服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的困境與出路研究——以河南劉鄉(xiāng)為個案

任寶玉

（河南財經(jīng)政法大學公共管理學院，河南鄭州450046）

建設(shè)服務(wù)型政府，是堅持黨的全心全意為人民服務(wù)宗旨的根本要求，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，也是社會主義民主政治建設(shè)的重要任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為當代中國的基層政府，直接面對億萬農(nóng)民群眾，成為服務(wù)型政府建設(shè)的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。我們以河南劉鄉(xiāng)為個案，研究河南劉鄉(xiāng)在服務(wù)型政府建設(shè)中遇到的主要困境，提出推進服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的若干建議。

一、劉鄉(xiāng)服務(wù)型政府建設(shè)取得的初步成就

劉鄉(xiāng)位于河南省東南部，是3縣結(jié)合部，總面積81平方公里。該鄉(xiāng)屬于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)，非農(nóng)經(jīng)濟資源匱乏。劉鄉(xiāng)現(xiàn)有20個行政村，131個自然村，農(nóng)戶1.4萬多戶，耕地8.6萬多畝，人口為5.9萬多人，其中農(nóng)業(yè)人口5.8萬多人。農(nóng)村稅費改革前，劉鄉(xiāng)政府財政來源主要是依靠農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是建立在“以農(nóng)養(yǎng)政”之上的財政汲取型治理，干群矛盾嚴重［1］。2003年，河南省開始進行農(nóng)村稅費改革，并于2005年在全省范圍內(nèi)全部免除了農(nóng)業(yè)稅費。農(nóng)村稅費改革為建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)造了重要條件，但也使劉鄉(xiāng)政府可支配收入明顯減少。劉鄉(xiāng)政府在財政經(jīng)濟資源相對短缺的情況下，根據(jù)上級的工作安排，穩(wěn)步推進服務(wù)型政府建設(shè)工作，并取得了初步成就。

1.服務(wù)型政府框架基本建立。2005年底河南省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，劉鄉(xiāng)除鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機構(gòu)沒有調(diào)整外，黨政機關(guān)只設(shè)3個辦公機構(gòu)，即黨政辦公室、社會事務(wù)辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室，鄉(xiāng)政府所屬站所整合為7個事業(yè)單位，即財政所、民政所、國土所、計生服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中心、文化服務(wù)中心。改革后的劉鄉(xiāng)政府實有專職干部17人，工勤人員4人；7個事業(yè)單位實有工作人員52人。劉鄉(xiāng)的公共管理部門工作人員比原來減少了30多人。稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門職能被公共管理和公共服務(wù)職能所取代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門和其他公共管理部門的設(shè)置及其職能定位主要圍繞著建設(shè)服務(wù)型政府的目標進行，服務(wù)型政府的框架基本建成，為建設(shè)服務(wù)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府奠定了重要基礎(chǔ)。

2.公共服務(wù)和公共管理意識有所增強。隨著建設(shè)服務(wù)型政府這一目標的提出和黨中央對服務(wù)型政府建設(shè)前所未有的重視，各級黨委和政府開展了一系列的關(guān)于服務(wù)型政府建設(shè)的學習活動和實踐活動。服務(wù)型政府的概念也越來越頻繁地出現(xiàn)在劉鄉(xiāng)黨委和政府的公文之中，服務(wù)型政府這一具有鮮明時代特點的語匯也逐漸成為劉鄉(xiāng)政府工作人員的日常語言，劉鄉(xiāng)政府工作人員的思想觀念也在悄悄地發(fā)生變化。農(nóng)村稅費改革為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部重新思考政府和農(nóng)民之間的關(guān)系提供了很好的契機，為農(nóng)民服務(wù)的觀念正日益成為鄉(xiāng)村干部的思維方式。

