十八屆三中全會《決定》有關(guān)農(nóng)村改革幾個重大問題的解讀

中共中央政策研究室農(nóng)村局局長 馮海發(fā)

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在深化農(nóng)村改革方面提出的重大理論和政策突破是：推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展。賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)向農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)。賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，選擇試點推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，保障農(nóng)民工同工同酬，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設(shè)，把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系、完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。這些重大論斷和政策突破，必將對我國農(nóng)村改革發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠的影響。

1 關(guān)于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙

《決定》明確提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。

推進我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)障礙。這種障礙在制度層面把城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民從身份上分為兩個截然不同的社會群體，公共資源配置和基本公共服務(wù)等向城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)居民傾斜，農(nóng)村得到的公共資源和農(nóng)民享有的基本公共服務(wù)明顯滯后于城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)居民，使農(nóng)村發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大。

2 關(guān)于推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新

《決定》明確提出，堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，在“統(tǒng)”和“分”兩個層次推進創(chuàng)新。依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，充分發(fā)揮集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營在規(guī)模、效率、技術(shù)、市場等方面的優(yōu)勢，有效完善農(nóng)地權(quán)能結(jié)構(gòu)：即由所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)并行分置”向所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)并行分置”發(fā)展，提高農(nóng)地資源配置和生產(chǎn)經(jīng)營效率。

3 關(guān)于賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能

《決定》明確提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

我國農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民通過承包經(jīng)營獲得的是土地的使用權(quán)。按現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)民享有的承包地權(quán)能不能抵押，這使得農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能不完整、不充分。賦予農(nóng)民更多的土地使用權(quán)權(quán)能，就是賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)擁有抵押、擔(dān)保等權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，所抵押的只是農(nóng)民對土地的使用權(quán)，而不是土地的所有權(quán)，因而農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)并不會改變。

4 關(guān)于鼓勵承包經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)

《決定》明確提出，鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。

隨著農(nóng)村勞動力不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，“將來誰來種地”已成為我國農(nóng)業(yè)健康發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的一個重大問題。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體十分迫切。專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的主要形式。承包經(jīng)營權(quán)向這些經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，有利于推動我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體快速成長，這是提高農(nóng)業(yè)盈利能力和市場競爭力的根本舉措。

5 關(guān)于鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟

《決定》明確提出，鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟，扶持發(fā)展規(guī)?；I(yè)化、社會化經(jīng)營，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。

農(nóng)戶小規(guī)模分散經(jīng)營與農(nóng)產(chǎn)品大市場的矛盾，是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的突出問題，發(fā)展合作經(jīng)濟是解決這一矛盾和問題的有效途徑。合作經(jīng)濟可以實現(xiàn)分散生產(chǎn)與市場的有效對接，大大提高農(nóng)戶的市場談判能力和競爭能力。目前，一家一戶的家庭經(jīng)營仍然是我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營方式的主體，必須通過大力發(fā)展專業(yè)合作、社區(qū)合作、股份合作等多種形式的合作經(jīng)濟，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)力水平，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟的整體素質(zhì)和競爭力。

6 關(guān)于賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利

《決定》明確提出，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推動財產(chǎn)真正成為農(nóng)民發(fā)展和致富的重要手段。

城鎮(zhèn)居民購買的房屋具有完整產(chǎn)權(quán)，可以抵押、擔(dān)保、買賣，農(nóng)民自己在宅基地上合法建造的房屋卻不具有完整產(chǎn)權(quán)，不能抵押、擔(dān)保，也不能出售到本集體經(jīng)濟組織成員以外。財產(chǎn)權(quán)利的不足，制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，就是要保障農(nóng)民依法享有平等的財產(chǎn)權(quán)利。積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，充實農(nóng)民土地使用權(quán)權(quán)能，改革完善農(nóng)村宅基地制度，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。

7 關(guān)于推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置

《決定》明確提出，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，保障農(nóng)民工同工同酬。

維護農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益?；疽笫恰叭齻€保障”，即保障農(nóng)民工同工同酬，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，保障金融機構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村；健全農(nóng)業(yè)支持保護體系，改革農(nóng)業(yè)補貼制度，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，這是推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的重要方面；鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設(shè)。社會資本投向農(nóng)村建設(shè)，積極支持農(nóng)村發(fā)展；推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，大力推動社會事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村傾斜，加大公共財政農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)覆蓋力度，努力縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

8 關(guān)于推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

《決定》明確提出，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。加快戶籍制度改革，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系。

社科院研究表明，目前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度綜合指數(shù)僅有40%左右。大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但并沒有真正獲得城鎮(zhèn)居民身份。推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，一要加快戶籍制度改革。要全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)能夠進得來、住得下、融得進、能就業(yè)、可創(chuàng)業(yè)。二要穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系。三要建立完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制。中央和省級財政要加大對推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的資金投入，增強城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給能力和吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能力。