城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下德宏州農(nóng)轉(zhuǎn)城問題探析

毛柯穎

（中共德宏州委統(tǒng)戰(zhàn)部，云南 芒市 678400）

德宏傣族景頗族自治州（以下簡稱德宏州）地處云南西南部，國土面積1.15萬平方公里，人口121萬，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較低。2011年以來，根據(jù)國家和省里的政策，推出《關(guān)于加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民的實(shí)施意見》，“加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變”。經(jīng)過努力，德宏州超額完成“每年2萬左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶”的任務(wù)。但一些問題也隨之暴露出來，需要我們按照國家和省里的新政策進(jìn)一步科學(xué)統(tǒng)籌，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

一、德宏州農(nóng)轉(zhuǎn)城工作存在的問題

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，德宏州有相當(dāng)一批農(nóng)村人口早已在城鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)，但人戶分離、特別是戶口屬性仍是農(nóng)民的問題，給他們的發(fā)展帶來了種種不利的影響。農(nóng)轉(zhuǎn)城工作的開展，有些于這部分人解決實(shí)際困難，但推進(jìn)中也存在一些問題。

1.轉(zhuǎn)戶質(zhì)量不高，對城鎮(zhèn)化推動作用不明顯。這幾年來，大部分農(nóng)轉(zhuǎn)城是按照政府的安排，將村委會直接轉(zhuǎn)為居委會，村民農(nóng)村戶口直接轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。但這些人轉(zhuǎn)戶后，還是在原居住地靠種地生活。2013年，德宏州3萬多農(nóng)轉(zhuǎn)城人口中，戶轉(zhuǎn)人未轉(zhuǎn)，仍然居住在原住地的占70.65%。即大部分人雖然已由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘢瑧艨诼湓诔莾?nèi)派出所集體戶口，但人還在農(nóng)村，生產(chǎn)生活方式?jīng)]有任何改變。其中，隴川縣達(dá)到99.26%，盈江縣達(dá)到97.75%，梁河縣達(dá)到92.38%。即是說，城鎮(zhèn)化沒有真正體現(xiàn)聚集人口、資源、資金的效應(yīng)，沒有產(chǎn)生新的消費(fèi)需求，農(nóng)村也沒有減少農(nóng)民。

2.轉(zhuǎn)戶人口的結(jié)構(gòu)不利于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。按照省里的政策規(guī)定，轉(zhuǎn)戶的目的是實(shí)現(xiàn)“破解‘三農(nóng)’題，優(yōu)化資源配置，推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)云南科學(xué)發(fā)展、跨越式發(fā)展”。實(shí)踐中，德宏州難以順利完成，也就無法實(shí)現(xiàn)政策的預(yù)期國目標(biāo)。第一，轉(zhuǎn)女比例高。椐統(tǒng)計，女的轉(zhuǎn)戶人口比例達(dá)55.32%。第二，轉(zhuǎn)老比例高。轉(zhuǎn)戶人口中，60歲以上的達(dá)到30.47%（45歲以上占轉(zhuǎn)戶人員的60.43%）。第三，轉(zhuǎn)弱比例高。各地普遍都將農(nóng)村中的孤兒、寡母、五保戶100%的轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，以便完成轉(zhuǎn)戶任務(wù)。以上三種現(xiàn)象，不僅不利于全州勞動力的合理配置，而且直接增加了城鎮(zhèn)社會保障方面的工作壓力。第四，漢族轉(zhuǎn)戶人口多，世居少數(shù)民族轉(zhuǎn)戶人口少。2013年轉(zhuǎn)戶人口中，漢族達(dá)56.08%，五種世居少數(shù)民族轉(zhuǎn)戶人口只占41.94%。第五，邊遠(yuǎn)、貧困山區(qū)群眾轉(zhuǎn)戶的積極性高，生活條件好的壩區(qū)群眾轉(zhuǎn)戶積極性低。