3.建立了專門的便民服務(wù)中心。為提升基層公共管理和公共服務(wù)的水平，更好地方便人民群眾辦事，2011年底，劉鄉(xiāng)政府整合綜治、信訪、維穩(wěn)以及涉及民生各部門的力量和資源，抽調(diào)人力物力建立了專門的便民服務(wù)中心，即社會管理服務(wù)中心。社會管理服務(wù)中心內(nèi)設(shè)行政便民服務(wù)中心、治安管理服務(wù)中心、群眾工作服務(wù)中心。劉鄉(xiāng)社會管理服務(wù)中心實行部門辦公“一體化”運作，接待群眾“一條龍”服務(wù)，解決問題“一竿子”到底，辦公公開透明。以前群眾跑多個部門才能辦理的事情，現(xiàn)在不出辦事大廳就能辦理，極大地方便了群眾，大大提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和其他公共服務(wù)部門的辦事效率。

4.提供了多項群眾需要的公共產(chǎn)品。劉鄉(xiāng)政府于2010年至2012年間，在上級財政的支持下，向本鄉(xiāng)居民提供的公共產(chǎn)品主要包括以下方面：2010年，通過爭取政策性項目資金1100多萬元，對5個行政村進行了土地綜合開發(fā)，新修水泥道路50多千米，打機井200多眼，架橋50多座，整理出耕地200多畝，整修排水設(shè)施1.1萬多米，清理土方3000方，新增旱澇保收田8000多畝，植樹8萬多株。鄉(xiāng)政府還協(xié)調(diào)、籌措資金60多萬元，對集市街道1.8萬平方米的路面進行了維修和硬化，新建排水溝900多米，新植街道兩側(cè)綠化樹木280余棵，新規(guī)劃并硬化農(nóng)貿(mào)市場3000多平方米。2011年實施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目村3個，爭取項目資金80萬元，新修水泥路4.1千米；通過一事一議和上級財政配套資金，籌資484萬元，新修水泥路41.6千米。為改善集市環(huán)境，劉鄉(xiāng)政府2011年累計投入240多萬元，新修下水道4000多米，鋪設(shè)人行道彩磚面積達3.5萬多平方米；投入5萬元，安裝44盞高桿路燈；投入10萬元在街道兩旁種植香樟樹。

5.公共服務(wù)更加務(wù)實、全面。除日常行政管理工作和服務(wù)外，劉鄉(xiāng)政府向本鄉(xiāng)居民提供的主要公共服務(wù)項目包括以下5個方面。第一，治安管理。劉鄉(xiāng)政府自2010年以來，累計投入專項資金近100萬元，建立了治安監(jiān)控中心，在全鄉(xiāng)范圍內(nèi)安裝攝像頭400個，360度旋轉(zhuǎn)云臺3個，主要路口電子監(jiān)控覆蓋率達100%，推廣“電子狗”2800多個，為20個行政村全部安裝了“平安互助大喇叭”，在人口較集中的行政村和集鎮(zhèn)街道建立警務(wù)室，招聘專職巡邏人員20名，并配備了治安巡邏車和其他器械。第二，協(xié)作建設(shè)新型農(nóng)村合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險。經(jīng)過劉鄉(xiāng)干部的宣傳動員工作，目前劉鄉(xiāng)農(nóng)民參加新農(nóng)合的比例高達95%以上，農(nóng)村養(yǎng)老保險實施的第一年，劉鄉(xiāng)的參保率就達到了94%。第三，計劃生育服務(wù)。主要是對育齡婦女進行定期的健康檢查，組織育齡婦女進行優(yōu)生優(yōu)育和健康知識講座，通過多種形式宣傳國家的計劃生育政策，對計劃生育對象進行上門服務(wù)，對遵守計劃生育政策的農(nóng)戶進行適當物質(zhì)獎勵。第四，提供農(nóng)業(yè)科技服務(wù)。劉鄉(xiāng)政府除通過農(nóng)業(yè)服務(wù)中心等涉農(nóng)服務(wù)部門為農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動提供專業(yè)的技術(shù)指導外，還經(jīng)常請農(nóng)業(yè)技術(shù)專家進行農(nóng)業(yè)科技培訓，僅2012年上半年就組織了10期農(nóng)業(yè)科技培訓，培訓人員1200人次。劉鄉(xiāng)政府還結(jié)合當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際，印刷了農(nóng)民需要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)“明白卡”，為農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動提供了具體指導。第五，引導支持農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。劉鄉(xiāng)政府成立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)導小組，規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作程序。通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)使優(yōu)質(zhì)紅薯種植面積達到5000多畝，其中兩個村還依托紅薯種植優(yōu)勢注冊了“眾誠食品有限公司”和“華豐農(nóng)場”，在家門口解決了2000多農(nóng)民的就業(yè)問題。

