違法占地適用裁量標準引發(fā)的爭議

□陰國利

案 例

2014年6月，甲村未經(jīng)批準擅自占用本村集體土地6800平方米建倉庫，其中空閑地5000平方米，一般耕地1800平方米。國土部門發(fā)現(xiàn)后，多次進行制止，并下達了責令停止違法行為通知書，但該村屢停屢建。2014年7月，依照《國土資源行政處罰辦法》的相關(guān)規(guī)定，國土部門正式批準立案。

在分析該案時，大家一致認為甲村的行為違反了《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第六十條的規(guī)定。根據(jù)該規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同興辦企業(yè)的，應當持有關(guān)批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農(nóng)用地的，還須依照《土地管理法》第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。對甲村的非法占地行為，應當依據(jù)《土地管理法》第七十六條、《河南省實施〈土地管理法〉辦法》第六十三條，參照《河南省〈土地管理法〉及其配套法規(guī)行政處罰裁量標準》（以下簡稱為《裁量標準》）第五條的規(guī)定處理。但由于《裁量標準》第五條是在將非法占地行為分為輕微、一般、嚴重和特別嚴重四種情節(jié)，將非法占用的土地分為基本農(nóng)田、一般耕地和其他土地三種土地類別的基礎(chǔ)上，采取以非法占用不同類別土地的面積大小劃定違法情節(jié)的方式，分別規(guī)定了四種情節(jié)下占用不同類別土地的面積范圍，以及各種情節(jié)下占用不同類別土地的罰款標準范圍。而本案中，甲村非法占用的土地涉及一般耕地和其他土地兩個土地類別，因此在適用《裁量標準》第五條的具體問題上，產(chǎn)生了不同意見。

分 析

第一種意見認為，甲村非法占地涉及《裁量標準》第五條規(guī)定的一般耕地和其他土地兩個土地類別，應根據(jù)占用不同類別土地的面積大小分別判定違法情節(jié)，并根據(jù)判定的情節(jié)，對照相應情節(jié)下的處罰標準范圍，分別計處罰款，兩項合計為罰款總額。

第二種意見認為，由于甲村在非法占地過程中屢禁不止，依據(jù)《裁量標準》第五條的規(guī)定，應從重處罰，將其行為統(tǒng)一判定為一般違法行為，按一般違法行為的罰款標準范圍分別計處罰款，兩項合計為罰款總額。

第三種意見認為，甲村非法占用的土地涉及一般耕地和其他土地兩個土地類別是事實，但從占地總面積上看，即使非法占用6800平方米土地全為空閑地，對照《裁量標準》第五條的規(guī)定，也應判定為嚴重違法行為。因此，非法占用的空閑地應按嚴重違法行為情節(jié)下的處罰標準范圍計處罰款；但非法占用的一般耕地，由于占用耕地的罰款標準已高于占用其他土地的罰款標準，所以應按輕微違法行為下的處罰標準范圍計處罰款，兩項合計為罰款總額。

筆者認為，正確適用《裁量標準》是避免不當行使自由裁量權(quán)的有效手段，是實現(xiàn)行政處罰公平、公正的必然要求，必須給予高度重視。本案中，甲村未經(jīng)批準擅自占用本村集體土地建倉庫，屬非法占地行為。對照《裁量標準》第五條的規(guī)定，由于甲村非法占地總面積為6800平方米，在規(guī)定的嚴重違法行為占用其他土地6667平方米以上、20000平方米以下的標準范圍之內(nèi)，且非法占用耕地較非法占用其他土地的嚴重性不言而喻，因此應將其非法占地行為判定為嚴重違法行為，不能因其非法占用的土地涉及兩個不同土地類別，而將同一違法主體的同一違法行為割裂開來，判定為兩種違法情節(jié)。在此前提下，按照嚴重違法行為情節(jié)下占用一般耕地和占用其他土地的處罰標準范圍，分別計處罰款，合計罰款總額。即按15元以上18元以下的標準計處1800平方米耕地的罰款，按5元以上8元以下的標準計處5000平方米空閑地的罰款；兩項合計為罰款總額較為恰當。