3.政策的配套支撐體系不健全。自開展農(nóng)轉(zhuǎn)城工作以來，德宏州出現(xiàn)了重轉(zhuǎn)戶、輕服務(wù)，重轉(zhuǎn)出、輕接納，重轉(zhuǎn)戶前的宣傳承諾、輕轉(zhuǎn)戶后的跟蹤落實(shí)，導(dǎo)致服務(wù)管理工作出現(xiàn)真空。很多地方的轉(zhuǎn)戶群眾，不僅沒有蓋上城鎮(zhèn)居民的“被子”，穿上城鎮(zhèn)居民的“衣服”，反而先前農(nóng)村居民的“被子”和“衣服”都被弄丟了，要求“逆轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象突出。

4.具體操作工作不規(guī)范。“農(nóng)轉(zhuǎn)城”戶口薄仍沿用“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶口薄，明確標(biāo)明轉(zhuǎn)戶前為“農(nóng)業(yè)人口”，轉(zhuǎn)戶后為“非農(nóng)業(yè)人口”，轉(zhuǎn)戶群眾持此戶口薄在具體辦理相關(guān)養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等事項中處處碰壁。有的工作人員在沒有得到授權(quán)的情況下，收走農(nóng)民的戶口冊（一戶一本），返回的時候變成兩本戶口冊（一城一農(nóng)），大量的農(nóng)戶“被分了家”，這有悖于省政府的政策。另外，很多農(nóng)轉(zhuǎn)戶的意愿沒有得到尊重。經(jīng)調(diào)查，有86.51%的農(nóng)民是被動農(nóng)轉(zhuǎn)城。從這一比例看，大部分農(nóng)民是在還沒有充分思想準(zhǔn)備的情況下被“農(nóng)轉(zhuǎn)城”的。椐調(diào)查，農(nóng)民轉(zhuǎn)城的愿望依次是改善生活環(huán)境、提高職業(yè)技能和找到就業(yè)門路，其所占比例為66.67%、42.28%、52.85%，但轉(zhuǎn)戶后這些愿望都沒有實(shí)現(xiàn)。

二、德宏州農(nóng)轉(zhuǎn)城工作中存在問題的原因

1.農(nóng)民的土地權(quán)益保障問題尚未得到妥善解決，阻礙了農(nóng)民的市民化進(jìn)程?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)城”明確的只是本輪承包期內(nèi)的土地權(quán)屬，而農(nóng)民關(guān)心的不僅是本輪承包期內(nèi)的土地歸屬問題，而是更為長遠(yuǎn)的土地權(quán)屬問題。30年不變的第二輪家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制，再過10多年就到期，到期后怎么處理，政策沒有做出明確具體的安排。農(nóng)民擔(dān)心由于土地承包權(quán)和農(nóng)民集體成員身份的關(guān)系，會不會因為轉(zhuǎn)戶最終喪失更有價值的土地權(quán)利；擔(dān)心土地被征或被集體收回，口糧供給的基本保障也將不復(fù)存在。因此，戶籍制度的放開，表面上降低了農(nóng)民進(jìn)城的“門檻”，但進(jìn)城落戶的農(nóng)民依然得不到城鎮(zhèn)居民在住房、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的福利，并且還要承擔(dān)遷出農(nóng)村后毫無生活保障的壓力，這種成本很大程度上阻礙了農(nóng)民市民化的進(jìn)程。

2.農(nóng)轉(zhuǎn)城工作缺乏產(chǎn)業(yè)的支撐，抑制了農(nóng)民的積極性。長期以來，由于各種因素造成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，抑制了戶籍制度的改革，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。從發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗看，要促進(jìn)農(nóng)轉(zhuǎn)城，就必須大力發(fā)展以工商業(yè)為基礎(chǔ)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，而后解決農(nóng)民的戶口問題，農(nóng)民市民化的成本就小、收益就高。然而，多年來，種植業(yè)一直是德宏州吸納勞動力最多的產(chǎn)業(yè)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不充分，缺乏容納大量勞動力就業(yè)的密集型企業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，縣域服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展緩慢，限制了對轉(zhuǎn)城農(nóng)民的吸納力，很多地方的農(nóng)轉(zhuǎn)城工作，只是政府在單純地完成上級布置的行政任務(wù)。