二、劉鄉(xiāng)在服務(wù)型政府建設(shè)中面臨的主要困境

劉鄉(xiāng)服務(wù)型政府建設(shè)剛剛起步，任重而道遠。通過調(diào)研，筆者把當前劉鄉(xiāng)政府在服務(wù)型政府建設(shè)中所面臨的主要問題和困境歸納為以下5個方面。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置和管理體制不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮其職能。2005年底劉鄉(xiāng)機構(gòu)改革后，原“七所八站”整合為7個事業(yè)單位，即財政所、民政所、國土所、計生服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心、村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中心、文化服務(wù)中心。3個所和4個中心性質(zhì)上是事業(yè)單位，其人事權(quán)和財權(quán)隸屬于縣人事局和財政局，實際上它們也是基層公共管理機關(guān)，業(yè)務(wù)上受當?shù)剜l(xiāng)政府領(lǐng)導和監(jiān)督。從職能看，它們承接了原來各站所的公共管理職能，更像是政府職能部門。從機構(gòu)設(shè)置上看，3個所和4個中心是上級部門統(tǒng)一設(shè)置的事業(yè)單位，它們在上級政府部門都有對應(yīng)的婆婆，人員工資和人事調(diào)配均在上級機關(guān)。從職能上看，3個所和4個中心的主要職能是服務(wù)于本鄉(xiāng)的公共管理和公共服務(wù)；從管理權(quán)限看，主要受上級部門的管理。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，建設(shè)服務(wù)型政府的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個事業(yè)單位應(yīng)服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導，但從目前的機構(gòu)設(shè)置和管理體制看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏有效的管理權(quán)限，這種設(shè)置和管理體制不利于服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政難以滿足服務(wù)型政府建設(shè)的基本需求。劉鄉(xiāng)屬于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，工商業(yè)落后，稅源匱乏，取消農(nóng)業(yè)稅后財政收入銳減，財政支出壓力增大。劉鄉(xiāng)2013年完成財政收入670萬元，僅計劃生育、綜合治理、文化、體育、社會保障、社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)支出就達480多萬元，這些支出遠遠滿足不了需要。此外，鄉(xiāng)村債務(wù)負擔沉重，據(jù)不完全統(tǒng)計，劉鄉(xiāng)目前鄉(xiāng)村兩級債務(wù)高達2500多萬元。為克服財政困難，劉鄉(xiāng)政府不得不壓縮公共開支，農(nóng)民的基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求的實現(xiàn)程度受到了財政的嚴重制約。

