培養(yǎng)。在利益多元化的當(dāng)今社會，公共利益的范圍越發(fā)廣泛，環(huán)境的破壞，是對不特定的多數(shù)人的公共利益的損害。筆者認為環(huán)保組織因其自身的特點最適合成為公益訴訟的原告。其作為環(huán)境公益訴訟原告，有如下的優(yōu)勢。

首先，文章開頭提到的環(huán)境保護法修訂草案對環(huán)境公益訴訟主體范圍作出的調(diào)整，規(guī)定了連續(xù)5年從事環(huán)境公益活動且經(jīng)過依法登記的全國性社會組織可以向法院提起公益訴訟。這為環(huán)保組織參與公益訴訟提供了合法性基礎(chǔ)。

其次，環(huán)保組織以保護環(huán)境公益為目標，其是具備組織性、志愿性、非營利性、民間性、自治性和公益性特征的社會組織。就如本文上述所說，它可能會面臨投資人利益的驅(qū)使，那么，我們可以像環(huán)境保護法修訂草案規(guī)定那樣，給它設(shè)定一定的標準，來挑選出一些合適的環(huán)保組織。而且，與其他的幾個主體相比，其受到利益影響力應(yīng)該是最小的了。

最后，面對大型的破壞環(huán)境權(quán)益的主體時，公民個體往往顯得力不從心。而環(huán)保組織作為一個社會組織，它是有自己的一定影響力的，能在很大程度上改變原、被告的懸殊力量對比。其內(nèi)部組織構(gòu)建完善，也能立足于理性的角度來維護環(huán)境公共利益。

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