3.農(nóng)民素質(zhì)偏低，限制了轉(zhuǎn)城農(nóng)民的市民化能力。在市場經(jīng)濟(jì)和改革開放的條件下，農(nóng)民市民化是一個大趨勢，但問題的關(guān)鍵是，脫離農(nóng)村的農(nóng)民在哪里有就業(yè)、創(chuàng)業(yè)競爭力。從現(xiàn)實(shí)看，就業(yè)、創(chuàng)業(yè)競爭力的獲得，除實(shí)踐經(jīng)驗外，主要靠教育、特別是職業(yè)教育的發(fā)展。據(jù)第六次全國人口普查，德宏州五個世居少數(shù)民族平均受教育年限為6.5年，初中及其以下學(xué)歷人口占總?cè)丝诘?9.27%，其他民族受教育、特別是良好的職業(yè)教育的勞動力也十分有限。德宏州相對落后的教育水平和對農(nóng)民培訓(xùn)工作缺乏針對性，導(dǎo)致全州人口總體素質(zhì)偏低，更多的人實(shí)際上還是只會種地或打短工，缺乏外出謀生、創(chuàng)業(yè)的技能和膽識，制約了農(nóng)轉(zhuǎn)城工作的有序推進(jìn)。

4.轉(zhuǎn)戶政策銜接不夠，完成農(nóng)轉(zhuǎn)城工作困難多。第一，農(nóng)轉(zhuǎn)城是一項龐大的系統(tǒng)工程，需要協(xié)調(diào)諸多關(guān)系。但由于很多管理部門主要忙于完成政府分解的其他任務(wù)，再加上缺乏所需要的人力、物力，所以配合程度不夠。第二，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在城鎮(zhèn)沒有住房，也沒有固定的居所，戶口只落在辦理戶籍的派出所，無后續(xù)服務(wù)，給轉(zhuǎn)戶農(nóng)民帶來很大的麻煩，挫傷了農(nóng)民轉(zhuǎn)城的積極性。辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)城”落戶的派出所與所在社區(qū)的銜接工作不通暢，社區(qū)反映知道轉(zhuǎn)來了多少人，但不知道這些人的基本信息，也沒見過這些轉(zhuǎn)戶居民，無從開展服務(wù)與管理工作。而這些轉(zhuǎn)戶農(nóng)民要辦事，也不知道要到什么社區(qū)，找什么部門或人辦理，甚至出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象，有的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民為辦一點(diǎn)小事被推來推去，跑斷腿，傷透心，最終還是不了了之。還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為盡快推進(jìn)工作，完成任務(wù)，派人到村組收集戶口，為愿意轉(zhuǎn)戶的農(nóng)民統(tǒng)一辦理轉(zhuǎn)戶事宜，但又沒有任何委托手續(xù)，在辦理過程中錯漏頻出，扯皮、打起官司，取證都困難。第三，省州沒有充分考慮到轉(zhuǎn)城農(nóng)民的成本負(fù)擔(dān)問題。長期以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)很難突破，城鄉(xiāng)之間在養(yǎng)老、醫(yī)療保險等方面很難銜接，加之有些保險是州級統(tǒng)籌，因此，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民很難辦理城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療等保險，而有關(guān)部門則認(rèn)為轉(zhuǎn)戶人員已不是農(nóng)村戶口，拒絕為轉(zhuǎn)戶群眾續(xù)辦原農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療等保險。第四，“農(nóng)轉(zhuǎn)城”后，只能生育一胎，雖然政策設(shè)置了五年的過渡期，但仍然是部分農(nóng)民最大的擔(dān)心。還有領(lǐng)取“獨(dú)生子女證”的，將來怎么處理后續(xù)政策性補(bǔ)助，沒有明確的政策。第五，部分農(nóng)民之所以轉(zhuǎn)戶，是因為想讓子女到城里就學(xué)，特別是到教學(xué)質(zhì)量較高的城區(qū)學(xué)校（包括幼兒園）上學(xué)，而這些優(yōu)質(zhì)學(xué)校的在校生每班已達(dá)70—80人，學(xué)校很難滿足轉(zhuǎn)戶農(nóng)民子女就學(xué)的需要。