3.縣鄉(xiāng)關(guān)系體制扭曲了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村基層政府，其存在的價值就在于為農(nóng)村居民提供公共管理和服務(wù)，促進農(nóng)村社會發(fā)展。這也是國家設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目的。然而，長期以來形成的縣鄉(xiāng)關(guān)系體制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為出現(xiàn)了不同程度的扭曲。目前，縣鄉(xiāng)關(guān)系體制中阻礙服務(wù)型政府建設(shè)的因素突出表現(xiàn)在兩個方面，一是長期存在的壓力型縣鄉(xiāng)關(guān)系體制，二是自上而下的授權(quán)體制。壓力型縣鄉(xiāng)關(guān)系體制是指縣級黨政部門為了完成上級下達的各項指標而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系，以鞭策鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門的行為。在壓力型體制下，由于這些任務(wù)和指標中一些主要部分采取的評價方式是“一票否決”制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上是在這種評價體系的壓力下運行的［2］。農(nóng)村稅費改革后，這種壓力型體制并沒有轉(zhuǎn)變，在諸如農(nóng)民負擔、計劃生育、社會治安、維穩(wěn)、財稅任務(wù)、招商引資等方面仍然實行“一票否決”。這種壓力型的縣鄉(xiāng)關(guān)系體制導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在日常管理中，通常是圍繞著上級部門的任務(wù)、指標以及各種考核、評比運轉(zhuǎn)。自上而下的授權(quán)體制也由來已久，成為農(nóng)民利益受損的重要原因［3］。在目前的干部管理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導干部由上級黨委推薦任免和管理，群眾難以發(fā)揮對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任免的影響力。這種自上而下的干部授權(quán)體制與壓力型體制一樣，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部對上負責，群眾的意愿和利益要求得不到應(yīng)有重視，特別是當上級政府意圖與農(nóng)民意愿不一致甚至有沖突時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通常會選擇對上負責而不是對下負責［4］。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員待遇低，缺乏工作的積極性和動力。根據(jù)劉鄉(xiāng)政府2014年初提供的材料，劉鄉(xiāng)現(xiàn)有74名干部職工，平均月工資不到1700元，50多歲的公務(wù)員月工資約2000元，村干部月工資200多元。在目前物價水平下，1000多元的工資難以養(yǎng)家糊口。據(jù)劉鄉(xiāng)干部介紹，當?shù)赝獬鰟?wù)工人員每月有四五千元的收入很正常，在外務(wù)工人員根本就看不起鄉(xiāng)村干部。靠工資連自身生活都解決不了的鄉(xiāng)村干部怎么能安心為人民服務(wù)，怎么能安心干事創(chuàng)業(yè)。以前逢年過節(jié)劉鄉(xiāng)干部還能拿1000多元的福利費，現(xiàn)在一點福利收入也沒有。鄉(xiāng)村干部牢騷滿腹，對工作是推推動動，撥撥轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)。筆者在劉鄉(xiāng)調(diào)研時，劉鄉(xiāng)政府大院冷冷清清。據(jù)劉鄉(xiāng)干部介紹，平時鄉(xiāng)政府大院很少見到人，很多干部沒事兒就不來上班，有會議時開完會就走，很多時間是忙自己的私事兒，工作基本處于應(yīng)付狀態(tài)。

5.地方性文化傳統(tǒng)與現(xiàn)代公共服務(wù)型政府建設(shè)存在一定沖突。除受政治、經(jīng)濟因素影響外，地方性文化傳統(tǒng)中的一些消極因素對劉鄉(xiāng)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)也產(chǎn)生了一定影響。劉鄉(xiāng)農(nóng)民普遍缺乏政治參與意識。公共服務(wù)型政府的本質(zhì)決定了它必然是一個民主參與型的政府，一個民主參與型的政府不僅要求建立一個民主參與型的政府制度，而且需要一個民主參與型的政治文化。調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，劉鄉(xiāng)農(nóng)民雖然有一定的政治參與意識，但其政治參與主要表現(xiàn)為對與自身利益直接相關(guān)的事務(wù)的參與，這些事務(wù)主要包括計劃生育政策、社會撫養(yǎng)費的繳納、承包地的調(diào)整、村干部的選舉等，而對鄉(xiāng)域范圍內(nèi)的其他公共事務(wù)則缺乏關(guān)注意識，如劉鄉(xiāng)農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉漠不關(guān)心，對不需要自己出資的公共工程的修建不聞不問，對村鎮(zhèn)規(guī)劃不了解，監(jiān)督意識淡薄等等，這種狀況不利于建設(shè)服務(wù)型政府。在地方性文化傳統(tǒng)中，劉鄉(xiāng)農(nóng)民的生育文化也是有礙服務(wù)型政府建設(shè)的一個重要因素。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，劉鄉(xiāng)農(nóng)民的生育觀念已經(jīng)發(fā)生了很大變化，很多人不再相信“多子多?！?，但是重男輕女的現(xiàn)象仍普遍存在。村民為生男孩往往不惜違背計劃生育政策。目前這種生育文化與計劃生育政策產(chǎn)生嚴重沖突，是導致官民關(guān)系緊張的重要因素。這些傳統(tǒng)文化的存在也是服務(wù)型政府建設(shè)中的不利因素。

此外，村民和干部普遍存在的法治觀念淡薄、官本位思想、人情面子觀以及其他傳統(tǒng)陋俗等對服務(wù)型政府建設(shè)也造成了一定消極影響。

三、促進服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的對策建議

根據(jù)在河南劉鄉(xiāng)調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)的問題，筆者認為當前應(yīng)當著重從以下5個方面推進服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)。

1.深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，只有機構(gòu)設(shè)置完善，管理體制合理，職能分工科學，權(quán)責匹配，才能更好地為轄區(qū)居民高效率地提供各種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。劉鄉(xiāng)在機構(gòu)改革后，把原來作為政府職能部門的站、所轉(zhuǎn)變?yōu)椤八膫€中心”和“三個所”，在機構(gòu)性質(zhì)上，中心和所不再是政府職能部門，而是事業(yè)單位，其目的是更好地向社會提供專業(yè)化的公共服務(wù)。而從管理體制上看，中心和所在人事權(quán)和財權(quán)上均屬上級相關(guān)政府職能部門管理，而其事權(quán)范圍卻在所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供公共服務(wù)，在工作關(guān)系上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系。這就產(chǎn)生了一定的矛盾，即管人與管事存在一定程度上的脫節(jié)，各中心和所的工作人員如果不努力工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也沒有有效的制約手段。這種狀況不利于各中心和所提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。為改善這種狀況，建議下放各中心和所的管理權(quán)限，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對各中心和所的管理在人事權(quán)、財權(quán)以及事權(quán)上做到有機統(tǒng)一，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠有效地調(diào)動這些部門和工作人員的工作積極性。同時還應(yīng)對各職能部門的職能正確定位，以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向傳統(tǒng)政府治理模式上回歸。

2.建立公共財政體制，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力。公共財政指的是國家或政府為市場提供公共服務(wù)的分配活動或經(jīng)濟活動，它是與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的一種財政類型和模式［5］。只有建立公共財政體制才能保證公共部門向社會提供必要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，從而彌補市場經(jīng)濟的缺陷，促進市場經(jīng)濟的發(fā)展。從劉鄉(xiāng)的財政體制和財政狀況看，其公共財政體制遠未建立，劉鄉(xiāng)政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力嚴重不足。建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，當務(wù)之急是要改革和完善財政體制，建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公共財政體制，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)的能力，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化。具體可以從以下4個方面著手：第一，合理劃分各級政府之間的財權(quán)和事權(quán)，做到財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一；第二，按照城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的原則，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的范圍及其最低標準，從財力上保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力；第三，完善政府間一般財政轉(zhuǎn)移支付制度，擴大對經(jīng)濟落后地區(qū)的基層政府財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；第四，從體制上保證財政過程的公開、透明、公平，避免財政專項轉(zhuǎn)移支付中的不規(guī)范操作和關(guān)系、人情等因素的影響。

3.改革和完善縣鄉(xiāng)關(guān)系體制，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性和責任意識。如前所述，在當下的壓力型縣鄉(xiāng)關(guān)系體制以及自上而下的授權(quán)體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了自身的利益，不得不圍繞著上級黨政部門下達的各種數(shù)量化指標和各種硬性管理任務(wù)運行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏獨立性和自主性，為群眾服務(wù)的觀念淡薄，缺乏向下負責的意識。解決上述矛盾需要對縣鄉(xiāng)關(guān)系體制進行改革。第一，破除長期以來形成的壓力型縣鄉(xiāng)關(guān)系體制，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨立性和自主性，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)合本地社會經(jīng)濟實際情況制定社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃負責審核并監(jiān)督其執(zhí)行。第二，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府授權(quán)體制，在堅持黨管干部原則的前提下，發(fā)揮群眾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部升遷中的基礎(chǔ)性作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與群眾成為榮辱與共的利益共同體。目前湖北、湖南、四川、重慶、浙江、廣東、山東等省市部分地區(qū)在縣鄉(xiāng)領(lǐng)導換屆中嘗試進行的“兩票制”“公推公選”等不失為有益的探索［6］。