三、促進(jìn)德宏州農(nóng)業(yè)人口市民化工作的對策

黨的十八屆三中全會提出要“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。2014年云南省城鎮(zhèn)化工作會上，省委、省政府決定，“從今年起不再給各州市下達(dá)‘農(nóng)轉(zhuǎn)城’指標(biāo)，寧可讓城鎮(zhèn)化進(jìn)程慢一點(diǎn)，也不要摻雜水分、違背人民意愿的城鎮(zhèn)化！”。國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》指出：“深刻把握城鎮(zhèn)化進(jìn)程的客觀規(guī)律，……切實(shí)落實(shí)戶籍制度改革的各項政策措施，防止急于求成、運(yùn)動式推進(jìn)”。①德宏州在必須認(rèn)真貫徹上述文件精神，協(xié)調(diào)好各種關(guān)系，切實(shí)做好農(nóng)轉(zhuǎn)城工作。

1.解放思想，深化對城鎮(zhèn)化規(guī)律的認(rèn)識。城鎮(zhèn)化是工商業(yè)發(fā)展的結(jié)果，在我國相當(dāng)長時間內(nèi)是與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化緊密相連的，是有規(guī)律的。如果農(nóng)轉(zhuǎn)城工作過分依靠行政力量，當(dāng)作行政任務(wù)來完成，不僅對農(nóng)民沒有好處，也會損害黨委政府的公信力。我們必須首先解決好事實(shí)上已經(jīng)在城鎮(zhèn)居住、就業(yè)，生活能力強(qiáng)的進(jìn)城農(nóng)民的戶籍問題，配套上城鎮(zhèn)這床被子，讓他們作為新市民發(fā)揮推動作用，才能不違背農(nóng)轉(zhuǎn)城政策的初衷。為此，我們必須始終做到：“尊重城鄉(xiāng)居民自主定居意愿，依法保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益，不得采取強(qiáng)迫做法辦理落戶”。②在土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的制度建設(shè)不完善之前，不要以任何借口讓農(nóng)民交出土地權(quán)利，土地流轉(zhuǎn)的促進(jìn)必須在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行，租金的增長方式必須充分考慮到市場和通貨膨脹問題。有些政策執(zhí)行上如果出現(xiàn)了偏差，那就要拿出勇氣改過來，作為一項探索性工作，有點(diǎn)偏差是正常的，不必有太多的思想包袱。農(nóng)轉(zhuǎn)城的目標(biāo)從“以人為核心”來看，根本的目的就是促進(jìn)市民化的發(fā)展，主要是解決那些其他能力已經(jīng)足夠，由于戶口的阻礙而無法更好發(fā)展的人，決不能為完成行政任務(wù)把老者、殘者、集中供養(yǎng)者轉(zhuǎn)進(jìn)城來。

2.深入調(diào)研，找準(zhǔn)問題，切實(shí)解決好遺留問題。第一，進(jìn)一步強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。要進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善工作措施，強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，讓轉(zhuǎn)戶政策人人皆知、家喻戶曉。第二，進(jìn)一步強(qiáng)化政策研究。盡快出臺相關(guān)實(shí)施細(xì)則，確保轉(zhuǎn)戶農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后的合法權(quán)益，并做到措施有力，保障到位。同時，要積極探索，努力為轉(zhuǎn)戶農(nóng)民提供更多的幫助。第三，進(jìn)一步明確轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的歸屬地問題。戶口管理嚴(yán)格按照公安局戶口管理制度，由戶口所在地派出所進(jìn)行管理，人員管理按照實(shí)際居住地進(jìn)行管理。只有明確了管轄的問題，各部門各司其職，在今后的工作中才能有效避免推諉扯皮的現(xiàn)象發(fā)生。第四，進(jìn)一步完善戶口準(zhǔn)入準(zhǔn)出政策。實(shí)行準(zhǔn)出準(zhǔn)進(jìn)的戶口管理制度，使不愿意轉(zhuǎn)戶或因為其它原因致使戶口轉(zhuǎn)錯的人員能夠?qū)艨谵D(zhuǎn)回原居住地，且不改變原戶口性質(zhì)。只有這樣，才能讓農(nóng)民吃上定心丸，才會放心大膽的進(jìn)行轉(zhuǎn)戶。

3.努力發(fā)展職業(yè)教育，著力增強(qiáng)轉(zhuǎn)城人員的就業(yè)競爭能力。隨著滇緬交通條件的改善和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的密切，德宏州各地，特別是作為橋頭堡最前沿和國家沿邊開放、新階段西部大開發(fā)開放實(shí)驗區(qū)，集聚各類資源的能力將會不斷增強(qiáng)。因此，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展時間可能會持續(xù)較久，也會提供越來越多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，為德宏州的城鎮(zhèn)化提供支持。但是，機(jī)會只鐘情于有準(zhǔn)備的人，如果德宏州需要轉(zhuǎn)移的人不具備相關(guān)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)競爭力，肯定會無所作為并把機(jī)會讓給別人。因此，必須通過與開發(fā)開放相關(guān)的各類職業(yè)教育，使農(nóng)轉(zhuǎn)城勞動力人員掌握一門以上的實(shí)用職業(yè)技能，進(jìn)一步提高德宏州農(nóng)轉(zhuǎn)城勞動力的綜合素質(zhì)與技能水平，增強(qiáng)就業(yè)競爭能力，拓寬就業(yè)渠道，增加經(jīng)濟(jì)收入，使轉(zhuǎn)戶農(nóng)民進(jìn)得了城、落得了戶、就得了業(yè)，從根本上解決群眾的實(shí)際困難。

4.住房建設(shè)要體現(xiàn)地方和民族特色。第一，目前，德宏州各級政府向市民提供的住房有商品房、廉租房、經(jīng)適房、限價房、公租房和安置房，以前在加快推進(jìn)“農(nóng)轉(zhuǎn)城”工作中，明確提出轉(zhuǎn)城農(nóng)民符合條件的可以申請“居民保障房”（云政辦發(fā)〔2013〕104）。這里的居民保障房指公租房、廉租房。其條件是“符合公租住房供應(yīng)對象的是在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)1年以上的云南省籍農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口或外來務(wù)工人員”。新轉(zhuǎn)城居民很少具備這個條件。符合廉租房的申請對象僅限于本地城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭，家庭人均月收入低于450元，有低保證，享受低保一年以上，家庭人均居住面積在6平方米以下。這里只是給了機(jī)會，是否得到還有一個漫長的等待時間，顯然，轉(zhuǎn)城居民要住上房還是不容易，這個標(biāo)準(zhǔn)要降低。第二，2012年5月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第11號公布的居民保障房建筑標(biāo)準(zhǔn)，為成套小戶型住宅或集體宿舍。這樣的保障房離“能居”更能“宜居”要求有一定的距離，可以考慮適當(dāng)做些調(diào)整。第三，德宏州地處邊疆，人少地廣，農(nóng)民的宅基地和建的房屋比較大，人均在50平方米左右，相比居民保障房的建筑面積，無法滿足轉(zhuǎn)城農(nóng)民的生活習(xí)性和要求。今后，要根據(jù)廣大農(nóng)民的需要，從德宏州各民族的特點(diǎn)出發(fā)，應(yīng)有所照顧。

注釋：

①②《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，《云南日報》，2017 年7 月31 日。