4.改革工資制度，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工工資水平，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工安心本職工作提供必要條件。建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，歸根結(jié)底要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工一心一意地為群眾謀福利，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才可能得以建立。由于實行城鄉(xiāng)間、地區(qū)間差別化的工資制度，農(nóng)村基層工作人員工資待遇低下。如前所述，劉鄉(xiāng)干部職工的工資收入甚至比不上一般農(nóng)民工收入，其工資收入難以養(yǎng)家糊口，以致出現(xiàn)個別干部職工在業(yè)余時間從事一些副業(yè)，甚至在工作中與民爭利的現(xiàn)象。本來在基層工作的干部職工升遷的機會就少，工作條件艱苦，再加上工資待遇低，要求他們一心一意為民謀福利也很難辦到。改變上述狀況需要地方政府及人事部門和財政部門進行干部職工工資制度方面的改革，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展狀況和地方政府財政狀況，結(jié)合本地區(qū)居民收入狀況，適當提高基層工作人員的工資待遇，為他們安心本職工作提供必要的物質(zhì)條件。當然，在現(xiàn)行的管理體制下，改革工資制度，大幅度提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工的工資待遇，已超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的能力和職權(quán)范圍，需要中央和地方政府統(tǒng)籌安排。

5.加強農(nóng)村思想文化建設(shè)，大力傳播現(xiàn)代精神文明和政治文明的成果。建設(shè)服務(wù)型政府既需要體制、機制的改革和政策的調(diào)整，同時也需要人們觀念的深刻變革。任何思想都是有結(jié)果的，與服務(wù)型政府建設(shè)相適應(yīng)的思想觀念對服務(wù)型政府建設(shè)無疑將起到巨大的推動作用。從當前劉鄉(xiāng)干群思想狀況看，建設(shè)服務(wù)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要干群思想領(lǐng)域的深刻變革。加強農(nóng)村思想文化建設(shè)，大力傳播現(xiàn)代精神文明和政治文明是推動劉鄉(xiāng)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的主要工作。建議結(jié)合當前農(nóng)民的精神面貌，著重培養(yǎng)農(nóng)民的政治參與意識、權(quán)利主體意識、主人翁意識和法制觀念；結(jié)合當前基層干部的思想政治狀況，著重培養(yǎng)基層干部的服務(wù)意識、責任觀念、群眾觀念、民主意識和民主作風，尤其要使基層干部認識到服務(wù)型政府建設(shè)的重大歷史意義和現(xiàn)實意義，從思想上高度重視服務(wù)型政府建設(shè)。

建設(shè)服務(wù)型政府是農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的目標。對河南劉鄉(xiāng)的研究表明，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既需要進行相關(guān)體制方面的改革，又需要加強思想文化建設(shè)，二者缺一不可。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)中的諸方面困境決定了在服務(wù)型政府建設(shè)過程中需要中央政府、地方政府、基層政府自身和人民群眾的共同努力。當前，農(nóng)村的政治、經(jīng)濟和文化狀況以及國家社會經(jīng)濟發(fā)展水平，決定了服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)將會經(jīng)歷一個較長期的過程。

［1］任寶玉.財源政治：“財政下鄉(xiāng)”視角下的財政合法性研究［M］.北京：中國社會科學出版社，2008.143-191.

［2］榮敬本，崔之元等.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變——縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革［M］.北京：中央編譯出版社，1998.28.

［3］張靜.基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題［M］.杭州：浙江人民出版社，2000.38.

［4］趙樹凱.鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化［M］.北京：商務(wù)印書館，2010.160.

［5］張馨.公共財政論綱［M］.北京：經(jīng)濟科學出版社，1999.5.

［6］趙樹凱.農(nóng)民的政治［M］.北京：商務(wù)印書館，2012.230-231.